完善文化产业管理体制探究

范玉刚

（中共中央党校 文史部， 北京 100091）

近年来，在国家政策引导推动下，文化产业整体规模和实力快速提升，但因国情、文化传统和现实境遇，这种快速发展的动力大多来自国家政策调控和投资推动。在政府的强势力量和政策导向以及公共资源的扶持下，文化产业发展虽然已经进入快车道，但这种外推型发展模式的积极效应能持续多久仍有待考量。就政府而言，如何完善文化产业管理体制，积极发挥政府在文化产业发展中的引导作用，促使文化产业由外推型模式向内驱型模式转变，是文化领域落实科学发展观的必然要求。

一、完善文化产业管理体制的基点

文化和经济日益融合的趋势，尤其是文化产业在全球的迅速崛起，是各国政府和学界重视文化产业管理体制的动力。文化产业的特性决定了世界上大多数国家都采取政府主导型发展模式，通过政策倾斜扶持文化产业的发展，以政策导向和管理体制的完善来体现国家意志、文化理念和文化追求。从近年来国家文化政策的调整中可以看出，中央政府正在建构一种新的文化价值体系框架，试图解决两大问题：一是如何适应建立市场经济体制的要求，调整和完善文化政策体系；二是如何适应转变经济发展方式的要求，通过调整和完善文化政策，以文化促进社会融合，并实现文化的经济价值。落实在文化产业上，就是要不断完善具有前瞻性的科学高效的管理体制，以有效应对文化产业发展中滋生的乱象。

完善文化产业管理体制，必须对文化产业的发展有深刻的认知。从市场机制看，文化产业发展会导致文化商品属性的凸显，甚至可能形成商品性独尊的格局，忽略文化产品的精神特质。同时，文化产业要求大规模生产，只有规模生产才可能有好的经济效益，因此，它必然依循大工业标准化、模式化的生产方式，追求大批量的投入和产出，这必然会导致文化生产中大量复制、模仿、赝品和一次性消费品的涌现，从而无视文化的艺术性和独创性的消亡。从生产方式看，它属于内容产业，要注重创新创意；从资源转化看，具有低碳、低消耗、内容资源可持续开发的特点；从产业收益看，具有高风险、高回报的特点；从生产成本看，具有高研发成本、低复制成本、品牌效应的特点；从与科技的关系看，愈加依赖高科技支撑凸显文化与科技的交融，以高科技支撑或基于高新技术平台的文化内容需求的消费，成为文化产业发展的主要驱动力和趋势，其发展形态是新媒体产业或新兴文化业态。因此，完善文化产业管理体制必须洞察其特殊性及其内在结构性矛盾，基于技术创新对产业驱动的趋势作前瞻性的回应，在矛盾的动态中完善文化产业管理体制。完善文化产业管理体制是文化体制改革中政府职能转变的必然结果，是新的历史语境下，党管意识形态的制度形态和制度系统的创新。文化产业不能像一般经济产业那样，完全依靠市场自发调解，而必须由国家通过法规和政策进行调控，这是完善文化产业管理体制的内在依据。

就发展现状而言，文化产业管理涉及多部门，管理主体较分散；文化产业发展既有市场灵验功能的发挥，也存在行政性资源配置及一定范围内的垄断经营；发展模式粗放，占据价值链高端的企业不多、实力不强，但产业发展前景广阔。若忽视文化产业管理分散、生产和运营复杂等现实特点，在实践中对管理缺乏足够重视，必然出现产业发展与管理的断裂。当下，文化产业领域的管理缺位表现在两方面，一是政策不足，二是有政策难以执行。正是管理体制的不完善，导致了文化产业领域内很多“假政策”和“伪政策”的出现，很大程度上阻碍了文化产业又好又快发展，这是亟需完善文化产业管理体制的外在性依据。

