浅议基层财政监督工作存在的问题及对策

●吕勇刚

近年来，随着《财政部门监督办法》（财政部令69号）及《财政部门内部监督办法》（财政部令58号）的颁布，财政监督法制化进程不断加快，这对财政监督工作提出了更高的要求。笔者通过对基层县市财政监督工作进行调研，进而对基层监督工作存在的问题提出建议，供监督工作同仁参考。

从笔者掌握的情况来看，当前我国大多数县市基层财政监督部门在监督检查程序及文书制作方面较为规范，基本符合《财政检查工作办法》的要求，但在监督检查内容的全面性及检查深度方面存在不足。

一、县市财政监督工作中存在的突出问题

（一）会计信息质量监督缺乏规范性指导，检查内容参差不齐

会计信息质量监督工作开展多年，从财政部监督局安排布置的会计信息质量监督内容及相关报表情况看，需关注单位的财务状况、经营（收支）情况、财务管理制度建立及执行情况、财政法规政策执行情况等多方面内容，会计监督的内涵十分丰富。但与此同时，会计监督检查的内容、方法却一直缺乏规范性文件，造成基层会计信息质量监督检查的内容和方法不统一。这主要表现在两个方面：一是对会计信息质量理解不一致造成的检查内容不统一，部分基层县市监督部门则围绕会计报表的真实性、准确性、完整性进行，检查较为全面，但仍有个别县市将检查内容定为收支检查，忽视对单位资产负债表内容、会计监督制度的监督检查。二是对财政法规政策的监督检查内容不统一，财政部会计信息质量监督统计表中除了财政资金违规问题作为检查内容比较明确外，其他违规问题界定不明确。财政对政府采购、国有资产管理、预算编制及执行等均有监督检查职能，而这些问题是否应纳入会计监督检查内容，仍存在不同理解，从而造成了基层县市对其他违规问题尺度不一。2012年出台的《财政部门监督办法》虽然对财政监督的内容做出规定，但该办法是总体的指导意见，对会计监督具体工作而言，仍需按照具体工作规范加以指导。

（二）内部监督还存在检查内容不全面、不到位的情况

2009年，财政部以部门规章形式发布《财政部门内部监督检查办法》（财政部令第58号），该办法的出台，对于提升立法层次，强化约束力，加强和规范财政部门内部监督检查工作，都具有重要意义。2012年，为进一步指导财政部门对财政业务机构的内部监督检查工作，规范财政部门内部检查的内容、方法和程序，财政部监督检查局制定了《财政部门内部监督检查指南——业务管理机构》，该文件操作性很强，具有很好的指导作用。但基层县市监督部门内部检查工作尚存在三点不足：一是内部检查报告普遍存在未按 《财政部门内部监督检查办法》 要求对被查单位工作进行基本评价的情况； 二是内部监督检查内容仍偏重于会计核算等财务管理方面，对内部控制运行及财政管理方面没有检查或涉足很少； 三是部分县市在内部监督工作程序中缺少财政内部监督报告形成后对业务管理机构进行二次反馈的程序。

（三）财政专项资金监督检查缺乏针对性，监督检查不够深入

财政专项资金监督方面存在三个突出问题：一是检查尺度不一，不同县市财政监督部门对相同类型项目的检查内容不一致； 二是在检查方案制定时缺乏针对性，往往各项检查都通用一个检查方案，如对基建项目的检查和对民生类补助资金的检查方案一致，但都是只检查资金拨付到主管单位后收付情况，对补助类资金不进行入户调查，而对建设类资金不做项目检查；三是检查力量不足，存在无法深入的问题，特别是对基建类专项资金检查，由于缺乏基本建设方面的专业知识，只能检查资金是否及时拨付，有无挤占、挪用财政资金问题，对于利用项目套取资金等深层次问题，甚至是《基本建设财务管理规定》中的一些内容也把握不清，则会造成检查流于形式。

（四）检查文书存在定性及处罚依据不充分，处理处罚偏轻的问题

主要表现三个方面问题：一是基层县市外部监督工作（会计监督、专项资金监督）中《财政检查报告》及检查决定存在对问题不列举定性依据，或对问题定性不准确、定性依据不充分的问题；二是个别基层县市《财政检查决定》 中存在对问题处理处罚引用法规过于笼统，不指明具体违规条款的问题；三是处理处罚偏轻，对于违反财政法规问题，普遍存在处罚过轻的问题，特别是根据《会计法》对单位负责人进行的经济处罚基本停止。

二、对加强基层财政监督工作的几点建议

（一）从规范监督内容抓起，提高会计信息质量监督工作

建议由财政部组织力量，比照《财政部门内部监督检查指南》的形式，分门别类地制定会计信息质量监督检查规范。对企业会计监督以 《会计法》、《企业财务会计报告条例》 为依据，明确会计信息质量监督的重点，其中国有企业需依据《企业财务通则》来明确财务管理监督重点； 金融企业需根据《金融企业财务规则》拟定金融企业特殊规范。对行政事业单位会计监督，除依据《会计法》、《预算法》及相应财务规则对会计信息质量内容加以明确外，还需进一步明确财经法规政策的监督重点，如政府采购、国有资产管理以及津贴补贴政策等。

（二）采取多种形式，加强内部监督工作指导、交流与培训

对目前存在不规范的问题，一是上级财政部门应加强对下级财政部门内部监督工作的检查指导，就基层监督部门内部监督工作中存在的问题给予现场讲解指导。二是通过召开内部监督工作现场会的形式，加强基层财政监督人员对内部监督工作的理解和交流；三是加强针对性培训。每年业务培训中，可选取典型案例进行讲解，以解剖麻雀的精神，提高监督干部对内部监督的感性认识； 四是通过设定考核目标，加强基层县市内部监督规范化建设，进而要求县市按照《财政部门内部监督办法》及《财政部门内部监督检查指南》 的要求制定规范的检查方案，由上级财政监督部门选取典型方案进行修订完善，并下发基层县市监督部门作为检查方案标准，以提升内部监督的整体水平。

（三）加强对专项资金研究，以提高监督的针对性，开展绩效监督

一是对于专项资金划分类型，有针对性地制定检查方案； 二是整合财政内部资源，将财政投资评审中心的专家引入专项资金检查工作中，以弥补财政监督干部基本建设类检查项目能力不足的问题； 三是有针对性地加强基建类专项资金检查培训，提高监督干部自身素质； 四是制定绩效监督标准，提高绩效监督质量。

（四）总结归纳财政监督检查常见问题、定性及处理处罚

多年来，财政监督基层部门制作检查文书时，普遍存在问题定性、处理依据不充分及不规范等问题，特别是在人员轮岗过程中，新进入监督部门的人员对于检查中发现的问题需再次进行查找、归纳，一是重复劳动，二是容易出错。根据笔者调研掌握的情况，对同样的违规问题，不同的县市，不同的监督人员也在定性所引用的条款上存在不一致的情况，处理处罚依据也存在引用不规范或处罚程度不一的问题。为此，建议财政部组织专业力量，对近年来有代表性的问题、定性、处理处罚依据进行归纳整理，并借鉴审计署的经验，制定《财政部门常见违法违规问题定性、处理处罚手册》，以便统一检查处理口径及尺度，提高监督检查水平。■