民办高校内部控制研究

应益华 戴 柳

一、引 言

自从国家放开民间力量办学以来，民办高校异军突起。截止到2007年底，我国民办普通高校已达297所，具有民办性质的独立学院318所，在校人数近350万人，学校总资产已达2000亿元。民办高校自主办学，自求生存，自谋发展，面向市场，作为参与竞争的独立法人实体，民办高校已经成为我国公办高校的重要补充，而且发展迅速。但是，民办高校由于建校时间较短，发展又过于快速，其根基不稳，诸多问题都有待解决。在其内部控制方面，存在的问题尤为严重。可以说，民办高校内部控制存在的弊端与高校迅速发展的不适应已经成为大多数民办高校面临的严峻问题，民办高校内控的完善是适应形势发展的迫切需要，是实现可持续发展的必然要求。

二、民办高校内部控制存在的问题

由于民办高校成立的时间较短，其内部控制系统还存在诸多或大或小的问题。以下是民办高校内部控制存在的几类较为突出的问题。

（一）内部环境存在缺陷

1、民办高校产权存在诸多问题

与公立学校产权明晰的情况不同的是，民办高校产权存在的问题一直是社会各界十分关注的热点问题，是长期备受争议的关于民办高校发展的深层次问题，可以说，民办高校产权问题直接关系着其健康、长期、可持续发展。民办高校产权存在的问题不仅是产权的不明晰，还有产权的不合理、分割产权要素重组的不对称等等问题。这些问题的出现极大限制了民办高校的发展。

2002年12月通过的《中华人民共和国民办教育促进法》中第35条和36条规定:“民办学校对举办者投人民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”，“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。由此推断，民办高校的财产所有权不属于投资人个体，投资人将资产投入民办高校后，对出资部分资产不再享有管理权与使用权。《中华人民共和国民办教育促进法》第51条规定：民办学校在扣除办学成本等费用后，“出资人可以从办学结余中取得合理回报。”由此推断，民办高校出资人享受一定的剩余财产分配权，可这种分配权具体是怎么操作的呢？《中华人民和国民办教育促进法》第59条规定：民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理。”《民办教育促进法实施条例》第44条：“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。”由此推断，至今为止，还未出现明确的法律规定民办高校投资人的剩余财产归属问题。至此，民办高校的出资人权力不能得到有效保障，投资是以资本增值为目的的寻利行为，但民办高校的产权问题直接影响到了投资者收益权的不明确及其权利与义务不对等，导致投资者事实上的动力的缺乏，加大潜在投资者进入成本，深刻影响民办高校的可持续发展。除此之外，产权不明确也使投资者较少地从长远利益考虑办学，从而强化了投资者的短期行为与机会主义思想，一些投资者处心积虑转移民办高校资产或增值资产，这也是由于产权不明晰使得各主体未能对自己的行为负责和起到相应的约束作用。

2、民办高校组织结构混乱

民办高校组织结构层次繁杂且混乱，究其原因，与民办高校办学资金来源、集资方式的多样性以及学校产权性质的不明晰有较大关联，民办高校虽然有着独立的董事会和执行机构，却形同虚设，民办高校家族化、集团化的情况时有发生，董事会没有发挥其应有的作用，民办高校大部分时间受制于董事长或者出资人，校长又常常受制于董事，严重影响工作积极性，加之监事会等类似监督机构的缺乏，民办高校内部机构设置与权责分配不尽合理的情况无法避免，民办高校组织结构层次多而乱，可谓华而不实。

（二）民办高校办学风险偏大

民办高校的经营管理因内部或外部的各种因素而存在风险，影响学校健康可持续的发展。因此，民办高校管理层必须时刻关注学校各部门各层次的风险，并对面临的各风险进行有效评估，以降低各种现存或潜在风险。民办高校主要面临以下几种风险：

1、经营风险过大

（1）市场风险过大

民办高校面向市场、自负盈亏，其办学经费主要来自学生的学费，因此，民办高校的学费一直高居不下，然而，目前市场竞争不断加剧，公立高校旗下独立院校的涌现、国内外高校招生机构的大举来华，加之中国传统思维的“官本位”思想的根深蒂固，社会民众对民办高校的认可率普遍偏低。可以说，社会民众在传统“官尊民卑”心态和高收费政策的双重影响下，在同一层次的学校选择上，大部分家长和学生把公办高校作为首选。因此民办高校的市场风险高居不下。

