基于社会公平视角下彩票公益金优先发展养老事业的探讨

●东北财经大学财政税务学院 张晓红 中南财经政法大学会计学院 徐会超

根据 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的要求，到2015年，我国要建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，实现每千名老年人拥有30 张养老床位的目标。在此基础上，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，将把50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。这一决定是我国继中央专项彩票公益金加大对农村养老的投入后，针对彩票公益金投入养老事业的又一个重要改革措施。

一、彩票公益金优先投入养老事业的切入点：社会公平分配

从一般意义上而言，社会公平分配是指社会的政治、经济和文化权益在全体公民之间公平而合理的分配，它反映的是人们从社会道义上及主观愿望上对利益关系的追求，特别是对分配关系合理与否的价值理念和价值标准的判定。在我国传统的儒家意识形态中将“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独，皆有所养”及“大道之行，天下为公”的理想社会作为我们追求的目标；而在西方社会理念中，美国哈佛大学教授约翰·罗尔斯推出的正义公平的基本准则是：“所有社会价值——自由与机会、收入与财富以及自尊的基础——都应被平等地分配，除非任何价值的不平等分配对每一个人都是有利的（第11 节）。一般的正义观又可分解为两个层次：第一，每一个人都有平等的权利去拥有可以与类似别人的自由权并存的最广泛的基本自由权；第二，对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但可以合理地指望符合每一个人的利益； 而且与向所有人开放的地位和职务联系在一起”①。通过对比可以看到中西方在公平分配的本质上具有高度的一致性。

然而在现代社会，特别是理论界，社会公平分配理论主要体现在以下几个方面：第一，收入分配的基础必须是公平合理的。社会经济发展取得的成果应当平等分配，惠及全体国民，所有的社会成员都有平等享有正当利益的权利；第二，社会应该均等地向每个劳动者提供相同机会和资源，人人获得应得最大的利益；第三，在我国现行的收入分配政策下（按劳分配为主体多种分配机制并存），应该按公平原则对收入分配进行调节，保障包括鳏寡孤独、老弱病残在内的弱势群体的基本生存需求。而作为老年人，他们为社会经济的发展竭尽毕生之力，在退休甚至丧失劳动能力之后，基本丧失了获取社会平等提供的机会和资源能力，因而其占有和享有正当利益几率大幅减少，沦为弱势群体。与此同时，社会和政府提供的社会保障资金和养老退休金待遇在人均水平方面又相当有限，难以弥补这种损失，所以，如果政府不采取更多的政策倾向，就会使老年人处于最不利地位，进而蒙受更大的损失。因此，我国政府将彩票公益金优先发展养老事业，既符合我国“尊老、敬老”的传统美德，同时又体现出政府对老年人因丧失对社会资源与机会占有而遭受损失的弥补与政策上的倾向，也与社会公平分配的理论要求相适应。

二、对我国现行彩票公益金在养老事业使用分配上的透析

自1987年我国在全国范围内推销彩票至2012年底，全国彩票累计销售总额为12061 亿元，如果按照规定比例计提共募集彩票公益金累计高达3726 亿元，这些彩票公益金我国已经广泛地用于诸如资助“星光计划”、“霞光计划”、“蓝天计划”、“奥运争光计划”等福利和体育事业，有力地推动了中国体育及福利事业的发展和社会保障体系的建设完善，同时也在社会上引起了极大的关注和反响。从2011 公布的数据来看，“十二五规划”第一年2011年全国福利彩票销售量突破千亿，筹集到的彩票公益金达300 亿，而用于养老事业的福利彩票公益金超过150 亿元，充分体现了彩票公益金在当今社会生活中(特别是社会养老保障)中的突出贡献。然而，同期的彩票公益金筹集金额不仅绝对量差额小而且增幅极其缓慢，这一方面折射出彩票公益金在销售收入总额中计提比例较低，另一方面也反映出彩票发行机构管理效率不高，大量占用彩票销售收入，从而导致彩票公益金筹集不足这一现状。

