浅议深化创新涉农资金的审计监督

●武汉市新洲区审计局 郭四友

一、涉农资金审计监督现状

(一)特点。涉农资金审计具有三个方面的特点。一是政策性强。每一项涉农专项资金的设立都有其政策背景、目标、实施重点方向及相应的资金管理办法，政策意图非常明显，适宜开展政策评估审计。二是资金面广。涉农资金总体规模较大，种类繁多，涉及面广，单一资金量小。从横向看，资金来源面广，涉及发改委、财政、水务、农业、国土资源、林业、交通、民政、畜牧、移民、扶贫开发等十多个部门；既要全面审计、又要突出重点；从纵向看，资金分配链条很长，涉及中央、省、市、区、街镇五级政府；从资金最终流向看，受众面广，不但包括涉农机构、龙头企业、合作化组织，而且还涉及农村的千家万户。三是领域度深。涉农资金在分配上常与建设项目配套结合。资金的使用很大方面是用于农村、农业基础设施的规划、建设和生产生活环境的改善。审计在关注资金的真实性、合法法、效益性外，还须关注工程招投标、建设质量、项目绩效等方面内容。

(二) 难点。近年来，虽然各地审计机关围绕涉农资金管理、投入、分配、使用四个环节，加大项目立项、招投标、建设管理、项目绩效四个重点来组织实施涉农资金审计。但是，由于审计力量、手段、方法等又制约着审计效果的呈现，造成涉农资金审计成效普遍不显著，以致部分涉农资金被闲置、迟延拨付、挪用浪费等问题时有发生。加之效益数据的采集、分析、评估缺乏切实可行的操作规范，效益评价体系一时又难以构建健全，而虚报项目绩效问题更是无法解决，极大地影响了资金的使用效益。

一是审计对象多，审计深度与广度难以统筹兼顾。涉农资金一般拨付到基层，且有一定的覆盖面，资金一般主要流向各乡街镇、村、项目区、龙头企业甚至广大农户，越往下越分散，审计需要核实和延伸的单位也就越多。在现场时间和审计力量有限的双重约束下，审计工作的深度和覆盖的力度通常难以兼顾。二是金额量小问题零散，审计成果提炼比较难。涉农资金分解到具体的实施单位往往只有几十万元，个别涉农资金每年分到单个农户手中只有几百元，这些特点决定在有限时间内查出的问题金额普遍较小，占总体资金量的比例偏低且差异大，因而在由点及面提炼审计成果方面，有一定难度。三是审计对象财务基础薄弱，审计工作效率不高。涉农审计面对的资金使用单位，一般都在基层，虽现在不存在“报纸账”，但仍然以手工账、流水账为主。有的根本没有账册凭证，缺乏必要的内控机制，不但无法依赖计算机审计提高效率，而且审计现场取证的难度较大。四是涉农项目绩效指标值多，客观绩效评价较难。每项涉农资金一般都有项目实施绩效的统计，例如带动农民增产增收、有效改善农田水利灌溉面积等指标，但这些指标的贡献因素并非单一来自某项资金，没有专门针对项目实施区域的统计口径，缺乏有效参照数据和规范化采集方法，核实起来非常困难。

二、深化创新涉农资金审计监督的新思考

近年来，涉农资金审计工作在促进中央“三农”政策的贯彻落实，促进农村农业科学发展方向，发挥了显著作用。随着社会主义新农村建设的深入推进，对今后涉农资金审计，谈谈以下几点个人思考：

（一）优化涉农资金审计的目标定位。着眼于推进理顺涉农资金分配管理的体制机制。当前，我国涉农专项资金存在着财政、农业、林业、水利、扶贫等多个主管部门，多项涉农资金在使用方向、建设内容等方面交叉重复，因此涉农审计在目标定位上，应积极着眼于通过审计工作推进理清现有涉农资金管理分配体制，促进现有涉农资金的归并整合，提高涉农资金的总体效益。

