当前地方高校债务化解现状、问题及对策——以江苏省为例

●李永宁

目前从中央到地方都在积极推动对地方高校债务的化解工作，那么实践中地方高校债务化解的情况如何?政府化债政策的实施效果如何？地方高校化债模式与运作机制的运行绩效如何？高校化债后的债务存量、质量及其管理如何？以及如何进行体制机制创新，在有效保证高校债务质量的同时，进一步增强高校可持续发展能力？这些都是亟须进一步研究的问题。为此，笔者通过深入调研，借助于江苏省教育厅、财政厅2008-2011年省属高校债务化解工作的相关数据资料，客观地分析了江苏省属高校债务化解的现状，分析了存在的主要问题，提出了相应对策，以期为建立健全江苏省属高校债务化解工作长效机制提供决策参考，为国内其他省份有效推进高校债务化解工作提供借鉴。

一、江苏省属高校债务化解现状考察

（一）主要做法

1、全面清理核实，摸清债务底数。摸清底数、核实主体、理清旧债是江苏省启动省属高校化债工作的重要前提和基础。清理核实分为学校自查、委托社会中介机构核查和省级巡查组巡查三个阶段。清理核实的重点是省属高校“九五”以来普通全日制在校学生的增加情况、新建各类校舍等基本建设情况以及因基本建设而产生的债务余额及债权债务构成情况等。通过清理核实，至2007年底，江苏省61所省属高校的债务余额为304.97亿元，其中：基本办学条件债务193亿元，其他民办二级学院、学生宿舍等非基本办学条件债务为111.97亿元。

2、确定化债思路，明确化债目标。江苏省属高校化债工作围绕 “统筹规划、分类处理；高校为主、财政支持；长效管理、严控新债”的基本思路进行。目标是力争用5年左右时间，有效减轻高校过重的债务负担，将债务风险降到合理区间，促进高校加强内涵建设，提高办学质量。

3、建立高校为主的债务责任承担机制。政府明确高校是化债工作的责任主体，规定2008年至2017年，省属本科院校每年要按不低于30%，高职院校不低于25%的比例从普高学生学费收入中筹措化债资金，按不低于70%的比例从学生住宿费收入中筹措化解学生宿舍建设债务资金。同时，各高校还要积极通过事业收入、捐赠收入、老校区置换、产学研结合、科技园经营等多渠道筹措化债资金。

4、建立财政支持的债务化解激励机制。安排化债专项经费。从2008年开始,省财政对省属本科院校按普高学生每生定额补助1.1万元、高职院校每生定额补助1万元的标准，共计安排122.27亿元化债专项经费，分5年拨付到各所高校，其中2007年省财政提前调拨14.83亿元化债专项资金。

提高生均拨款标准。其中2010年提高幅度最为明显，平均每生提高800元，达到5600元，预算内实际生均事业费达到10089元，与浙江、广东相当，处于全国省份前列。

完善生均拨款办法。2010年生均拨款在充分考虑学校类别、学生类别、学科类别等因素的基础上，引入了师资系数，进一步引导高校更加注重师资建设，注重人才培养。此外，省财政还通过加大对高校优势学科、品牌特色专业、教育教学改革与建设等方面的专项投入，进一步引导和激励高校改变发展观念，加强内涵建设。

5、建立并逐步完善控债制度。为从源头上控制新增债务，防止“举新债，化旧债”、“边借边贷”等现象的发生。2008-2011年，江苏省政府先后出台了《省属高校基本建设项目联合审批办法》、《省属高校基本建设借贷款联合审核办法》、《省属高校化解债务工作年报制度》等文件，明确高校基本建设项目必须由省发改委会商省教育厅、财政厅联合审批；新增银行贷款必须经省教育厅、财政厅联合批准；高校每年初须将上一年化债工作年报和总结报省教育厅、财政厅审核备案。

6、建立严控高校化债资金支出的监管机制。为加强高校化债资金支出管理，确保专款专用，政府明确规定对高校化债资金支出，无论来源渠道，全部实行国库集中支付，直接拨付到高校贷款结算户，债权人、工程承包商和材料供应商的账户，不经过任何中间环节。同时，明确省财政厅与审计厅共同履行监督检查职责，加强对高校化债控债工作的管理。

（二）主要成效

1、超额完成了化债方案中设定的阶段性化债目标。通过几年的集中化债工作，到2011年末，江苏61所省属高校的实际债务余额降为216.18亿元，比2008年各高校上报的化债方案中设定的化债目标247亿元，少30.82亿元，也就是超额完成了30.82亿元，超额完成率为12.55%。其中：超额完成幅度在20%-60%之间的有18所高校，在60%-100%之间的有9所高校，在100%以上的有2所高校。