（2）教学质量不高

民办高校的评价指标已不再停留在数量和规模的竞争，取而代之的是教学质量、教育品牌的竞争。然而，我国民办高校的教育质量还不尽如人意。大多数民办高校只停留在专科的教育层面，招收本科层次学生的民办高校只占小部分。部分民办高校确定培养目标模糊不清，只知盲目扩张办学规模，打造校园硬件设施，无视生源质量，无视师资队伍建设，专业课程设置雷同，特色教学专业空白，教学管理水平不高等。民办高校教育质量低下已成为所有民办高校的通病。

2、财务风险过大

与公立高校不同，我国政府对民办高校的资助十分有限，无论是资助范围角度还是资助力度都不能满足民办高校对办学经费的需求。目前，民办高校的资金来源主要是学生学费收入，而政府资助、社会捐款、银行贷款对民办高校的资金来源帮助甚少。很大程度上民办高校自收自支、自负盈亏，但是民办高校又面对着一定程度的市场风险，这些都造成民办高校的筹资困难。《中华人民共和国民办教育促进法》规定民办高校属于公益性事业，公益性事业相关资产不可用于银行贷款的担保，这无疑是对原本就筹资困难的民办高校的一次雪上加霜。

此外，产权关系的不明晰也增加了民办高校向投资人直接筹资的风险。民办高校财产权的归属不明确是高校产权关系不明晰的突出表现，在学校存续期间，高校出资者的财产安全及收益并未得到有关法律法规的明确规定，学校终止经营后，民办高校剩余财产的分配规定也并非十分清晰，投资人权力与义务的不对等性严重挫伤了出资人的积极性，无形中再次加大了民办高校的筹资风险。

（三）内部控制活动不规范、执行不力

1、预算管理不善

财务预算在民办高校的财务管理中起着导向作用，预算一经审核，各项经费收支应必须严格按预算来执行。但在现实情况下，无论是预算的编制还是预算的执行，民办高校都暴露出诸多问题。

一些民办高校对预算的重视程度不够，大多数民办高校没有设置专门的预算管理机构，预算编制也缺乏其他部门的参与度。这往往会造成预算不准确或者覆盖面不够广泛，无法保证预算管理工作的正常开展。在编制预算的过程中，多数民办高校预算的编制只重视短期情况，而非将预算管理工作和学校总体目标及各院系和职能部门目标结合起来，而是就预算编制预算，不能准确反映民办高校的工作重点及发展方向，导致预算缺乏科学性、可行性，其权威性更是无从谈起。

在预算编制上，应囊括的资金范围不全面。民办高校财务预算应该囊括学校的全部收支活动作为高校预算管理的基本内容。但在当今实践过程中，虽然学校层面的资金收支基本纳入了预算管理，但学校底下各院系和其他职能部门的资金收支并没有全部纳入学校的预算管理范围，有许多收支未处于内控监督范围，资金体外循环状况较为严重，随着民办高校经济活动的多样化及资金来源的多元化，此种情况愈加严重，成为各种经济犯罪的滋生暖床。

在预算的执行上，部分民办高校随意调整预算的情况屡见不鲜，预算执行刚性不够、力度不到位，在资金使用上，有些权力部门无视预算安排，使得预算不到位或超预算等现象时有发生，造成预算制度流于表面。加之相应的跟踪、分析和评价制度，有效的监督机制也处于落后的尴尬局面，预算的刚性执行遇到很大阻力。

2、岗位设置不合理

民办高校基于编制有限、人手紧张等原因，不合理或不合法的兼岗现象时有发生。不少民办高校由出纳人员兼任稽核、会计档案和收入、支出、费用、债权、债务账目的登记工作；由一个人办理货币资金业务的全过程；授权、签发、核准、执行和记录等相关岗位职务没有分离等，未达到不相容职务相分离的最基本要求。有的学校对存货固定资产和工程物资没有进行严格管理，对存货固定资产和工程物资采购、验收、保管、付款等职责未严格分离，有的甚至将负责资产采购验收的资产部门直接归属于财务部门，这样不合理的岗位设置容易造成民办高校内部运行不畅，极大的纵容舞弊甚至是经济犯罪行为的发生。