在文化产业发展中，政府的角色应是主导性的宏观调控和公共服务及市场监管，负责制定国家文化产业发展战略，为民族文化产业发展提供制度支撑和完善的产业政策配套，通过政策引导产业发展和结构调整，构建有序竞争的市场秩序，而不是直接成为市场主体；现阶段，政府应通过政策激励，为金融资本、产业资本、社会资本投资文化产业提供全方位的政策保障，而不是由政府大规模直接投入。但遗憾的是，至今尚未出台完备的文化市场准入和退出政策，文化企业监管政策、文化产业投融资政策、文化消费促进政策以及文化产品和文化服务的定价机制等现有政策的不匹配和衔接不到位，导致文化产业发展的无序化、非理性化，乱象纷呈。此外，出于某种政绩观的考虑，地方政府往往舍本逐末，直接参与具体的产业经营，大规模地介入文化市场博弈和文化产业利益竞争。致使由政府财政支撑的形形色色的文化工程层出不穷，从上世纪八、九十年代的主题公园热到近年来的文化产业园区、创意产业园区、动漫基地热等，每一项投入都有说法，产出却疏于过问。如果政府文化行政管理部门不能真正履行好“政策调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，“推动文化产业成为国民经济支柱性产业”就只能是一句口号。

说到底，完善文化产业管理体制是回应生产关系变革的历史性要求，具有解放文化生产力和重建文化生产关系的重要价值。它不仅在实践上有利于深化对意识形态管理理念的认知，还在理论上为文化体制改革和文化产业政策创新拓展空间。文化体制改革不是弱化党对文化的领导，而是使党对文化的领导更符合市场经济条件下文化建设的规律，提高党的文化执政能力。“党的文化意志通过法律程序贯彻到政府行为之中。在这个过程中，应该有足够的文化理论能力为国家关于文化发展与管理的方针政策提供全部的合理性依据和合法性基础。只有这样，党管意识形态的文化原则在我国的文化制度中才能既得到有效贯彻落实，又可以使政府有足量的空间依法行政。”[1]（P404）可以说，完善文化产业管理体制是深化文化体制改革的必然。在实践中，转变党管意识形态的执政方式和发挥市场在资源配置中的积极作用，必然涉及党政关系，政府内部管理体制、政府与文化市场、政府与文化企业的关系等，是一场影响深远的文化体制变革。

完善文化产业管理体制既可以弥补“市场失灵”的缺陷，还能显现管理主体对产业发展的追求和国家的文化意志。政府作为管理主体和公共意志的代表，不能听任市场的无政府主义而导致公平与效率失衡，尤其不能因为产业属性而忽视文化属性，以及由文化属性所规定的国家文化利益。由于文化产业与文化安全密切相关，是国家文化安全的经济命脉，因此对事关国家文化安全的核心文化产业的保护，对文化市场准入和文化产业准入进行国家文化安全的制度设计，是文化产业管理的重要内容。面对“市场失灵”，政府要发挥宏观调控职能，运用行政的、法律的和经济的手段，进行直接或间接的调节与干预，确保文化市场的运行方向和发展趋势有利于文化产业健康发展和大众的精神文化需求。

当前人们越来越清晰地认识到，文化发展不单纯是文化领域的事，需要全社会跨领域和部门的合力推动。单数的文化政策（Cultural policy）难以有效涵盖复杂的现实，复数的文化政策（cultural policies）可以在文化多样性、文化管理与政治（意识形态）之间建立有效的沟通和互动，通过完善管理体制及其组织运作结构，建构一个文化制度框架内的统一的自上而下分类分层的文化产业管理体系。其主要着力点放在完善调控体制、服务体制、监管体制上，包括管理机构及职能的设立和定位，规划的制定与落实，法律政策的制定与实施，投融资等财政金融支持体系的建立与产业对接，中介组织（包括行业组织和从业者组织）的管理等。不断完善文化产业管理体制，可以纠偏产业发展方向及其结构性偏差，特别是低端产业布局，促进产业结构调整和自身发展方式的转变；培育和支持对国家文化建设和文化经济发展意义重大的项目和园区，在发展中做到对文化资源的保护和文化环境的改善，提高和发展现代文化生产力；缩小文化资源分配差距和促使有效配置，促进社会文化公平，推动社会文化结构的现代变革，营造健全的文化生态环境，为推进经济结构的调整和发展方式的转变提供路径。从文化产业的发展前景看，政府应做好规范、引导、监督、评价、信息提供等宏观管理工作。“政府在文化创意产业发展中的主要工作应当放在为各类市场主体服务和创造良好发展环境上。”[2]尤其应把工作重点由推动国有文化单位做大作强，转变到扶持中小文化企业上。

