企业破产清算存在的问题及对策：以汉江集团下属企业为例

●汉江水利水电（集团）有限责任公司 王汉丹

一、企业破产清算存在的问题

企业破产清算难于进行，主要是几个关键问题难以解决：一是进入破产程序难；二是职工安置难；三是破产资产存量少、处置难，债权人利益难以保障。三个问题互相关联，互相制约，直接决定企业破产清算能否顺利进行。

（一）企业向法院申请进入破产程序难。按照破产法规定，破产程序既可以由债权人向法院申请，也可以由破产企业自身向法院申请破产。

1.由债权人向法院申请破产。根据破产法“债务人不能清偿到期债务时，债权人可以申请宣告债务人破产”的规定，债权人可以申请企业破产。但实际工作中，法院受理时债权人要承担举证债务人不能清偿到期债务的责任，而债权人一般很难取得破产企业真实的财务数据，对破产企业实际经营状况缺乏了解，无法对满足法院要求的企业不能清偿到期债务、丧失偿债能力举证；同时法院要求债权人申请债务人破产必须先提出安置破产企业职工的方案，而安置破产企业职工这项规定就足以使债权人放弃用破产手段维权，这也是我国企业破产案件很少由债权人提出的主要原因。

2.由破产企业向法院申请破产。破产企业向法院申请破产，进入破产程序。一般需得到上级主管部门或股东单位的批准，同时破产法及相关法规要求破产必须提出安置破产企业职工的方案，且方案必须经由职工代表大会或职工大会通过。

由于企业破产对上级主管部门或股东单位及企业管理层的业绩考核存在较大的负面影响，且破产时职工失业安置困难往往使很多隐藏的问题浮出水面，激化矛盾，工作难度大，容易出现上访等社会问题，因此企业管理层以及上级主管部门或股东单位一般在自己任期不会主动进行工作，而是采取回避拖延的态度，缺乏积极性；即使企业管理层以及上级主管部门有积极性，安置破产企业职工的方案必须经由职工代表大会或职工大会通过也是十分困难的。企业破产往往财务出现困难，丧失经营能力，而破产企业职工数量大，职工意见诉求不一，期望值高，职工对破产有抵触情绪，破产安置职工的方案通过难度大，如汉江集团下属钢厂仅破产安置职工的方案从起草到通过就用了近一年时间，其间多次修改并征求意见，破产安置职工的方案也多次被否决。因此，破产企业自身向法院申请破产往往受制于上级主管部门或股东单位；同时破产企业职工安置方案是否得到职工代表大会或职工大会的支持是必要条件，很多企业在这个环节出现问题，无法通过，法院以此为由不予受理。

（二）企业破产职工安置难，职工利益难以得到保障。目前法院受理的企业破产，政府、企业主管部门、企业出于社会稳定、平稳过渡、维护职工利益的考虑把职工安置作为破产必须解决的问题，职工安置方案得到职工代表大会或职工大会的支持是法院受理破产进入破产程序的前提，但实际工作中，破产职工安置往往无法按通过的安置方案进行，出现职工安置工作停滞、费用短缺，损害职工利益的问题。其主要原因是：

其一，破产职工安置数量大，历史欠账多，安置费用高。如汉江集团下属钢厂破产时在册职工417人；职工遗属21人，破产时欠职工工资及社保费用达454万元；按照法院认可安置方案破产企业职工解除劳动合同的经济补偿金及其他欠职工费用达3000多万元，与企业破产资产相比，企业安置费用远远高于企业账面破产资产，存在较大的资金缺口。

其二，破产企业职工安置费用来源单一，而与之相配套的一系列社会保障体系不完善，导致破产企业职工安置工作困难。由于安置费用基本来源于破产资产变现收入，一旦企业资产变现收入不能及时兑现，安置费用未及时落实，则整个职工安置工作就停滞不前，陷入等米下锅的状况，职工利益难以得到保障，严重影响整个破产清算工作的进行。

（三）企业破产资产存量少，变现难，债权人的利益难以保障。企业破产清算的主要工作是将破产资产变现，用现金分配的方式来支付清算费用、安置职工、清偿债务、业主剩余资本，以保护企业职工、债权人、业主的合法权益。但实际执行中工作推行十分困难，大部分破产企业存在资产少，变现难，债权人的利益难以保障的问题。破产企业往往存在以下几种情况：一是破产资产变现收入无法支付破产清算费用，职工安置费用、债权偿还率为零；二是破产资产变现收入可支付职工安置费用（大部分还存在缺口），债权偿还率为零；三是破产资产变现收入支付职工安置费用（大部分还存在缺口），可以偿还部分债权，但基本上偿还率不会太高。导致这三种情况的主要原因是：企业破产时资不抵债，破产资产价值不大甚至没有价值；资产评估后资产实际价值缩水，变现收入少；破产资产变现困难，但又急于变现，导致部分资产贱卖。破产企业资产变现直接关系到破产企业职工安置的顺利与否，故实际操作中往往要求加快破产资产变现，这是资产贱卖的重要原因。

二、原因分析

以上三个关键问题难以解决，其根本原因是法院受理企业破产进入程序时破产资产少，无法满足破产职工安置和偿还债务的需要。破产法及相关法规只规定“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的”可以破产，但缺乏实施细则，企业出现上述破产情形由谁认定、认定后如何进入破产程序、对企业破产的时间要求和具体操作都没有具体规定和工作要求。因此在破产实际工作中，破产主动权基本上由破产企业或其主管部门掌握；而是否及时对企业破产，直接决定法院受理企业破产时破产资产的价值，直接影响职工、债权人、业主利益；同时企业不及时进入破产，随着时间消逝，破产资产也不断减少，客观上使企业业主、债权人、职工的损失不断扩大，最终导致破产时企业资产无法满足职工安置和偿还债务的要求。具体分析如下：