3、授权审批体制不完善

不少民办高校授权审批体制不完善，主要表现在以下几个方面：首先，相关审批部门对自己的审批次序、审批内容一知半解，业务熟悉度不高，审批责任落实不清。其次，民办高校有关部门对待审批事项的审批层级未明确规定，对都有未审批事项一视同仁，不能做到抓大放小，重点突出，使得风险不能有效防范。最后，对审批后的事项执行情况缺乏跟踪和反馈，使得审批效果大打折扣，也不利于审批后事项的责任落实与反馈，不利于后续审批决策的完善。

4、会计信息系统存在瑕疵

部分民办高校会计基础工作做得不够细致，对经济业务的确认、计量、记录、报告或多或少都存在瑕疵。在会计专业人才配置上，缺乏精通电算化方面的人才，在会计信息系统的设置上，数据库的兼容性不高，不能完成数据间的共享，也不能满足对数据的精确分析与相应的信息挖掘。

（四）信息沟通不畅

目前，民办高校在信息沟通方面还存在着许多问题，信息传递和反馈的不及时，常常导致民办高校内部控制体系不能高效运行，无法防范并控制风险。横向上，部分民办高校虽使用了计算机技术使得高校信息在传递过程中的人工手工错误，但各部门都自成体系，信息不共享，并未形成一个真正的集成系统，不但各个部门内部与外部之间不能及时准确地获取和归集信息，甚至本部门内部也不能在第一时间掌握自己应该有效识别的信息，管理事项、管理方法和管理结果也不透明，不利于防止决策失误。纵向上，民办高校规模不断扩大，管理层次增多，都使得管理者的意图在传递过程中失真。如何让管理者意图不衰减地贯彻到每一个员工，如何让基层的管理信息尽快全面地反馈给管理者，这些已成为信息沟通中普遍的难题。

（五）内部监督职能弱化

民办高校内部会计控制的监督体系不健全，各职能部门之间、各岗位之间缺乏必要的监督，导致各职能部门自成体系，各自为政。就内部审计部分来说，不少的民办高校没有设置内部审计机构，有的即使具备，其审计工作大多停留在以财务为中心的审计阶段，就账论账，不能从管理角度发现经济运行中存在的问题，更不能为学校的经济管理提供有价值的意见和建议。再者，内部审计行为主体素质较低，思想教育业务培训跟不上，内审部门独立性不高。内审人员由民办高校的管理者安排，并受其管理的，这样的内部审计只能受控于管理层，管理层不愿被审核的地方，内部审计部门便不敢越雷池半步。如此流于形式的内审使得民办高校内部监督职能空有其表，不能完成民办高校内部控制的目的。此外，民办高校内部审计面较窄，对部门负责人仅进行离任审计，这种事后审计常常使审计工作陷于被动，很难做出正确的审计评价，由此也会造成民办高校绩效考核制度的不完善，造成教职工考核的不公，极大降低教职工工作的积极性，也不利于干部选拔工作的科学化。

三、加强民办高校内部控制对策

（一）完善内部环境

1、明晰民办高校产权问题

解决民办高校产权问题的基本思路是健全现代民办高校产权制度，力求做到产权关系清晰、资产归属明确、权利义务对等。产权的核心是所有权，明确民办高校财产所有权的归属是明确民办高校产权问题的核心内容。民办高校财产所有权的归属问题必须明确创办主体直接投入民办高校的财产归创办者所有，而国家、政府直接或间接投入所形成的民办高校资产及其增值部分归民办高校独立法人，在学校存续期间高校法人享有管理和使用权。社会群体、组织等其他团体向民办高校捐赠的资产在学校存续期间归民办高校法人所有，由高校法人依法行使管理和使用权。此外，对没有投资主体直接投入，而是民办高校通过学费等作为主要筹资来源后期发展壮大的，其财产权应归属学校集体所有，具体可通过民办高校制定的相应规章制度，对办学收益及学校产权进行具体分配。民办高校财产所有权归属问题应强调保护教育投资者的权益，保证投资者办学的热情和积极性，进而促进民办高等教育的发展。

