行政问责制度构建的困境与出路研究

布 穷

2003年，我国爆发了大规模的SARS事件，在这次事件中，我国政府的两名省部级高官以及数百名官员因在防治非典工作中不作为或工作不力而被问责。以这次问责事件为契机，我国政府开始了行政问责制的探索之路，各地方政府相继出台了行政问责办法和规定。2003年，重庆市通过了重庆市部门行政首长问责暂行办法，确立了履职不力或者施政不佳的18种问责情形。随后，浙江省、海南省、深圳市、安徽省和云南省先后在2004年到2008年间出台了关于行政问责的地方法规。截止到2009年底，有25个省级政府、40个国务院部门和直属机构先后颁布实施了行政问责制的指导性意见和规章制度。我国行政问责案例也开始增多，行政问责取得了可喜的成就。特别是在山西襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、河南登封矿难等重大公共事件中，相关的责任人，甚至是部门一把手辞职或被免职。但是行政问责制度在我国的构建还面临着一些亟待解决的问题，要想提高行政问责的实效性，必须严肃对待行政问责制度构建中的问题。

一、当前我国行政问责制度构建的困境及原因

1.我国行政问责制度构建中表现出重建设、轻问责管理的倾向。当前我国的行政问责制度往往是重建设、轻管理，很难将问责落到实处，影响了问责的效率。主要表现在以下几个方面：首先，我国存在党政不分、以党代政的现象，在这种体制下，一旦出了问题会造成责任追究的难度，会造成追究党委还是追究政府的界定的模糊，会让追究成空。其次，我国当前行政机构设置不合理，部门之间管理职责不清。在我国很多政府职能部门之间，存在职能交叉、机构设置混乱、职责不清的现象，这样在出了问题实施行政问责时，就会出现无法确定是哪个领导责任的现象，这种管理上的不明确会造成责任追究时的飘忽不定，会影响责任追究的落实。再次，虽然各地政府相继建立了行政问责制度，但是权责却集中在政府及政府领导一把手手中，这种集权会导致责任追究的混乱，对于领导在问责中具体要承担什么责任尚未明确规定。

同时，造成行政问责制度重建设、轻管理局面的原因是多方面的。在我国很多行政官员的头脑中，官本位意识依然存在。一些领导眼中只有权力，没有为人民服务的责任意识，甚至利用手中的权力为自己或他人谋取私利。有权无责、权重责轻的现象在领导官员身上多有体现。一旦出了问题，这些领导并不是主动承担责任，而是互相推诿，造成行政问责管理的某些缺位现象。

2.我国行政问责制度设计和规定方面存在漏洞，造成行政问责的“不给力”。近些年，我国行政问责制度虽然取得了明显的进展，但是行政问责本身的设计和规定方面还有许多亟待改善的地方。首先，我国现行的行政问责制度对问责事由的规定不明确。为什么要对官员进行问责，出于什么原因对官员进行问责，目前在我国行政问题制度上还存在漏洞。我国现有的各种政策、行政法规对行政问责事由的规定弹性太大，造成实际界定的困难，会造成问责的不合理和问责的缺失。其次，对以何种形式实现问责规定不全面。行政问责的责任形式包括行政责任、政治责任、道德责任和法律责任，但是当前我国行政问责多是通过行政责任、政治责任实现，对法律责任的追究存在许多空白，对道德责任的追究也不够有力。这就导致问责效果大打折扣，影响行政问责的成效。除此之外，我国现有的行政问责制度对怎样落实问责的规定尚有缺失，不能有效落实问责行为。

3.行政问责制度缺乏强有力的法律保障，人治色彩浓厚。我国的行政问责制度构建中，人治色彩比较浓厚，缺乏法律作保障。正是因为行政问责制度法律体系的不完善，导致我国目前的问责多停留在政策性问责、人治式问责上，不能强制性地将问责结果落实到位。比如对问责的范围、问责以后如何惩处并没有进行明确的法律条文的细分，造成立法欠缺，导致行政问责无法可依。而且，我国在具体的行政问责过程中可供依赖或选择的法律规范并不多，主要是以与行政问责相关的法律、法规和部门规章、党内条例以及地方行政问责规定为依据，还没有专门的行政问责法。即使从现有的可供依赖的行政问责相关法律法规来看，也存在不规范、不统一等问题。这种问责有很大的缺陷，会因为人的主观意志的改变而被打上浓厚的人治烙印。比如很多行政问责多是由更高一级的领导或上级组织进行批示问责，这种问责模式下，问责的轻重、问责的规范就会表现出随意性和盲目性，往往是领导决定问责的轻重，会影响问责的规范。对这种问责进行深入观察和分析我们不难看出，这种问责制度不能从根本上保证人民的利益，不能履行对全社会负责的义务，不能发挥问责制度应有的作用。

4.我国行政问责中公民参与热情不高，参与率低，不利于建设人民监督的高效政府。实施行政问责的目的就是为了充分保障人民的利益，如果公民不参与，行政问责制度的推进历程将会放缓，公民对政府的行为如果漠不关心，没有政府监督和批评意识，不积极地表达对政府的意见和看法，那么政府也会表现出对公民意识的漠然。但是当前，我国公民行政问责的参与意识比较薄弱，很多公民都把行政问责当做政府的事，当做官员的职责，而忽略了自身在行政问责中的权力和义务。我国是人民当家作主的国家，公民参与政府问责是宪法赋予公民的合法权利，公民不应该置身于问责制度之外。

