盘活财政存量资金要统筹“四个关系”

●常华清

2013年7月3日，国务院总理李克强对盘活财政存量资金提出了明确要求，财政部也出台了五项具体措施，这必将全面提升我国财政存量资金的管理使用效率。然而，盘活财政存量资金涉及到我国财政国库管理制度改革、国家宏观政策调控、中央与地方财权关系处理等各个方面，必须统筹考虑。

一、统筹考虑改革发展与稳定大局之间的关系，积极稳妥地推进财政存量资金盘活工作

目前我国财政存量资金包括两个方面：一是分布在商业银行的众多财政专户资金余额，全国大约有1.7万亿元。二是各级政府财政存放在人民银行的国库存款，目前已超过3万亿元。这些财政存量资金看似数额庞大，但盘活过程中需要考虑诸多因素。

从财政专户资金来说，既有各级财政多年来由预算存款演变出来的、沉淀在商业银行的预算外资金，也有中央与地方政府财政部门面向特殊受益人（比如涉农补贴等）拨付的专项支出资金，还有纳入财政统一管理的具有专门用途的其他资金，比如教育收费、卫生收费等，许多财政专户资金都有明确的专门用途，不可挪作他用，盘活难度较大。

从国库存款来说，既有中央国库存款，也有地方国库存款，其所有权、管理权、支配权属于不同级别的政府。此外，这些巨额国库存款中还包含了上级财政对下级财政历年来的体制结算欠款以及当年尚未转移支付的财政款项。我国有庞大的政府运行机构以及众多的财政供养人员，每年需要支出大量的国库存款。

所以，盘活财政存量资金需要对其进行科学的分类，对于长期处于闲置状态的财政资金，需要采取严格措施予以盘活；对于涉及民生发展的专项资金，需要加快拨款到账进度，提高资金使用效率；对于国家相对有限的国库存量，需要科学测算用于确保稳定运转、以备应急支付的库底余额后再进行相应的盘活。总之，盘活财政存量资金必须把维护社会稳定、政治稳定、国家安全稳定等工作放在首位，否则将会得不偿失。

二、统筹考虑中央财权与地方财权之间的关系，充分调动各级政府的积极性和主动性

我国按照财权与事权对等的原则，各级地方政府都掌握了属于自主支配的财政资金，其中包括了存在商业银行的财政专户资金和存在人民银行的国库存款。近年来，虽然人民银行分支机构根据财政部、人民银行制定的《国库存款计付利息管理暂行办法》，对地方政府财政部门的国库存款按季计付利息，但国库存款的利息收入相对于存在于商业银行的财政专户资金利息收入来说仍然显得十分低廉，所以一些地方政府财政部门积极采取变相的方式，对国库存款进行操作管理。这次，国家实施盘活财政存量资金的新规，一定要妥善处理中央与地方政府的利益关系。

在制定盘活财政存量资金管理办法中，一定要明确规定地方财政存量资金的盘活原则、盘活范围、盘活责任以及盘活收益的归属。一是盘活原则。盘活财政存量资金的基本原则是将有限的财政资金及时、科学、规范、合理地予以使用，充分发挥财政资金支持实体经济发展的积极作用，而不是简单地使财政存量资金在人民银行与商业银行之间、商业银行与商业银行之间的转移与流动。二是盘活范围。要将沉淀在商业银行的财政专户资金以及部分国库存款纳入其中。三是盘活责任。盘活财政存量资金要按照财政分级管理的原则，地方政府负责本级财政存量资金盘活工作的组织、领导和管理，并指导下级政府开展工作。四是盘活收益归属。盘活财政存量资金以不改变资金所有权为准绳，盘活收益归属于财政资金的所有人，充分调动各级政府的积极性和主动性，推进盘活财政存量资金改革向纵深发展。

三、统筹考虑财政政策与货币政策之间的关系，实现国家宏观政策的协调配合

盘活财政存量资金虽然是财政工作范畴，但也会影响到财政政策与货币政策的调控。国库存款既是财政存量资金，也是人民银行调控国家货币政策的重要基础货币。从中央层面上讲，2006年以来财政部与中国人民银行就提高中央国库存款收益，已经建立了中央国库现金管理工作机制和制度框架。财政部负责后台国库现金分析和预测，财政部和中国人民银行协商进行中台决策，中国人民银行负责前台具体操作。2006年5月，发布了《中央国库现金管理暂行办法》；9月发布了《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，国库现金管理的操作方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等。

在盘活国库存款背景下，国库现金管理至少涉及到两个方面问题：一是中央国库存款目前可以通过中央国库现金管理予以盘活，但是目前还有众多的地方国库存款由于缺乏制度规定，无法通过这一渠道进行盘活。即便国家出台地方国库现金管理制度，按照财政分级管理的原则，众多层级的地方财政（比如省市级财政、市州级财政、县区级财政）如何操作国库现金管理值得思考。二是如果加大中央国库现金管理操作力度，积极开展地方国库现金管理操作，我国货币当局如何应对现金管理对货币政策的冲击与影响。所以，在盘活国库存款工作中，首先要建立健全财政部门与人民银行的密切协作机制，制定包括中央国库现金管理与地方国库现金管理在内的一整套科学规范的管理制度和操作规范，构建一个货币政策对财政政策影响的快速反应机制和灵活处置机制，努力寻找财政政策与货币政策协调配合的最佳结合点。

四、统筹考虑盘活存量与管好增量之间的关系，全面提升我国财政管理工作效率

我国庞大的财政存量资金既是多年来国家改革开放和经济发展成果的体现，也是每年财政增量资金的不断积累的结果，为此，必须站在全局的高度和长远的视角统筹考虑盘活财政存量资金与管好财政增量资金之间的关系，否则将会步入“盘活存量——重新沉淀——再盘活——再沉淀”的恶性循环。

为了统筹盘活财政存量资金与管好财政增量资金两者之间的关系，全面提高我国财政管理工作效率，一要取缔财政资金沉淀休眠的“温床”。对目前各级财政分布在商业银行的财政专户进行认真清理和严格管理，该合并的坚决合并，该取消的及时予以销户，实现财政存量资金的集中化、科学化的管理，消除财政资金沉淀的“温床”。二要再造财政资金科学划转的“流程”。对于我国财政资金，无论是存量资金，还是增量资金，也不管是中央财政资金，还是地方财政资金，都要对财政资金流动环节进行认真分析，坚决精简不必要的划转环节，努力实现资金“直达”。三要搭建财政资金管理公开信息的“平台”。要努力实现政府部门预算编制与执行情况的“双公开”，打造“阳光财政”。要实行综合预算制度，把一级政府的所有财政收支行为全部纳入预算编制之中，自觉接受人大审议和审计监督。