着眼于推动涉农资金管理使用的公开透明。当前，我国涉农资金分配过程中，资金投向和项目选择等透明度不高，资金使用效益不高，影响政策目标实现。涉农资金审计应着眼于推动健全、完善公开透明的资金分配和管理使用机制，统筹整合各方监督力量促进涉农资金公开透明使用。

着眼于对与涉农资金相关决策的事前审计。主要是争取区、县级政府的支持及其相关部门的配合。涉农项目审计不能仅定位于事中和事后审计，还必须加大事前审计的介入力度，尤其要加大对涉农资金在分配决策前的审计监督力度，充分发挥农业审计的预警和预防功能，保证涉农资金的总体效益。

（二）创新涉农资金的审计模式。随着中央对涉农资金拨付的不断增加以及渠道的不断扩宽。针对涉农资金审计内容多、涉及范围广的实际，我们应当采取超常规的审计组织模式。

首先，实施重中有重的目标审计。对扶贫开发，种养殖等重点领域来确定审计目标，同时重中之重是要关注效益审计。对重点项目作“打捆切块”式的安排。制定具体且切实可行的审计实施方案，对审计日程、审计内容、审计步骤和方法进行统筹设计，必要时还可以进行试审，以求审计方案不断完善。做到有组织、有计划、有目标、有步骤的组织审计监督，以效益审计为突破口，加大审计监督力度。

其次，实施全领域的系统审计。作为涉农资金，包括农田水利、基础设施、农房改造以及农村科教文卫等一系列领域的资金，对其作出整体性的审计监督，可集中反映和揭示这一领域涉农资金的运行轨迹和存在的问题，为各级财政规划未来此领域的涉农资金安排提供参考依据。

再次，实施全方位的联动审计。目前我国涉农资金在立项审批和拨付发放全过程中，涉及到多个部门及系统的管理和责任，审计部门必须由下而上，事前事中事后全方位全过程的实施审计监督。由审计部门牵头、纪检、财政等部门配合监督，强化纪检、监管等多部门的联动，实行多专业融合，多视角分析、多方式结合的审计组织模式。通过一次或多次的联动审计，确保涉农资金在某一领域或某一方面的安全和高效运行。

（三）推动涉农资金审计基础工作的改进和提升。在涉农资金审计过程中必须推行民主审计监督模式，要把审计的专业性和政治思想工作有机地结合。审计决策者要树立牢固的群众路线观点，在涉农资金逐级拨付过程中应采取“沿渠有水”的抗旱方法和走“顺藤摸瓜”的群众路线，充分发挥审计监督的群策群力的作用和成果。要逐步建立健全涉农资金审计绩效评价体系，将财务收支审计、工程决算审计、延伸审计调查与绩效审计紧密地结合起来，形成多批次、多角度收集、掌握、验证项目效益情况。同时，还应关注损失浪费和工程质量问题，关注项目立项过程中的违规以及因决策失误而导致效益为负的问题。要重点关注项目竣工运行后其预期设计功能是否实现，所产生的经济、社会和生态效益是否持续、有效发挥。对于审计成果综合利用方面，应进一步加大审计成果的分析研究力度，在总结经验的基础上，尽快健全完善科学合理的绩效评价指标体系，更好地促进和提升涉农资金使用的经济性、效率性和效果性。

当然，要想管好、用好、监督好涉农资金，更好地发挥涉农项目效益仅靠以上或许还做得不够彻底。若是建立并不断充实涉农项目外部专家库，利用“智囊团”将外部在专业领域的精深研究与审计独立的客观监督身份有机结合，不断完善审计监督方式方法，提升审计监督水平，加大审计监督力度，更好地服务于涉农项目审计。■

1.乔瑞红.2009.强化涉农资金审计的思考[J].财会通讯，7。

2.夏雪.2012.“三农”资金审计研究[D].吉林财经大学。

3.杨寿康.2012.财政涉农资金审计中发现的主要问题及对策[J].农业经济，1。