盘活财政存量资金要治好预算最大化的顽疾

●本刊评论员

针对财政管理中存在的问题，国务院提出：各部门、各单位既要积极整改，及时纠正各类违法违规行为，又要针对一些方面存在的预算执行不到位、资金层层积淀等情况，以整改为契机，把挤占挪用的钱归位，把“跑冒滴漏”的钱堵住。特别是要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好。

所谓闲置、沉淀的财政资金，是指超过满足应急需要的库底资金、得不到有效使用的财政资金。审计结果显示，2012年我国国库存款余额高达3.23万亿，政府财政专户的资金余额达到1.42万亿元。这说明“财政资金管理不严格”的问题客观存在，而且这些闲置、沉淀的财政资金“大量滞存在国库之外，逃离国库监管，且闲置效益不高，容易产生权力寻租的腐败问题”，加剧了财政收支矛盾。

为什么一方面出现财政收入连年超预算增长、地方政府大量举债，加大了债务风险，另一方面闲置着大量的财政资金，财政资金使用效率低下的奇怪现象？为什么一方面数万亿财政资金趴在账上“睡大觉”，另一方面民生财政、公共服务、改善经济结构等急需的开支“吃紧”？在制度上允许财政资金存放在国库之外的财政专户上，使财权分散，各地方各部门自行其是是一个原因；预算编制不合理，不具可行性的项目得到了预算安排，实际上并未发生的项目也得到了安排，一些项目争取到的财政资金又时常大于实际需要是一个原因；拨付地方的部分专项转移支付层层结存是一个原因；财政收支评估不合理，收入上追求增收的政绩，支出评估则不注重实际需要，简单地按上年基数追加，这又是一个原因。所有这些，最深层的原因还是地方政府和预算单位在局部利益驱使下追求预算最大化，争取到了花不了的钱、不该花的钱。

预算最大化的追求，被西方学者称为一种行政顽疾。预算单位要提高“吃饭”的标准，要扩大行政开支的规模，要增加用于显示政绩的投资，所以只要能要到钱，就会盲目地“狮子大开口”，只要能弄到钱，就会使尽手段增收，土地财政、税费加码、扩大债务，都极为突出。不管能干什么，效益如何，总想先把钱要到手再说。地方政府、预算单位追求预算最大化还有一个便利，就是行政行为、公共项目的市场化往往不足，市场对其的“价格”发现功能不充分，有信息不对称的便利可在讨价还价中利用。其结果就是要钱时“多多益善”，用钱时敷衍应付、“跑冒滴漏”。

要盘活财政存量资金，就不能迎合预算最大化的追求。要敢于触及既有利益，细化预算编制，真正做到按公益性、绩效性的原则安排预算，要勇于砍掉一些不符合经济社会发展要求和民生需要的项目，并增强预算的约束力；要科学配置财力，统一财权，尽量减少地方专户，将更多的预算单位纳入国库集中支付，并严格财政专户管理，进一步严肃财经纪律和财务制度。另外，怎样解决“跑部钱进”的问题，怎样解决地方政府通过土地财政、税收加码、增加负债来控制沉淀财政资金产生的源头，也是一个十分重要的方面。