（一）彩票公益金用于社会养老事业的资金有限。按照我国现行规定，彩票公益金在中央与地方之间是按50:50 的比例分配；而中央集中的公益金，主要是在全国社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和国家体育总局之间分别按60%、30%、5%和5%的比例分配，而以“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”为宗旨的民政部，仅能获得占中央集中率的5% ，而且，彩票公益金又要安排用于资助老年人、残疾人、孤儿、有特殊困难等人群多渠道需要，根据民政部公布的《2012年度本级彩票公益金使用情况公告》 的数据可知： 民政部本级2012年彩票公益金控制使用额度为201048 万元，占中央集中彩票公益金的5%，支出内容主要由老年人福利类项目110345 万元、残疾人福利类项目23000 万元、儿童福利类项目47553 万元及社会公益类项目20150 万元这四个部分构成，老年人福利类项目支出仅占支出总额的55%，而且内容包括养老服务培训项目、社区日间照料老年康复器具配置项目、老年人社会福利机构建设项目、农村五保供养服务设施建设霞光计划、光荣院建设项目、社区为老服务信息化平台建设项目及爱心护理工程七大项目，因此，原本用于发展社会养老事业上的资金就不足，在此基础上继续分摊无疑是杯水车薪，真正单独用在发展社会养老事业上的资金极其有限，很难达到降低全社会养老负担的理想效果。

对于地方留成的50%彩票公益金收入，将福利彩票和体育彩票分开核算，坚持按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门商民政、体育部门研究确定分配原则研究确定分配支出，支出既没有一个硬性的指标去量化考核，更是难以对社会养老事业支出的进行效果评估。

（二）公益金在监管环境上的约束。随着彩票事业的不断发展壮大，政府对彩票行业的监管日趋完善，然而在对彩票公益金的监管上还有诸多不足之处。第一，有相当一部分公益金的使用被用来平衡财政预算，在地方表现得尤为突出，随着地方政府债务期限的临近，这种可能性也会随之增大。第二，《彩票公益金管理办法》（财综[2012]15 号）规定公益金结余结转下年继续使用但却没有明文规定每年最高留存比例，导致有些公积金被连年结转沉淀，缺乏时效性，没有在支持发展社会福利事业中起到应有的作用。第三，彩票公益金使用管理的社会公示不透明、不细化，各部门公开的支出只有一个笼统的汇总数据，诸如财政部每年公布的《中央专项彩票公益金安排使用情况》和民政部公布的历年《本级彩票公益金使用情况公告》都只是公布了几大类项目金额的汇总数，地方公布的数据则更为含糊，这一方面为贪腐现象留下了生存土壤，另一方面因公众对公益金使用情况的知情权没有得到尊重，质疑声不断。

三、彩票公益金优先发展养老事业的机制制度创新

（一）开源节流增加公益金收入。若使彩票公益金能够大幅度增加，首先就要做好节流及降低彩票发行成本工作。目前，因为我国彩票发行没有完全实现市场化发行，其发行主体中国福利彩票管理中心和中国体育彩票发行中心均为非企业性单位，在彩票发行过程中不擅长且不重视彩票发行成本的控制，彩票发行及管理机构人员冗杂、效率较低且费用支出缺乏公开透明，导致我国彩票发行成本高达彩票销售额的15%左右，远高于世界平均水平，因而严重影响彩票公益金所占比重的提升。仅以财政部公布的2012年全国彩票销售收入总额2616.23 亿元为基础计算，发行成本即为392.43亿元④。因此这就需要我们在彩票发行的过程中，积极推进彩票发行完全市场化，通过合并机构、精简人员、规范制度及彩票发行无纸化等方式实现提高效率，达到节流的目的。

其次，在做好节流工作的同时，更要做好开源工作。一是要加大对彩票品种的研发，革新彩票玩法规则以满足消费者的不同消费心理需求，实现消费者久玩而不厌；二是要加大宣传广度与力度，媒体应树立正确的宣传导向，近年来，由于媒体过度专注于对中奖彩民中奖金额、经验方法等方面上的过度宣传，诱发大量“问题彩民”⑤的出现，忽视了彩票公益性这一发行初衷； 三是改变彩票公益金部门分配的主导模式，加大彩票公益金的财政集中度。

