实施预算改革和加强财政监督是盘活财政存量资金的必然选择

●曾康华 李 茜

一、缓解当前财政收支矛盾亟需盘活财政存量资金

2013年上半年全国公共财政收入68591亿元，比去年同期增加4795亿元，增长7.5%，增幅同比回落4.7个百分点。在财政收入中，税收收入59261亿元，同比增长7.9%，增幅同比回落1.9个百分点。显然，进入2013年以来，我国财政收支增幅明显回落，难以再现往日的辉煌，但从2013年6月国家审计署公布的审计报告中可以看出，审计涉及的部门预算有16%未执行，形成结转结余356.34亿元。审计中还发现一些单位存在改变项目资金用途、套取或挪用财政资金用于发放津补贴、违规修建办公楼、违规多申领财政资金等违法违规行为。

长期以来，由于政府编制预算存在较大的随意性，预算金额往往偏多，而且在预算执行过程中疏于监督，致使存在政府拨付财政资金使用效率低下的情况，还有一些政府部门超预算支出、超标准列支以及专项资金应拨未拨，造成资金闲置，形成巨量存量财政资金。例如，根据2013年国家审计署的审计结果，2012年外交部本级自行改变项目支出内容，涉及预算金额487.08万元；两个项目超预算支出，涉及金额768.68万元。2012年，国家发改委本级有9个会议超标准列支15.96万元；28个因公出国（境）团组超标准列支62.31万元。截至2012年底，科技部本级有项目资金结余30693.58万元自2005年以来在往来科目挂账，未纳入财政拨款结余资金管理。2012年，工业和信息化部本级未按进度提前支付项目预算资金380万元，至2013年2月底，资金仍闲置未用，成为趴在财政账上的“沉淀资金”。

面临经济增速回落，财政收入增幅也大幅回落的现状，财政收支矛盾不断加剧，如果观察从2008年以来实施的积极财政政策，进入2013年后也在悄然发生一些调整，政府没有像往常一样出台大规模的刺激措施来调节经济运行，而是通过对小微企业的减税和行政管理权的取消或下放来增加就业和激发市场的活力，旨在增强市场机制在调节经济运行中的作用。可见，在调控政策上政府扩张型财政刺激政策已不可能出台，一种以“盘活财政存量资金”作为抓手的调控思路已经形成。因此，在财政收入增量回归常态的情况下，如何继续充分发挥积极财政政策的作用，盘活财政存量资金，让这些“沉淀”的财政资金发挥使用效率是今后一段时期财政工作的重点。

二、造成“沉淀资金”趴在财政账上的原因

2012年我国财政支出已经达到12.6万亿元，然而就是如此之大的规模，似乎仍然满足不了政府开支之需，从2013年6月国家审计署公布36个地方政府本级政府性债务审计结果来看，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，其中政府负有偿还责任的债务18437.10亿元，占47.9%；政府负有担保责任的债务9079.02亿元，占23.6%；其他相关债务10959.69亿元，占28.5%，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。与此同时，国家审计署公布54个中央单位的2012年度预算执行和其他财政收支情况检查结果，又发现许多预算单位存在趴在财政账上的“沉淀资金”。为什么一方面如此巨额的财政支出下会存在庞大的政府性债务规模；另一方面，又存在相当巨大的财政资金花不出去，成为趴在财政账上“沉淀资金”。究其原因在于：

（一）“吃饭财政”预算的宽松与财政制度日趋严格之间的矛盾突出

应当说，在改革开放30多年后的今天，无论是中央政府还是地方政府的财力都获得了巨大的增长，在绝大部分地区，地方政府的财政已经不再是“吃饭财政”，而且在维持“吃饭财政”方面，标准也在提高，加上在过去近10年时间里，随着政府财力的大幅增加，致使政府预算单位的预算规模越来越大，这就有可能造成不少预算单位获得的财政资金拨款要大于实际需要，又在财政制度日趋严格的情况下，由于各种原因，出现财政资金花不出去的情况。