2、高校整体债务规模明显缩减，生均债务额呈逐渐下降趋势。到2011年末，江苏省属高校整体债务规模从化债工作启动前的304.97亿元减少到2011年底的216.18亿元，净减少88.79亿元，缩减了29.11%；生均债务额从3.35万元减少到2011年底的2.15万元，净减少了1.2万元，下降了35.82%。其中债务规模缩减幅度高于60%的高校有9所，占14.75%；介于60%和20%之间的有35所,占57.37%。生均债务额小于1万元的高校有8所，占13.11%；介于1万元和2万元之间的有 25所，占40.98%。应该说，通过集中化债，江苏省属高校整体债务规模和生均债务额均呈现了明显的缩减趋势，化债工作取得了显著成效。

3、总体债务风险降至比较合理或安全区间。从教育厅直属高校2008年至2011年财务决算情况来看，到2011年末，江苏省属高校总体资产负债率已从化债工作启动前的46%降到了29%，下降了17个百分点，大部分高校的资产负债结构已处于比较合理或安全的范围。按照教育部、财政部2004年7月份制发的高校贷款额度控制与风险评估模型，假定贷款利率5.94%，省属高校年净收入增长率为8%，化债年限设定为15年进行测算，到2011年末，江苏省属高校整体贷款风险系数为0.38，已属于较低程度风险，处于比较合理或安全的区间。

4、高校化债责任主体意识明显增强。化债工作启动以来，江苏省属各高校充分挖掘潜力，积极多渠道筹措化债资金。2007年底至2011年末，全省61所省属高校共计自筹化债资金154.8亿元，分别为学费48.02亿元、住宿费16.76亿元、老校区置换34.42亿元、二级学院投入16.78亿元、其他38.82亿元。其中2010年自筹化债资金比2009年增长了29.85%，比2008年增长了57.45%，充分显示了省属高校化债责任的主体意识明显增强。

5、财政化债资金支持效应明显。成本节约效应。到2010年4月底，省财政厅已将原计划到2011年底拨付的财政化债专项经费122.27亿元，提前1年全部拨付或调剂到位。经有关部门初步测算，财政122.27亿元化债专项资金为省属高校节省了利息支出约20亿元，提前拨付的调度资金为高校节约了利息支出约5亿元，共计产生成本效应约25亿元。

扩大带动效应。至2011年末,在政府财政化债专项资金122.27亿元的带动下，江苏省属高校自筹化债资金为154.8亿元，财政资金的投入乘数达1.27。财政投入乘数指政府财政化债资金投入后所带动的高校其他化债资金投入的程度，其数值等于一定时期内高校化债资金投入总量除以财政化债资金的数额。

实践示范效应。江苏省启动省属高校化债工作虽然较广东、浙江两省较迟，但财政支持工作力度大、措施实、系统性强，实践中取得了显著成效，对一些化债工作启动较晚的省份显然起到了典型的示范效应作用。

6、促进了高校加强内涵建设。江苏省属高校化债工作的开展，使众多高校卸下了沉重的债务包袱，集中更多的精力和财力投放到培养优秀人才、加强科学研究和为经济社会发展服务上来；省属高校化债过程中所采取的一系列激励措施，如加大内涵建设专项投入、引入师资系数拨款等，一定程度上促进了高校转变发展观念，加大在师资队伍、重点学科、专业建设等方面的投入，加快实现由外延发展向内涵提升的转变。

二、江苏省属高校债务化解工作存在的主要问题及分析

（一）校际间化债程度不够均衡

部分高校债务负担依然偏重。集中化债3年多来，江苏省属高校整体债务规模分布出现了明显的由“面”向“点”转移的迹象。部分高校由于新校区建设启动较迟、人为等多种原因，债务规模没有缩减，反而呈现增长趋势；到2011年末，全省有13所高校债务余额在5亿元以上，累计债务余额为110.78亿元，约占省属高校全部债务的51.24%。个别高校债务风险没有降至合理区间，甚至出现每年自筹资金仅够支付利息，贷款还本主要靠财政资金的情况。

少数高校隐性债务较重并加速显性化。少数高校存在一定数量的，如为引进人才承诺的各种需在服务期内分年度兑现的待遇，需分月支付给学生的国家助学金，各种代管的教职工科研经费及其他经费，集中在中后期发放的教职工奖金津贴等隐性债务的比重较大。随着高校经费的日益紧张，原来这些较为隐性的债务进一步显性化，加剧了高校各种问题和矛盾的突显。

（二）债务化解模式尚不健全

江苏省属高校债务化解采用的是政府和高校分类分担的模式，主要包括财政支持、银团贷款、土地置换、短贷改长贷、高校挖潜等一些具体方式。这种模式具有较高的实用价值，但缺乏金融创新，缺乏从多元化筹资的角度，采用一些更具应用价值的方式。如典型的“重庆城投模式”、“公共基础设施建设中的 BOT、PPP 模式”、“产学研结合筹资”、“教育信托”、“教育国债”等。

