通过深度改革加强财政存量资金监管——访中央财经大学财经研究院院长王雍君教授

●本刊记者周 菲

据审计署发布的《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，2012年通过对18个省财政审计发现，18个省本级设立的财政专户多达478个、存款余额相当于其国库库款的44%。另据有关资料显示，截至今年5月份，政府在央行的存款高达3.2万亿元。一方面，目前我国财政收支矛盾十分突出，另一方面，又有大量财政资金闲置。这种严重不合理的现象引起了决策层的高度重视，也让盘活财政存量资金问题成为公众关注的焦点。我国财政存量资金现状如何？什么原因造成大量财政资金沉淀？应如何加强财政存量资金监管？本刊特邀中央财经大学财经研究院院长王雍君教授为我们一一解读。

财政存量资金规模巨大

财政存量资金不仅量相当大，而且由来已久，表明当前的财政管理效率令人担忧。

记者：财政存量资金具体是指哪些财政资金？

王雍君教授（以下简称“王教授”）：财政存量资金就是各级政府和预算单位存放在银行账户上暂时还未支出的资金，也就是财政存款。如果实际存款余额超出合理的安全储备水平，就表示财政存量资金过多。

记者：据您了解，目前我国财政存量资金达到了怎样的规模？

王教授：我们很难弄清楚财政存量资金的真实规模，但根据有关信息来源，可以判断财政存量资金的规模非常大。根据审计署发布的《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》测算，当前中国财政存量资金规模大约相当于2012年财政收入的40%，比例相当高。另外，中国人民银行统计资料显示，政府在中央银行国库单一账户上的存量资金月平均都超过2万亿。由于很多存量资金以各种形式存放在各种商业银行账户上，所以实际规模比我们现在能找到的确切统计资料还要大很多。财政存量资金不仅量相当大，而且由来已久，表明当前的财政管理效率令人担忧。

财税管理中存在种种不协调

造成大量财政资金沉淀，最根本的原因是我国的预算管理问题。

当前强调盘活财政存量资金，从一个侧面表明财税管理中存在着种种不协调。

记者：您认为造成大量财政资金沉淀的原因是什么？

王教授：大量财政资金沉淀，其成因非常复杂。主要有以下几点：

第一，预算准备和编制的基础工作不到位。一方面，在预算编制阶段，有很多资金没有规定具体的支出用途。另一方面，目前预算编制方法主要采用基数法，根据上一年实际支出来决定下一年安排多少支出，这样容易造成花钱目标不断高攀。举例来说，如果一个学校上一年每一个班人数很多，教育支出基数就比较高。下一年学生毕业以后，学生人数减少，但是按照基数法以及教育支出考核办法，要保证预算在去年的基础上还有所增长。这样就存在资金到账以后没有具体用途的问题。

第二，预算批复、预算拨款延迟。我国转移支付量非常大，中央政府对地方政府的转移支付占地方政府全部支出的40%以上。目前上一级政府的转移支付资金往往到下半年甚至年底才拨付，时间上延迟导致大量财政资金沉淀。

第三，公共投资项目管理的漏洞。通常是项目已经拨款，但执行进度没有跟上来，或者项目没有开工，使得财政资金沉淀。

第四，过渡账户中存在大量资金。财政部门在商业银行开设很多银行账户，如收入过渡账户，资金没有按照规定和央行及时结算，存放在银行账户中。还有支出过渡账户，也由于各种原因存放很多资金。

除了以上几点，还有其他一些原因。其中，造成大量财政资金沉淀，最根本的原因是我国的预算管理问题。

记者：大量财政资金闲置不是一个新的问题，在以前的审计报告中也有提到。当前，决策层又开始强调盘活财政存量资金，是在怎样的社会经济背景下提出来的？

王教授：当前强调盘活财政存量资金，从一个侧面表明财税管理中存在着种种不协调。

首先，2008年以来，财政收入增长速度明显放缓，今年上半年全国财政收入和中央财政收入增幅均低于全年预算增幅，情况不容乐观，很多地方都出现财政紧张的局面；其次，地方政府由于财政收入指标考核，大量征税，甚至征收过头税，并且大量举债，债务风险越来越高；再次，许多基本公共服务的财政资金严重不足。在发生以上情况的同时，又有很多钱在国库账面上花不出去。一方面需要花钱，另一方面大量财政资金闲置。种种不协调，显示财政管理水平很低，亟需盘活财政存量资金。