2、优化民办高校组织结构

组织架构是民办高校明确内部各层级机构设置、职责权限、人员编制、工作程序和相关要求的制度安排，在内部环境中处于基础地位。民办高校组织结构的混乱很大部分源于其产权的不明朗，所以，优化民办高校组织结构的第一步便是明晰产权，只有明确设定其产权归属才能使民办高校投资人和管理者的利益得到充分的保护，进而管理大学中的各种投入要素，使其协调达到最优投入比例，从而实现其可持续的发展。

明确高校产权之后，保证作为决策机构的董事会为民办学校发展的主心轴，合理分配董事会与校长之间的职权，并建立相互制约机制是十分必要的。董事会的组成人员应保证其多样性，出资人尤其是非政府出资人不能占董事会人员比重过大，以削弱其对高校的控制能力，避免出资人为实现其利益最大化目标，影响民办高校的公益性。此外，校长、董事会的职权，必须明确，两者不能存在职权的交叉重复或者校长完全受制于董事会。校长若对董事会决策结果持有异议的可以要求董事会复议，或向监督机关或所属的行政管理部门反映情况。

3、强化治理结构中预算部门的设置

民办高校治理结构主要包括决策机构、执行机构和监督机构。优化预算环境必须强化民办高校治理结构中预算部门的设置。

首先，民办高校的决策机构应设置预算委员会，负责对预算和资金使用方面重要事项的决策。预算委员会应由民办高校管理层相关人员和各部门负责人构成，同时，加大财务专业从业者的比重，提高预算的专业度与科学性。编制预算时，学校预算委员会应与各部门共同参与、讨论、沟通。预算编制应采用自下而上和自上而下相结合的方法，经过多次反复沟通，有利于提高预算资金的使用效率。

其次，在监督机构中成立审计委员会，负责对民办高校的预算执行情况、会计报告的编制和披露情况进行监督检查，同时负责预算执行工作的奖惩执行。审计委员会应直属预算委员会，保证其应有的独立性。审计委员会要定期或不定期地检查预算执行情况，及时对预算执行情况做出分析综合，尽早发现差异，找出原因加以控制。在年度终了时，将最终财务决算数据与预算进行比较，分析当年预算收支完成情况、预决算产生差异的原因，提出改进措施，并对预算执行合格部门进行相应奖励，执行结果较差的部门实施惩处，全面推行绩效预算管理，提高全体教职工的积极性与预算执行的严肃性，不断提高预算管理水平。

（二）完善民办高校风险管理

民办高校风险管理是个全面复杂且反复不断的过程，它是有效内部控制制度的关键组成部分。民办高校各领导者必须认真关注学校内部及外部的全部重大风险，并采取行动来管理风险、防范风险。

1、经营风险的防范

首先，民办高校应大力培养其办学特色，打造属于自己的特色专业，提高民办高校在社会民众心中的认可度。民办高校要走特色之路，就必须考虑加强与企业间的密切合作，如专业共建、订单式培养、就业项目合作等，提高就业率，打响知名度，提高民办高校的市场竞争力，降低市场风险。

其次，民办高校要坚持质量立校、质量兴校的基本原则，努力地进行高质量的办学，加强师资队伍建设，营造良好的工作环境，建立健全合理的工资待遇制度，同时注重青年教师的培训工作。在完善自身教学质量的基础上，健康招生，用真正教育质量的提高带动生源。争取更多计划内名额，获得通过全国统一高考录取学生的权力。通过提高教学质量，完善教学环境等扩大高校知名度，提高社会认可度来加强学校生源数量。

2、财务风险的防范

首先，面对日益严峻的风险问题，民办高校必须建立风险防范机制，正确的认识风险，及时地防范风险。风险防范机制的建立旨在全面考核和评价评估学校在负债和风险方面的承受能力，具体是指利用学校的财务报表及相关数据，全面系统地分析民办高校财力资源的配置情况和使用效益，检查和监测学校的财务风险，以便对出现的各种问题及时做出反应，供有关部门采取有效措施，把风险降至最低。

其次，民办高校应开创多元化的筹资渠道以降低自身财务风险。一方面民办高校要下力气解决学生拖欠学费的问题，对于经济困难的学生要建立健全助学体系，组织困难学生开展勤工助学等等，从根本上解决困难学生的欠费问题。另一方面，民办高校要打破传统的筹资观念，充分利用资本市场吸引社会闲散资金，如采用股份制办学，吸引社会资金。利用这种办学模式整合资源，凝聚力量，共同出资办学，分担民办高校的资金筹措风险，创造积少成多、资源共享等优势。