（二）注重彩票公益金受益主体补助的差异化。为了使彩票公益金优先发展养老事业政策的效果达到最佳，还应当注重对其受益主体——老年人的差异化补助。按照微观经济学边际效用递减理论而言，在其他投入固定不变时，连续地增加某一种投入，所新增的产出最终会减少，即超过某一水平之后边际投入的边际产出下降。由此可以推出，当受益个体即某个老人的自身条件不同时，对待相同的公益金补助所获得的受益也是不尽相同的，实行差异化补助也是有必要的。因此，在政策的具体设计过程中，应该把完全失去劳动能力且无其他经济来源维持生活的老人作为第一受益群体，他们个人享受的公益金补助水平也应该处于最高端；与之相对的具有劳动能力且有稳定经济来源的老年人群体，他们享受的公益金补助水平则应该处于最低端；其他收益群体的补助水平则居于两者之间且实现浮动化管理。通过这种差异化的补助，最终实现彩票公益金受益主体整体利益最大化。

（三）构建确保优先运行的有效机制。为确保彩票公益金能够优先用于发展养老事业，应尽快建立确保优先运行的有效机制。在现行的彩票公益金分配政策中，中央和地方留成各占50%，为保障彩票公益金的总量应该在不影响地方发行彩票积极性的前提下适当调整中央和地方的留成比例。

第一，在中央集中的彩票公益金中，社会保障基金所占比例高达60%，专项基金占30%，而用于发展养老等社会福利事业的民政部与国家体育总局却仅各占5%； 即便民政部把占用的5%的份额全部用于优先发展养老事业也难以满足社会养老需求并达到理想效果。因此，应降低社会保障基金过高的比例，在其中划定适当比例用来优先发展养老事业，为这种优先运行的机制能够有效运行提供充足的资金保障。

第二，在地方集中的彩票公益金中，地方政府既可以通过在留成中划定一定比例，也可以通过发行地方专项彩票用来筹集发展本地区养老事业的公益金，并与中央政策配套衔接。

第三，要建立从中央到地方统一的养老公益金使用法规制度，组建专职部门实行专项管理并按规定用途专款专用，从而确保优先用于养老事业的资金不以任何形式被截留、占用和挪用。

（四）建立彩票公益金优先发展养老事业的跟踪问责机制。彩票公益金的使用必须严格执行国家的有关法律、法规和财务制度，依法接受财政部门、审计机关和社会公众的监督。对彩票公益金的审计监督是指国家专职审计机构对彩票发行机构在筹集、分配和使用管理各个环节进行审核、评价及监管，并对此过程的合法性与合理性发表意见。在对彩票公益金优先发展养老事业的审核中，要在立足政府审计的基础上充分发挥社会审计的优势，提高新闻媒体及社会舆论的关注度，以此实现对彩票公益金使用的全程跟踪问责机制。例如，每年初，由成立的彩票公益金专职管理部门公布当年彩票公益金用于发展养老事业的预算及预期达到的效果，并严格限定相关费用的支出，年末及时汇总该方面的支出明细，同时联合权威的社会审计服务机构成立评审小组，不仅要对款项支出合法性进行审计更要对款项支出的效果进行绩效评估，对于审计过程中发现的问题要及时公开、公正的处理，对于绩效不达标的问题要查明原因，及时向社会征纳可行性建议，从而让彩票公益金在阳光透明的机制下运行。■

（本文系辽宁省教育科学“十二五”规划课题《辽宁高等教育多元化投入的路径分析——基于财政视角研究》〈课题批准号:JG11DB104 号〉阶段性成果。）

注释：

①罗尔斯：《正义论》；中国社会科学出版社，2003年5月第1 版。

②《中国老龄事业发展报告（2013）》，2013年2月，中国老龄科学研究中心。

③马骏，张晓蓉，李治国等“化解国家资产负债中长期风险”，《财经》，2012年第15 期。

④《彩票公益金管理办法》规定：发行成本=彩票销售收入总额×15%。

⑤问题彩民，是指心理上呈现病态的彩民。这类彩民往往呈现出一种对彩票在精神上“成瘾”的症状，进而演变成生理问题。

1.刘春香.2012.我国彩票公益金管理存在的问题及解决路径[J].法商论坛，1。

2.罗尔斯.2003.正义论[M].中国社会科学出版社。

3.民政部社会福利和慈善事业促进司.2013.民政部2012年度本级福利彩票公益金使用情况公告）[R]。

4.中国老龄科学研究中心.2013.中国老龄事业发展报告（2013）[R]。

5.中华人民共和国中央人民政府.2012.彩票公益金管理办法[R]。

6.张齐安.2011.加强彩票公益金管理 拓展社会福利事业项目[J].社会福利，5。