从根本上强化财政存量资金监管

如果对财政资金的使用没有详细合理的计划和有效的监督，只是盲目乱花钱，还不如不花。

在改革过程中，除了一些具体操作上的细节，其他所有的困难都源自于不敢碰触既得利益，公共利益让位于狭隘的部门利益。

只要中国有足够的改革意志，改革的技术难度没有那么大。

记者：盘活财政存量资金，您认为应从哪些方面着手？

王教授：“盘活”这个词，我认为不太恰当，准确地说应该是加强财政存量资金监管。因为“盘活”的前提是我们对财政资金的用途做了前期精心的筹划，但是，要在一个年度以内，甚至几个月的时间里，对政府某个需要花钱的领域按轻重缓急进行精心筹划是非常困难的。预算要在人大批准之前确定支出用途，这个过程本身要经过许多慎重的思考。现在每年3月全国人大审查预算，有的部门拿到资金已经到了下半年，花掉这些钱就只有几个月的时间。我认为，如果对财政资金的使用没有详细合理的计划和有效的监督，只是盲目乱花钱，还不如不花。每一笔公共支出都要根据国家的战略、政府的政策，考虑很多具体情况，精心筹划每一笔支出是不是有必要开支，同时还要遵循严格的法定程序，这在几个月之内比较困难。我觉得比较好的方法是将财政资金存放到某个基金池中，在池中统一进行筹划，筹划的时间不是几个月，而是一到三年。采纳中期滚动预算有助于解决这个问题。

记者：结合当前的财税体制改革，您认为从宏观层面应如何加强对财政存量资金的监管？

王教授：第一，深度改革预算程序和预算管理。如果不能从根本上对现行的预算管理系统进行深度改革，财政资金存量问题会越来越严重。

第二，改革政府间财政关系。这涉及到税收的划分、政府间支出责任的划分、政府间转移支付。其中关键是要改革政府间转移支付，转移支付要公开透明，提前下达，增强预见性。上一级政府对下一级政府的转移支付，应该有比较详细的预算，遵循严格的程序。在时间上，转移支付资金应该提前告知下级政府，按月按季度拨付，不能集中拨付。这样下级政府在每个预算年度安排预算时，就可以将上级政府的转移支付考虑进去，统筹安排预算。

第三，推进国库体制改革。我国在2003年已经确定了国库体制改革坚持国库单一账户、集中支付的改革方向，但是，现在这一改革被严重破坏。商业银行使出浑身解数争夺财政存款，各级政府和财政部门在银行开设很多财政专户，分散在各个商业银行，这个过程中充满不透明，牵涉到很多利益关系。财政存量资金得不到实时监督，严重损害了国家、纳税人的利益。如果这一问题不从根本上解决，就会为腐败和寻租创造大量机会，造成财政存量资金问题越来越严重，使国库体制改革背离正确的方向。

第四，政府应该发布现金流量表。实际上，现在大部分国家都发布政府现金流量表，值得我国借鉴。政府应该每个月、每个季度、半年或者一个年度发布一次现金流量表，以帮助我们了解政府有多少财政资金闲置。

记者：您提出的这些建议在操作中是否会面临一些困难？

王教授：困难肯定是客观存在的，在改革过程中，除了一些具体操作上的细节，其他所有的困难都源自于不敢碰触既得利益，公共利益让位于狭隘的部门利益，这也是中国改革面临的最大困难。其本质是部门利益高于国家利益还是国家利益高于部门利益的问题。只要公共利益压倒部门利益，改革就没有困难。只要中国有足够的改革意志，改革的技术难度没有那么大。