（三）强化控制活动

在确定风险之后，民办高校应强化控制活动来规避或降低风险，从而实现控制目标。控制活动的发生应贯穿于整个高校部门，渗透各层次机构，主要包括：预算控制、信息系统控制、授权审批控制、不相容职务分离控制等等。

1、实施全面预算控制

预算控制是民办高校最重要的控制活动，预算是民办高校工作的起点和依据，是建立和实施内部控制的核心环节。实施全面预算控制，首先应树立全面预算管理思想。所谓全面预算管理，应从三方面理解：全员、全额、全程。全员，即全员参与，让所有教职员工都了解到预算管理目标的实现人人有责，而非单单是财务部门的职责。全额，即收支活动全额纳入预案管理。不论是学校层面的收支活动，还是各院系和其他职能部门的资金收支，不论是日常业务预算，还是长期投资预算、筹资预算或财务预算，都应全额纳入预算范围。全程，即预算管理流程的全程化。全面预算控制从实施角度上可分为三个阶段：事前规划、事中控制、事后记录。所谓全程，就是三个阶段都应全程化控制和完善。

事前规划包括预算的编制和审核。民办高校的建立是以自筹经费为主，主要是面向国家机构以外的社会组织或个人，国家财政拨款只占经费来源的一小部分。这种筹措教育经费机制要求民办高校要建立适应市场经济体制、现代化的管理机制，故预算委员会在编制预算时，应以战略为导向，认真地进行外部市场调研和内部资源分析，确立“面向市场搞预算”的新理念编制预算。所谓以战略为导向，是指民办高校的预算管理应建立在对民办高校发展政策的认真调研和自身资源的调查分析上，以民办高校长期发展目标为基础编制各项预算，做到民办高校各项预算前后衔接、突出重点，避免预算工作的盲目性与随意性。所谓“面向市场搞预算”，是指民办高校在面对诸多市场如生源市场、毕业生就业市场、产学研市场等等的同时，编制的预算应相应具有一定范围的弹性，使其经得起市场的检验。在保证“量入为出、收支平衡”的原则的同时，保证一定的包容性，防止一切突发事件的发生使得预算指标被突破时，预算委员会只能忙于搞平衡，造成无力调查检查资金下拨后的使用效率，导致资金利用率低下，预算管理流于形式的尴尬局面。

事中控制包括预算批复、执行申请、借款报销和支付审核。在执行事中控制的过程中，最应注重执行的力度及对预算资金的使用，保证预算执行的刚性及严格性。对于收入，做到资金灵活，政策灵活，使用方便；对于支出，做到坚决杜绝随意忽视预算计划，随意改变资金的性质、规模，完善对支付的审核。

事后记录包括出纳受理及会计核算。通过出纳对资金的记录及会计对交易事项的记录，分析预算执行情况。具体来说，审计委员会应定期或不定期报告各部门的预算执行情况，并与预算结果进行比较，分析差异及其形成的原因，及时总结经验或分析偏差原因并提出改进措施，以此对下个周期预算编制提供基础。期末，审计委员会对各部门的预算执行情况进行审计后，以其执行效果为依据对预算执行良好的相关责任人进行奖励，相应的，对严重偏离预算编制的要追究相关负责人的责任，全面推行绩效预算管理，最大范围地保证民办高校每一个部门，每一项经济活动都受到严格的约束。对于不符合预算规定的部分，在严格考察其合理性的条件下，根据相应的规定，由具有相应权利的个人或部门审批后才准许发生，并进行相应预算调整。

2、合理设置岗位，职位明确

不相容职务分离制度是内部控制制度的精髓。一项或多项业务集中由一人办理成为近年民办高校职务犯罪的一个重要诱因。这种做法极大的纵容了舞弊甚至是经济犯罪行为的发生。民办高校应做到合理设置岗位，明确各自职责权限，做到部门、人员之间的相互验证、相互制衡。充分发挥会计的监督职能作用，确保各项规章制度的贯彻落实，全方位加强财务管理，化解潜在或现存财务风险，保障经济工作正常有序的进行。民办高校不相容职务分离制度主要包括以下几大类：

