我国保障性住房退出机制研究

●华中科技大学武昌分校/华中科技大学管理学院 吴伟荣 南华大学经管学院会计系 马玉磊

一、引言

制度的不完善是住房保障建设亟待解决的重要问题，国内学者的侧重点主要集中于准入机制，有关退出机制的研究较少。张波、刘江涛认为退出的关键在于“资源获利”的合理产权退出；魏杰、王韧认为应促成“高收入者退出，低收入者进入”的动态循环；唐祥忠、陈燕如利用产权理论构建了经济适用房退出机制的基础；赵伟、曾繁杰提出建立奖惩兼备的保障住房监督机制和退出机制的具体做法；韩冬梅通过博弈分析论证了奖惩并举的合理性。

二、保障房住户合理退出的必然性

保障房的非市场性要求政府付出较高的代价，政府需要权衡其投入和产出，将投入限制在合理范围内，政府建设保障房的前提是让真正的保障者住进保障房。

（一）政府住房保障是一种有限行为。全国人大财经委副主任委员贺铿指出:“完善保障性住房体系，建成群众满意的住房双轨制，这是中国房地产发展的战略方向。”政府的参与一方面有利于满足社会困难者的需要，保持社会稳定；另一方面通过非市场方式增加住房供给，在一定的程度上对原有的市场投入产生“挤出效应”。政府的保障范围主要是市场调节无法满足社会住房需求的群体，政府直接对有限量的调节不是市场经济社会的主体。

（二）政府保障的是特定的群体。政府住房保障的目标是“居者有其屋”，需要解决这一问题的主要是低收入中的住房困难户，在一定时期内，这可通过量化标准来界定。如身体残疾无经济来源者、家庭收入仅够维持生存无剩余购房或租房者等。在实际操作中，地方政府有将这一对象扩大化的趋势，如将旧房拆迁者纳入保障房范围，对企业改制中的下岗职工进行住房援助。如果为减少城市建设费用扩大政府保障范围，会动摇政府保障的根基。

（三）政府保障对象的动态性。如果有一个人实现充分就业，就可能改变一户低收入家庭的收入状况，因此，劳动者的收入是一个变量，政府保障对象是动态的。这种动态性增加了保障房政策实施的难度，一是政府难以准确下达保障房建设计划；二是给不同利益主体之间的博弈增加了空间，地方政府可以因为民生问题争取中央的额外支持，社会需求者能够根据收入的变化不断向政府申请住房补贴；三是加大了政府调节成本，中央政府需要根据保障对象的动态性经常调整住房政策。

（四）保障房保障政策实施的可持续性。对保障者实行“应保尽保”是政府出台保障政策的基本目标，实现这一目标必须实现对保障者前后一致的认定和对同等的保障对象实行统一的保障标准，保持政策的连续性。政策的持续实施需要以非保障者的“应退尽退”为前提，一部分受到政府保障的主体由于经济状况的好转而成为非保障对象，政府需要将他们腾出来的保障房提供给新增加的困难者。

三、我国保障房住户退出难的成因

保障房的退出一直是我国住房保障的难题，保障房住户退出难的主要原因如下：

（一）我国低收入家庭多，住房困难户范围广。由于保障房需求队伍庞大，我国政府无力对需求者的情况进行监管，没有专门的保障房住户收入资格认定机构、专业资格审核人员，核定申报困难家庭的唯一手段是自报收入、社区张榜公示，这给非困难户混入提供了一定的便利，据上海市一次抽查，不符合条件的申报廉租房的家庭竟达16%（叶锋，2009）。已经取得保障房资格的住户一般不会轻易放弃既得利益。

（二）低收入家庭收入水平易受市场波动。我国尚处于不成熟的市场经济阶段，社会分配严重失衡。据专家估算，我国目前人均财产最多的20%人口拥有59.3%的财产，人均财产最多的20%的人口拥有65.84%的房产（赵人伟，2007）。全国约有80%左右的人口在人均收入水平线以下，他们收入不稳定，一方面其收入水平在人均收入水平线徘徊；另一方面，我国就业、医疗、养老、小孩上学等压力的加大，使得即使超过社会平均收入水平的家庭仍对政府保障房存在较多依赖。