（三）相关化债控债机制的设计和运作不尽完善

高校化债资金筹措机制尚不完善。主要表现在：高校按照省定比例自筹化债资金的计提基数存在弹性，少数高校预算时存在隐瞒普高学生学费、住宿费收入，减少自筹化债资金的情况。民办二级学院收入缺乏化债投入规定，使得占学校收入比重较高的民办二级学院收入化债投入率较低。表2统计显示，2007年底至2011年末，民办二级学院共计投入化债资金16.78亿元，仅占省属高校化债资金来源总量的6.05%。

财政支持高校化债机制尚不健全。主要表现在：化债绩效评价机制缺位，对财政支持高校化债的成绩与效果及其产生的社会经济效应缺乏应有的绩效评价，从而不利于真实了解高校化债的现状，不利于正确评估政府化债政策的实施效果，不利于科学指导高校化债的实践工作；相关化债奖惩结合机制尚未真正建立，对一些挤占挪用化债资金，未履行报批手续的高校没有制定或落实具体的惩罚措施。

高校挖潜机制建设尚不到位。从政府层面来说，学校领导班子和财务负责人的财务管理能力培训机制缺位；涉及化债工作的问责制、责任追究制和领导干部目标责任制考核尚未真正落实。从学校层面来说，部分学校缺少“经营学校”的意识和能力，开源能力不足，科技成果转化水平低；缺少主动策划，积极开展社会捐赠的意识；缺少从严控制人员经费和行政后勤支出，降低办学成本的意识；缺少优化教育资源配置，提高现有资源利用效率的意识。

（四）化债工作的深度、广度尚需深化

在深度上，目前省属高校化债工作更多考虑的是如何筹资、配置，如何监督管理，如何改变高校资和债的比例，如何增加政府教育投入的问题，而没有通过现阶段高校负债所引发的各种问题，充分考虑如何进行高等教育体制机制创新，如何深化高校法人治理和财务治理机制改革，不断增强高校的投融资和内涵发展能力，进而从根本上解决高校债务风险的问题。在广度上，高校化债工作中的一些重要领域还没有涉及，多数高校未开展财务风险分析、建立财务风险预警体系，少数高校还存在化债经费紧缺与浪费并存的现象等。

三、建立健全江苏省属高校债务化解工作长效机制的对策思考

从长远来看，解决地方高校债务问题，仅仅依靠某一种化债模式或机制并不是解决问题的根本措施，必须着力从高等教育体制机制创新，从深化高校法人治理和财务治理机制改革的角度，完善现有的运行机制并着力构建长效机制，才能从根本上达到化解和控制省属高校债务风险的目的。

（一）改革办学体制，完善产权制度

宏观层面的高等教育体制一般指办学体制、投资体制和管理体制，其中办学体制是基础，只有改革办学体制才能从根本上带动投资体制和管理体制的改革。江苏省高等教育目前虽然形成了“以省管理为主，各市和社会力量协同共管”的办学体制，但办学的社会化、市场化和多元化程度还不够，还不适应建设江苏高等教育强省的战略需要。根据国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)的要求，江苏省应进一步推进办学体制改革，鼓励财政投资以外的各种社会力量举办混合型或股份制高校；积极探索公办高校整体或部分转制改革；探索跨区域、跨部门、跨行业、跨国界的新型办学形式。逐步形成由私立或民办高校、公立高校和入境办学的海外高校等组成的多元办学体制。同时，加快产权制度改革，积极制定和完善促进民办教育发展的产权政策，合理界定和划分政府、高校、投资者之间的产权关系，并明确相互间的责权利关系；放开产权管理制度，吸引更多的社会资本投资高等教育。既解决高等教育资金需求，又引入市场竞争机制，提高办学效应。

（二）改进拨款制度，加强激励引导

作为高等教育经费的投入主体，财政拨款制度的完善与否直接影响着高等学校的财务状况。江苏省近几年财政拨款制度的改革虽然正朝着更为透明化的拨款方式和强调资金使用效益的方向迈进，但在拨款的组织体系和拨款机制设计方面仍存在缺陷。对此，首先，应尽快建立省属高校拨款咨询委员会，解决目前拨款的政府直接运作模式，提高政府财政拨款的科学性、公正性。其次，建立以绩效为导向的拨款制度。要加强对高校内涵建设的评估，并将评估结果与政府拨款结合起来，以此引入良性竞争机制，达到既能优化教育资源分配，又能提高高等教育质量的目的。第三，建立财政拨款逐年增长机制。通过不断提高生均拨款标准、增加专项投入等措施，支持高校不断改善办学条件，提高教学质量，增强可持续发展能力。同时，要注重协调财政拨款在不同种类、层次高校之间的比例，注重运用财政、税收等政策，完善社会捐赠机制，引导和激励更多的社会资本投入高等教育。