第一，授权批准职务与业务经办职务分离。这一点较好地体现在民办高校采购与付款控制的职务分离制度，即民办高校不得允许由同一部门或同一个人参与采购与付款业务的全过程。在实际操作中，仅仅明确授权批准职务与业务经办职务分离是不够的，具体负责授权与经办的部门也应做到严格分离，以杜绝因部门利益而牺牲整体利益的事件发生，例如，具体负责资产采购验收的资产部门不能归属于财务部门。

第二，业务经办职务与稽核检查职务分离。比如，财产保管职务与财产稽核职务相分离，采购职务与验收付款职务相分离，出纳现金保管职务、会计记账职务与审计职务相分离等等。业务经办职务与稽核检查职务相分离目的在于使得有关部门相互监督、相互牵制，让业务经办人员有所顾忌，督促其尽职尽责地做好自己权责范围内的工作，提高民办高校内部控制的质量，保障民办高校各项业务的正常运作。

第三，业务经办职务与会计记录职务分离。业务经办职务与会计记录职务相分离最基本的要求便是所谓“会计不能兼任出纳”。具体来说，民办高校货币资金支付的授权批准、会计记录、实际办理、稽核检查及与该项货币资金支付直接有关的业务经办等岗位必须相互分离互相制约，不能一人身兼数职，更不能由一人办理货币资金业务的全过程。

第四，财产保管职务与会计记录职务分离。比如，民办高校负责固定资产和存货保管的人员与负责固定资产卡片、明细账登记工作的人员必须相分离，否则很容易产生资产盘亏和流失的情况。民办高校存在少数部门不经过财务部门批准，对学校资产随意处置，如果不对保管这些财产物资和对其进行记录的职务进行分离，就会造成民办高校财产物资管理混乱、无账可查或错误记录，严重者，造成财产物资的流失。

第五，业务经办职务与财产保管职务分离。比如，民办高校采购业务经办人员不得参与该采购物品的保管工作，一旦两者相容，监督机制便会出现漏洞，民办高校利益便有可能受到侵害。民办高校应保证财产物资的采购与财产保管职务相分离，并安排会计部门组织定期或不定期地查对账证、抽点实物，以保证账证相符、账账相符、账实相符。

3、建立授权审批控制

授权审批制度是民办高校非常重要的控制活动，它直接关系着财务资金的使用效率和效果。学校各部门必须在自己的授权范围内行使自己的权力，避免越权审批和相互推诿，明确责任权利。为此，学校内部必须建立授权审批体系，使其涵盖民办高校所有经济业务。

首先，树立授权审批的正确理念。民办高校建立授权审批体系是涉及经营管理各个方面的一项系统性提升，是完成民办高校从“人治”到“法治”管理的重大转变，是规范运行、维护民办高校利益的具体表现，旨在实现民办高校内部之间的相互牵制，同时防范各类风险。民办高校授权审批体系建设工作启动时，高校管理层必须倡导并鼓励全校上下明确授权审批的正确理念，充分发挥领导带头作用。

其次，梳理授权审批事项。在梳理授权审批事项时，应充分考虑全面性和重要性的要求，一方面尽可能使所有经济业务都应纳入审批范围，另一方面要抓大放小，做到突出重点，根据经济业务对信息使用者的相关性大小和涉及的货币金额大小确定不同的审批层次，从而保证各经济业务有条不紊的进行，保证授权者在履行权力时有明确对等的责任，保证将精力倾注在相关性高、影响显著、风险偏高的事项上，避免形成一份过度强调“大而全”的授权审批清单，忽视对关键环节和风险控制点的深入分析和控制。

再次，建立授权审批体系的持续跟踪和反馈机制。持续跟踪和反馈机制的提出，主要是针对以下两种情况：一是紧急突发事项的发现。民办高校在应对突发事项时，常采用先做后批的做法，事后也缺乏相应的处理，久而久之就会有更多的教职工倾向于采取这种所谓“高效”的方式。再者是民办高校内部职能部门或岗位变动。这种变化常常会打乱原授权审批体系，使其无法与变动前相关部门和岗位相对应，此时，若无人对其进行调整，就会打乱教职工对学校授权审批程序原本清楚认识。因此，民办高校应当指定相关部门对授权审批体系进行持续跟踪监督和评价，纠正和处理授权审批体系中的违规行为，对违规审批所造成的损失进行相应的追责惩处，对不合理的权限设置进行及时调整和再发布。