（三）低收入家庭的认定缺乏科学性。我国对城市低收入家庭的认定主要是通过工资收入形式进行，财产性收入、家庭转移收入和遗产收入等均未纳入统计范围。因此，在我国仍有不少有钱人能够以低收入家庭的身份申请政府保障房。

（四）我国没有建立保障房住户退出机制。要实行保障房住户的退出必须建立完善的申报、认定、裁决和惩罚处理等制度。我国保障房建设时间短，制度还没来得及建立。保障房居住主体的权利、责任和义务，管理者和监管者的基本职能等都缺乏明确的界定，这也影响了保障房住户的合理流动。

四、我国保障房退出机制的分析与设计

（一）保障房退出机制的效果分析。世界各国（地区）主要有三种保障房退出机制：一是德国、美国和日本的租金调节退出机制，收入超过政府标准后，租金调整为市场租金或更高，由于租金调节力度不大，该政策的退出效果不够理想。二是韩国和英国的违规强制退出机制，指隐瞒真实收入和其他条件者强制退出并没收骗租所得，这种效果较好。三是新加坡和香港的严厉惩罚退出机制，隐瞒真实收入和其他条件者，不仅退出公共住房，还面临较高罚款或诉讼，这种严厉的退出机制极大减少了骗租行为，中低收入家庭退出公屋呈现公平有序的状态。

目前，我国保障房的退出方式主要包括三种：一是合同到期主动退出；二是合同期内违规出租、闲置和改变用途等，被管理机关勒令退出；三是承租人收入变化失去资格。从运行的现实情况看，合同到期主动退出的很少，合同期内收入发生变化主动报告的更少。

（二）保障房退出机制的制度选择。基于理论分析和各国实践效果的对比，我国保障房退出机制必须在加强监督的前提下，考虑惩罚与激励相结合的制度设计。

1.监督。在合同期内保障房需监督两方面的内容：是否超过收入标准和是否违规获利。在我国现行征信系统条件下，每年动态监督每位承租者的家庭收入是不可能的，只能由政府随机审查。违规获利包括两种情况，转租获取差价和改变用途获利，可以考虑在新建公租房小区单元门安设指纹或脸谱识别系统，不是原申请人本人就很难进入单元门。

2.惩罚。惩罚机制的设计是保障房退出机制设计的重点与难点，应该对不同的违规行为应采取不同程度的惩罚：提供虚假材料骗取保障房资格或转租（售）者，要收回保障房，同时罚款金额应高于审查成本和骗租收益；改变用途的，罚款应包括租期内市场租金与公租房租金的总差额另加额外罚金1万元以上；逾期不缴纳租金的，在信用体系中载入不良记录①；到期拒不退出公租房的，在过渡期内(6个月)按市场租金计算，6个月后按市场租金的2倍计算。所有违规行为均向承租人单位通报，严重违规行为利用媒体向社会通报。

3.激励。惩罚机制的目的是减少违规行为，是一种压力机制，由于我国很长一段时间都面临法律制度不完善、收入监管困难的局面，因此还需建立推力机制，推动承租者主动退出。未来保障房管理可从以下几方面完善激励机制:一是通过税收优惠政策鼓励承租人主动退出，比如在合同期内主动退出的家庭今后购买经济适用房或商品房，给予一定税收优惠；二是在合同期内提前退租的发放租金补贴②。

总之，无论是保障房的自愿退出还是强制退出，都必须考虑国民的道德素质和文化渊源，建立合理的经济惩罚与激励机制，设计具有可操作性的保障房管理政策。

————————

注释

①张泓铭提出采取信用卡支付房租，承租人逾期未交将有不良信用记录。

②奖励金额为商品住房与公租房月租金之差的6倍，相当于给予承租人6个月的过渡期。

————————

蔡玉峰.2009.廉租房住户退出机制探讨［J］.管理世界，10：11-16。