5.政府没有建立有效的绩效评估制度，使得行政问责制度的实施缺乏保证。行政问责制度的实施需要一系列的配套制度做基础，没有这些配套制度，行政问责的落实将会面临一些尴尬处境。绩效评估制度就是行政问责制度落实的一个重要保证内容之一。但是当前，我国政府绩效评估机制的建设还存在不健全的地方，各地政府及其各部门采用的绩效评估活动多处于自发、半自发状态，缺乏政策性指导，而且考评依据存在不统一、不稳定的情形，会影响考评结果。同时，我国政府绩效评估体系的构建不够科学，往往只注重表面，导致绩效评估活动最终流于形式。没有健全的绩效评估体制，就无法对行政问责制度的落实起到促进作用，不能为行政问责提供可靠的依据，不能保证行政问责的科学性和合理性，会给行政问责制度的实施造成阻碍，不利于建设高效政府。

二、构建和完善行政问责制度的出路

1.要明确行政问责中行政机关和人员的权责，将问责落实到人。构建行政问责制度的目的就是为了更好地约束政府和行政机构的工作行为，因此，必须要明确地界定权责，要将责任追究到位、追究到人，避免问责流于形式，避免问责工作的避重就轻，避免问责工作的模糊和混乱。首先，在行政问责中，要根据行政机关权利性质的不同，规定相应的行动责任。要将责任细化到不同职位、不同部门，包括上下级之间的权责划分、正副职之间的权责划分以及决策者与执行者之间的权责划分。通过权力划分确定责任，可以避免行政问责中只追究执行者责任、副职责任和下级责任等现象的出现，可以起到自上而下规范政府领导和官员行为的作用。也就是说，在建立问责制度时，要确保权力与责任之间的对等关联关系，要让不同人员为其所行使的权力承担对等的责任，要让所有人员为其行为承担相应的行政责任，包括政治、法律和道德责任。此外，行政问责的追究要坚持追究到底、追究到人，要尽量避免责任主体中的任何一个人成为“漏网之鱼”。

2.要进一步完善行政问责制度，保证其完整性和全面性。针对我国现行行政问责制度表现出来的种种缺陷和局限，要采取有针对性的应对措施。首先，应该明确行政问责的对象，避免问责落实中的模糊化。具体就是要在坚持责权统一的基础上，将事前预防、事中监督和事后问责有机结合起来。要明确问责不是目的，而是一种手段，最终目的是为了规范行政机关的工作和行为，是为了更好地履行政府的领导和服务职能。其次，要明确问责事由，对问责的内容也要进行细化规定。针对上文提到的行政问责内容不规范的问题，我们要对问责事由和问责内容进行细致全面的规定。比如，我们要改变过去重大事故问责的模式，要坚持“问责无小事”。要把问责事由细化到行政机关的日常行为上，要从小处着手，加大问责力度，做到防微杜渐，防患于未然。同时，要细化问责内容，问责不应该局限于对安全事故的问责，应该是面向全社会的问责，应包括对行政能力、行政成本、环境保护等事件的问责。不仅要对滥用职权、以权谋私的行为进行问责，还要对碌碌无为、在其位不谋其政的行为问责。

3.要建立和完善行政问责法律法规，让行政问责有法可依。要想确保我国行政问责的有效实施，必须要制定一部切实可行的法律，为行政问责工作提供可靠的保证，让行政问责工作更好地贯彻和执行。比如可以建立专门的行政问责法，对行政问责中涉及到的法律责任进行详细明确的规定，对于现行的相互冲突的条款规定要进行积极地整合消除，促进政策的法律化，弥补体制漏洞和法律缺陷，增强法治，避免人治，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的统一的问责法律。

4.要建立公民参与的问责制度，鼓励公民参与到问责中来。只有公民积极地参与到行政问责中来，才能让政府倾听民声、民情，才能让他们在工作中保持高度的警惕，树立牢固的责任意识，才能让他们时时刻刻把人民利益放在首位。同时，让公民参与到问责中来，主要目的就是让公民行使对政府的监督权。要建立健全公民参与问责制度，让公民参与政策过程的所有阶段，对政策表达意见和观点，这样有助于把公民的问责权力落实到实处。此外，政府应加大对公民参与问责的宣传，提高公民的法律意识和法制观念，让他们自觉地、主动地行使权力，提高公民参与问责的积极性和热情。

5.要建立政府绩效评估机制，为行政问责的落实提供保证。首先，要确定政府绩效评估的内容和指标体系，要坚持以科学发展观为指导，把全面推进经济建设、政治建设和文化建设等囊括在评估范围之内。其次，要建立一个公开民主的评估办法。要积极地倾听来自各方的声音，保证政府工作的透明化和科学化。要坚持实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法。要充分发挥绩效评估在行政分则中的导向和激励作用，为行政问责的实施奠定良好的基础。

综上所述，我国行政问责制度起步较晚，虽然近些年发展迅速，在实际的操作和实施中也取得了一些成就，但是我们必须认识到，我国行政问责制度的构建还有许多亟待改善的地方，还有很长的路要走。我国政府必须要高度重视、正确对待行政问责制度，要建立完善的行政问责制度，加大对行政机关行为的监督和问责力度，建设高效政府。

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