最后，建立授权审批体系的追责机制。建立授权审批体系的追责机制是一种健康的组织学习和反馈机制，而非针对具有决策过失的个人进行惩罚，它强调的是对决策失误进行分析并提出对未来类似问题的防范方案。良好的授权审批体系追责机制能够帮助民办高校不断优化决策体系，促进民办高校健康持续发展。

4、完善会计信息系统控制

会计信息系统控制要求民办高校严格执行会计制度，加强会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿和会计报告的处理程序，保证会计资料的真实完整。建立民办高校会计信息系统必须建立在做好会计基础工作的基础上，这里的会计基础工作主要是指会计科目体系的设置、会计业务的真实记录及以会计事项的处理等等。以会计基础工作为起点，形成的会计信息系统与经济业务或其他信息系统的全面集成便为会计信息系统。因此，会计信息系统的建立仅有真实录入原始数据是不够的，有时，按某项内容进行汇总的数据也是不可或缺的。高级数据库的建立必须建立在内容真实完整的基础数据库的基础上，这样的高级数据库才能为信息使用者提供所需的数据。因此，做好会计基础工作的规范建设对整个会计信息系统的完善至关重要。

在做好会计基础工作的基础上，民办高校应努力加强会计系统技术创新，实现各管理子系统间数据的共享，如将会计信息系统与校园网有效结合，杜绝“信息孤岛”状态下的高校管理信息链，实现信息使用者对数据的远程访问，预算部门、科研部门可以了解本部经费划拨及使用情况，高校领导层可以了解学校资金使用情况，教职工可以查询工资下发情况，在校生也可以查询学杂费欠缴情况及奖学金发放情况等等。值得一提的是，会计信息系统提供的信息应突出围绕决策部分，如民办高校的融资、分配及财务状况等，为决策者提供有效信息。

（四）加强信息与沟通方面的建设

民办高校应当建立信息与沟通制度，明确内部控制相关信息的收集、处理和传递程序，确保信息及时沟通，促进内部控制有效进行。

1、建立内部报告制度

民办高校应当收集各种相关信息，并对收集的信息进行筛选、核对、整合，在保证信息有用性的前提下，将整合的信息整理成文件，反映民办高校财务状况、资金使用状况及整体运营状况，为信息使用者提供有用的信息。内部报告可以采取月报、季报、年报的形式，但都应遵守重要性原则，将重大事项和非正常事项的及时报告。根据民办高校内部管理的特点，民办高校内部报告制度至少应包括以下内容：

第一，财务预算管理报告。民办高校财务预算管理报告应以院校总财务预算和各下属部门财务预算为中心，按照预算项目、预算时间进行的期初预算数、预算调整数、预算完成数、预算完成率、预算完成情况分析等指标进行分析，完成包括财务预算执行性报告和预算调整分析报告在内的财务预算管理报告。第二，财务收支明细报告。民办高校财务收支明细报告具体可按照各职能部门收支项目分别列示，对数额较大、业务特殊的收支项目可进行单独反映，根据各民办高校业务量的不同，可采用日报表、月报表、学期报表或年度报表等不同方式，格式上可参照现金流量表的形式。第三，财务状况报告。民办高校财务状况报告具体可包括按照会计科目列示用以反映民办高校财务状况的资产负债表、反应民办高校资金筹集与偿还情况资金筹集偿还报表、反映民办高校资金运用状况的资金运用表等等，争取最大范围内反映民办高校财务综合状况。第四，其他特殊内部报告。民办高校其他特殊内部报告主要是指依据民办高校内部管理的特殊要求而设立按照专业类别核算的学生教育成本报告、按照职能部门核算的各部门的内部业绩报表及资源使用效益的资源效益报表等方面。

各类内部报告完成后，其公开制度便显得尤为重要，失去公开制度的内部报告制度意义不大，达不到加强民办高校内部管理的目的。公开的意义在于使民办高校各在职员工能够在管理过程中取得所需的信息，做到信息共享，从而及时发现整个内部会计控制系统运行中存在的薄弱环节，并对民办高校的日常管理活动起到群众监督作用。公开的途径有多种，比如：校园网、校内的报纸杂志、座谈会、职工代表大会、党员代表大会等等。采用多种途径扩大教职工知情权，调动所有员工参与学校事务的积极性，这些措施将有利于内部会计控制体系的完善和发展。