（二）地方政府间竞争导致地方政府发展性财政支出过于膨胀

事实上，由于我国经济管理体制、财政管理体制和官员选拔体制的原因，地方政府之间存在激烈的竞争关系，这会导致地方政府在发展性财政支出方面积极争取建设项目，争取的建设项目越多，从上级政府获得的财政专项资金就越多，就越有利于地方政府在本辖区内配置资源，促进辖区社会经济发展。如果地方政府的发展性财政支出不足以满足促进辖区社会经济发展的需要，地方政府还会出让土地获得土地出让金收入和通过融资渠道获得政府性债务收入来弥补开支，这就常常导致地方政府发展性财政支出过于膨胀，在财政监督缺失的情况下，造成财政资金滞留和积压的情况也就在所难免。

（三）预算编制与预算执行之间的矛盾

由于谋求自身利益极大化的原因，预算单位往往倾向于编制超过自身客观需要的预算规模，因此在编制一些预算项目和预算金额时并没有经过严格的论证，尤其缺乏定量化的精细计算，致使预算的科学性和合理性得不到保证，而这样的预算一旦得到批准，又在现行财政制度约束下，就有可能出现有些资金花不出去的情况。当然，有些预算执行不到位的情况，与目前预算审批时间不合理有极大的关系，如有些预算单位在项目预算申报时，审批下来要拖很长时间，而审批下来后又要求很快将资金花完，这种压迫式的资金管理方式也会导致财政资金积压。更有一些预算项目甚至会在下半年才进行申报项目和审批，待项目批准后资金拨付的时间已经到了年底，在这么短的时间内根本不可能用完这些钱，导致资金沉淀结余。

三、盘活财政存量资金的两大举措

面对巨额的财政结余资金，如何盘活这些财政资金，使其充分发挥使用效率，必须从深化预算改革和加强财政监督这两大举措中加以解决。

（一）深化预算改革

深化预算改革是盘活财政存量资金的一大举措，之所以出现大量财政资金闲置，归根结底是因为在预算管理环节上出了问题，因此，要盘活财政资金，就必须在预算管理环节上入手，深化预算改革。第一，严格预算编制，合理控制预算规模。要以科学、节约与有效的原则来加强单位预算的编制，精细各项预算开支，把预算规模控制在合理范围之内。第二，加强预算执行，提高预算执行率。从预算执行的角度看，存在大量财政资金沉淀的情况，就是该用出去的财政资金没有用出去，要改变这种情况，就要在预算资金的拨付上，根据预算单位资金运行的规律，及时拨付和使用财政资金，各预算单位要充分认识预算执行的重要性，加强预算执行，提高预算执行率。第三，加强预算绩效考核。事实上，预算编制和预算执行是预算工作的两个环节，而这两个环节是否控制好，直接关系到预算资金使用效率的情况，要提高预算资金使用效率，就必须加强预算绩效考核，通过预算绩效考核来提高财政资金的有效性，防止出现预算规模偏大和使用效率偏低的问题。

（二）加强财政监督

加强财政监督是盘活财政存量资金的另一大举措，之所以要加强财政监督，是因为通过财政监督，可以更好地促进使用好财政资金。第一，加强财政部门对预算部门的监督。除了从制度上约束预算部门要按照所批准的预算执行外，财政部门对预算单位执行情况的日常监督工作必须得到加强。第二，加强审计部门对预算单位的监督。通过对预算单位财政资金使用情况进行审计，不仅可以提高预算单位使用财政资金的合规性，而且能够加强对预算单位使用财政资金的监督，促进预算单位提高预算执行率。第三，加强社会监督。近年来随着政府信息公开制度的实施和不断完善，社会公众对预算单位的预算执行情况有了更多的了解，这有利于促进整个社会对预算单位的预算资金使用情况的关注，加上政府审计部门和大众媒体对预算单位使用财政资金违法违规案件的披露，对预算单位规范执行预算具有较大的促进作用，今后要进一步加强这些信息的披露，使预算单位使用财政资金的情况处于社会监督之中，增强预算单位执行预算的约束力。