（三）完善法人治理结构，健全现代大学制度

高校债务问题的产生固然与高校扩招、合并、征地扩建有直接的联系，但与高校法人治理结构不完善和现代大学制度的不健全也存在着必然的联系。江苏省属高校目前存在决策相对封闭、学术权力弱小、行政监督权缺失等问题，因此，应积极探索建立党委领导下的大学委员会新型决策机制，吸收政府官员、教授、学生等利益相关者共同参与决策的模式。尝试设立校董（理）会等决策机构，引入适当数量的独立董事或名誉董事，逐步建立社会支持和监督高校发展的常规机制。倡导“教授治学”，设立教授委员会作为学校学术决策机构，逐步建立以学术权力为主导的高校内部治理模式，淡化高校管理的行政色彩。同时，加强审计监督，建立教代会领衔的治理监督机构，在条件成熟的省属高校，试行总会计师制度，总会计师尝试实行委派制办法，直接对省教育主管部门负责，对高校履行财务监督和管理职能。既解决目前省属公办高校所有者产权虚置问题，又能加强高校财务管理，从根本上增强高校抵御债务风险的能力。

（四）加强高校财务治理机制改革，提高办学效益

面对严峻的化债形势，高校财务治理机制改革的重心应逐步转移到重资金筹措、重成本控制和重风险防范上来。首先，深入挖掘潜力，增强筹资能力。除继续积极争取政府财政性资金，维护政府财政性资金对高校经费支持的主导地位外，还要积极开展产学研合作，推动科技成果转化，努力争取各种产学研合作资金、科研课题项目资金、人才培养资助资金等，同时高度重视社会募捐工作，充分利用学校的人脉关系、社会声誉等资源，积极主动争取社会企事业单位各类捐资助学资金，减轻高校债务压力。其次，加强办学成本与效益的核算与控制。一方面要从严控制人员经费和行政后勤支出，堵塞维修、基建、购置等漏洞，杜绝不必要的重复购置和建设，提高资源使用效益；另一方面加强财务管理和资产管理，尤其加强对大宗采购项目和基建项目的跟踪管理，杜绝“跑冒滴漏”现象，降低隐形消耗，节约资金。第三，加强财务风险的分析与防范。要建立科学的财务风险预警体系，设置相关量化指标，加强对高校财务状况总体风险的分析，采取切实有效的风险管理策略，控制和分散风险，减少损失。

（五）进一步完善政府化债控债相关配套政策

一是建立高校债务化解绩效评价机制。要从一些成果性、措施性指标及高校化债的宏观社会效应，微观经济效益、效率、政策公正性和回应度等方面，构建科学的高校债务化解绩效评价指标体系，客观地对高校化债绩效进行评价；并根据绩效评价结果，对一些化债努力程度高、减债控债成效显著的学校给予奖励；对未完成工作目标，挤占挪用化债资金，违规增加银行贷款的学校，视情况给予通报批评、扣减奖补资金等惩罚措施。二是建立并落实高校化债工作的问责制、责任追究制和以提高教育质量和学校效能为核心的领导干部问责机制，并将其纳入领导干部目标责任制考核的内容。三是建立高校化债工作绩效审计与监督检查机制。通过监督检查，严格落实高校化债控债办法的各项规定，严禁高校“化基本建设债务，增其他债务”情况的发生，并视审计情况适时提高高校自筹化债比例，规定民办二级学院化债投入率，以便统筹更多的资金用于化债。

（六）进一步加强高校化债控债管理

一是高校要加强对化债工作的组织领导，充分挖掘潜力，加大力度多渠道筹措化债资金。同时，加强隐性债务管理，切实防范隐性债务风险。二是高校要认真研究资金市场的供求情况，根据国家信贷政策、资金市场利率走势和项目建设进度，制定科学、合理的资金使用方案，并适时采用“短改短”、“短改长”等方式，进行债务重组，优化存量贷款资金结构，确定最佳结合点，降低贷款成本，减少债务风险。同时选用一些具有教育金融创新价值的化债模式，如教育信托、BOT、PPP项目融资模式等。三是高校要切实转变发展观念，树立高水平大学建设不在于 “大楼”，而在于“大师”的理念，坚持走内涵式发展道路。

总之，地方高校化债工作是一项复杂的系统工程，既需要建立控制有力、运转高效的工作机制作保障，又离不开高校自身的努力和相关配套政策的支持，更需要深化高等教育体制机制改革，从根本上转变高校发展观念，促进高校加强内涵建设，提高教育质量。