2、建立岗位责任制

岗位责任制的建立旨在使民办高校各部门落实各自职责。具体是指民办高校各职能部门确定各自总体职能、职责，然后将各部门、各岗位的职能职责、任务目标等细化，最后，落实具体责任。岗位责任制的建立能使各部门明确自身职责，避免工作责任的交叉，提高工作效率，并提供各员工的年度绩效考评主要依据。民办高校应根据各自实际情况，合理有效地分解权力、落实职能，建立符合自身特点的岗位责任制，实现权力与义务的有效匹配。

（五）加强内部监督

内部监督是内部控制得以有效实施的保证，内部监督贯穿内部控制的建立与实施的整个过程，它可以帮助管理层预防、发现和整改内部控制设计和运行中存在的问题和薄弱环节，民办高校应当加强内部监督，具体包括：

1、强化内部审计

内部监督的一个很好的方式就是内部审计。内部审计通过对被检查对象的审查和评价，及时发现内部控制存在的问题及不足，并针对其提出改进措施和方案，同时和管理层积极进行有效沟通，以确保民办高校的内部控制真正发挥应有的作用。

首先，在民办高校的监督机构中设立内部控制委员会负责内部审计工作。民办高校内部控制委员会，应受校长或校务委员会的领导，直属于预算委员会，由民办高校主要领导人、各部门及各院系等部门负责人组成，有足够的权力确保审计职责的履行，追查异常情况，提出合理建议，保证应有的独立性，不让内部审计流于形式，受控于管理层。

其次，加强内部审计人员素质。审计质量的好坏，从根本上来说取决于由审计队伍的总体素质。内部审计人员必须在了解和掌握民办高校的整体运作的情况下，精通审计业务，熟悉财政、经济、金融、法律法规、计算机技术等各方面知识，熟悉民办高校管理和会计业务以及风险控制与管理，灵活掌握上述各种知识在内部审计上的应用，综合运用交流和沟通的能力以及综合分析判断能力，成为复合型的内部审计人才。

最后，规范审计工作。内部审计工作应做到独立、客观地进行鉴证和咨询活动，完善监督体系，拓展民办高校内部审计范围，对民办高校负责人不仅实行离任审计，还要开展任期责任审计，强化事前、事中审计，监督民办高校各负责人的经济活动是否符合内部控制制度的要求，保障民办高校整体利益，提高干部选拔透明度，促进民办高校内部控制水平的提升。审计人员不管是取证，还是分析判断，都必须遵循内部审计制度的要求，一切从实际出发，独立开展审计工作，保证工作质量，通过系统规范化的方法，评价和改进单位的风险管理、控制和管理的效率，从而实现经营目标。

2、建立并完善绩效考核制度

绩效考核要求民办高校运用特定标准，采取科学的方法，对承担职责的各级教职工人员做出价值评估。绩效考核的重点是全面、客观、公正、准确，通过这种激励机制提高教职工积极性，进而将全体教职工的个人目标向集体目标引导，激励管理层为了个人利益，而把个人目标与集体目标统一起来，推动全体教职工为实现共同目标而努力。另外，健全科学的绩效考核制度能够推动干部工作的民主化、制度化，对于建设健康的领导班子有重要意义。在实际工作中，可将绩效考核制度与岗位责任制结合使用，充分发挥两者的互补作用。

四、结 语

本文从内部控制的理论入手，界定民办高校的内部控制的定义，提出民办高校与公办高校的主要不同，按照“提出问题——分析问题——解决问题”的研究思路，从民办高校的内部控制存在的问题入手，围绕内部控制的五大要素——控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及监督等五个方面进行了研究。研究认为，民办高校内部控制还存在诸多问题，如其内控环境的弱化，面临的各种办学风险的增加、控制活动执行不力、信息沟通不畅、监督不到位等等。最后，结合民办高校的实际及特殊性，在上述五方面提出了加强学校内部控制建设的对策，旨在改善民办高校内部控制，降低办学风险，提高管理效率。

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