其一，企业因自身经营失败、亏损导致长期停工、停产，收入不足以支付职工工资和经营费用，靠变卖资产来养人或弥补费用缺口，但由于地方环境或职工安置方案无法通过等客观原因不愿意破产，停产停工数年甚至十几年时间内靠变卖资产来养活职工，直到企业资产被卖光无法维持卖资产养人的运营模式时才选择进入破产程序。而此时申请破产企业资产已基本吃光喝尽，无法满足支付清算费用、职工安置费用、破产企业债权清偿的需要。

其二，企业主管部门对破产企业监督不力，对企业经营失败、资不抵债不及时采取措施，放任不管，致使财务状况不断恶化，直到破产企业难以维持方才进行破产；部分主管部门甚至恶意采取企业改制等形式来掏空破产企业资产，使破产企业很少或无资产可供变现。无论是主管部门不作为还是恶意导致企业资产变卖处理，最终结果都是破产企业申请破产进入程序时破产资产已一干二净，无法满足支付各项费用的需要。

其三，破产资产在破产清算期间管理不力，导致资产流失。破产法规定人民法院受理并宣告企业破产后成立破产清算组，破产资产移交破产清算组进行管理。实际工作中法院进入破产程序后往往指定破产企业自行安派留守人员看管；而破产清算难度大、时间长，破产清算组对留守看管人员又无有效的约束机制，看管人员缺乏责任心、不作为导致偷盗、破坏、毁损破产资产的现象时有发生，导致破产资产流失。

三、规范破产资产清算行为应采取的对策

（一）加强破产制度建设，完善破产企业预警和监督机制。随着市场经济发展，企业的经营失败现象已十分普遍，淘汰经营失败的企业，使之规范有序退出，形成有效的企业退出机制对整个经济是有利的。我国破产法制定自2006年修订后，破产有关规定与现行市场经济发展已不相适应，因此根据市场经济发展的需要对破产法及相关制度进行完善，形成规范有效的企业退出机制是十分重要的。笔者认为应从以下几个方面来完善：

1.加强国有资产管理部门对国有企业或国有控股企业的监督力度，建立破产预警机制。要求资不抵债、处于负债经营的企业应主动向国有资产主管部门申请破产预警管理。在破产预警期内，国资部门应严格监控其经营行为，维护企业相关各方的利益；对破产保护期满后仍资不抵债、经营无法扭转亏损的，国资部门应责令企业及时申请破产进入破产清算，减少企业、职工、债权人和业主的损失。

2.充分发挥工商管理部门对企业经营状况的监督职能，建立企业经营异常预警机制。加大对企业经营者的责任监管，要求企业出现资不抵债、处于负债经营状况就应主动向工商行政管理部门报告，建立财务预警和信息披露制度。对经营异常的企业应建立财务预警制度，对外提示财务风险和企业的经营状况，防止债权人因不知情造成损失。若企业故意隐瞒自身的情况给债权人造成损失扩大，应追究企业直接责任人的行政、经济和法律责任。

3.有效发挥法院的监督作用，完善破产清算的监督机制。破产法明确了破产清算组对人民法院负责，但对清算组及其清算活动没有详细的监督规则。法院应有效发挥监督作用，正确确立监督主体和建立对实现破产企业清算有效的监督机制，制定破产清算工作规则，对破产清算组选择中介机构、处理破产资产、职工安置、偿还债权等行为进行规范，明晰责任，确保破产清算组规范工作内容和程序，防范破产清算组侵害破产企业、职工和债权人的利益的行为，维护破产企业职工、债权人和业主的合法权益。

（二）破产清算组依法规范运作，维护破产企业职工、债权人和业主的合法权益。破产清算组依法规范运作，做好破产资产保管、评估和变现、职工安置、偿还债务等工作；同时接受法院、债权人会议对破产清算工作的监督。

1.加强破产资产的管理，防止损害破产资产的行为。法院宣告企业破产后，应安排得力的留守人员，加强留守人员的管理，确保破产资产的完整。根据实际安排、管理好企业留守人员，负责破产受理到破产清算终结期间的资产管理等事宜，发挥保护资产、安抚职工、保卫安全的职责，防止转移、隐匿、损害破产资产等行为。

2.聘请有专业评估机构对破产资产进行评估。根据规定，聘请有专业评估机构对破产资产进行评估，公开、公平、公正地评估破产资产，防止低值高估或高值低估，将破产资产评估结论提交债权人会议、清算组通过。

3.破产资产处置应合规合法，按程序规范运作，维护债权人和债务人的合法利益。资产变现处置应按照规定程序进行，以债权人会议、清算组通过的评估价格作为处理破产资产的基本依据，对破产资产应整体出售，以提高破产资产的变现价值；对难以变现的破产资产可以作出如下处理：（1）出租破产资产，用租金安置职工；（2）直接把实物分配给职工抵安置费用；（3）国有资产管理部门参照市场价收购；（4）由破产企业主管部门协议收购。

4.依法完成职工安置和偿还债务工作。破产资产变现后，依法合规按职工大会通过的职工安置方案和债权人会议通过的债务清偿方案完成职工安置和偿还债务工作。

（三）充分利用债权人会议的作用，维护债权人的合法利益。法律规定债权人会议对清算组及其活动有一定的监督权，破产清算组应主动接受债权人会议的监督，回答债权人会议的询问，对直接影响到债权人利益的事宜应及时沟通，防止损害债权人利益的行为，保证清算工作的开展。债权人会议对清算组及其清算活动的监督，法院应支持法律赋予他们的请求权或建议法院行动的职能，如更换破产清算组人员、不通过企业重整计划等，要充分利用债权人会议的作用和权利，维护债权人的合法利益。

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