二、在创新中完善文化产业管理体制

文化产业是一个渗透性、交融性强，极易产生关联带动效应的产业，只有在政策制定和实际管理中洞察这种特性，才能契合文化产业发展中日益凸显的带动效应。文化产业关联作用的发挥，相当大程度上依靠版权和知识产权的转让实现，只有建立健全的知识产权和版权贸易体系，才能激发文化产业的关联带动作用，真正推动文化产业走上规模化、集约化、专业化之路。因此，文化产业管理体制的创新，一是基于文化产业的全产业链意识（产业链的完善和拓展），一是考虑文化产业关联带动作用的发挥。实践证明，理论创新不仅影响人的观念，还为文化产业制度创新和政策变革提供理论支撑。如美国文化产业的发展很大程度上得益于大众文化理论和文化普遍主义的信条；日本的“产、官、学”模式，对形成动漫的支柱性产业地位起了决定性作用。我国文化产业理论创新体系缺位造成了文化理论的储备不足和文化创新能力滞后，导致文化产业不仅落后于世界文化产业的发展，同时也不能满足大众对文化的精神需求。文化产业管理体制的完善要以文化价值及其导向作为出发点，充分考虑文化产业的双重属性，对政策目标的多重性有足够认知，政策目标设定要明确，政策要有延续性和稳定性；重视文化产业政策主体多元的特点，凸显管理对象的宏观性、整体性和系统性；充分考虑文化产业发展的不平衡性，以及市场发育的不均衡，全面考察政策客体的诉求，使政策适用具有普惠性；重视文化产业功能的多样性以及生产运营方面的特点，强化政策的扶持力度；要政策落地、管理到位，警惕政策执行中的“伪政策”。完善文化产业管理体制，不单是由政府主导的线性变化，而是政府与市场的良性互动，有效协调政府意图、市场驱动和社会需求的关系，体现鲜明的中国特色和现代价值取向，展现自己的内在特点、价值和规律。完善管理体制必须坚持差异化思维，防止“一刀切”，分类指导、优势互补，使管理既要宏观体现调控和导向功能，又要在微观机制运行上有可操作性。科学高效的文化产业管理体制的完善，有利于发挥政府有为和市场灵验功能的均衡，有利于促使文化产业朝着“有序”、“理性”的方向发展。

完善文化产业管理体制，要以解放思想更新观念为前提。如在国家层面设立文化市场管理机构，就是在思想观念上突破文化单纯的意识形态属性，承认其商品属性才得以可能，这为文化市场的合法存在与发展打开了空间。从20世纪80年代提出“文化市场”概念，到现在中央提出推动文化产业成为国民经济的支柱性产业，这其中的意味不仅是经济学的、文化学的，更是政治学的，是一种理论和制度创新，表明党对文化自身发展规律的认识越来越深刻，对文化的发展越来越自觉。观念的更新，不仅为文化体制改革指明方向，还为创新和完善文化产业管理体制提供了可能。文化产业管理体制的建构和完善作为文化产业制度创新的体现，不仅能在实践中理顺关系、澄清一些误区，为文化产业大发展廓清一些体制性障碍，还促使文化产业进入有序理性发展阶段，拥有全球视野和世界眼光，从而在高起点上与发达国家的文化产业进行对话和交流。在当前世界文化产业非均衡发展的境遇下，并非铁板一块的中国市场成为国外文化产品和文化资本觊觎的对象，无数的“小舢板”如何抗衡“文化航母”的入侵？如何在市场中做强而非依靠行政命令做大，直接影响中国文化产业竞争力的提升。在现有的管理体制下，真正跨地区、跨行业和跨媒体经营的市场主体有可能是境外文化产业资本，文化体制改革的预期因文化产业管理体制的不完善而无法实现。

就文化生产而言，一个宽松自由的活动空间，是文化创造、文化发展的必要条件。完善文化产业管理体制，加强文化市场监管不能以文化的自由空间的萎缩和文化自主表达的限制为代价。文化产业作为以知识产权为核心的非物质经济活动，需要发挥文化生产、流通、消费主体的创造精神，这是对文化发展规律的尊重。“历史证明，文化活动空间的大小与文化发展的规模、程度和水平成正比。空间大，意味着发展的规模大，程度、水平高；反之则意味着发展规模小，程度、水平低。从此角度看，‘文革’结束后，我国文化领域的各种制度变革和制度创新，目的都是为文化活动、文化创造、文化发展开拓更加广阔的空间。”[3]（P15）我国文化管理体制诞生于计划经济时代，具有高度的行政依附性，其特点是：条块结合、以块为主，双重领导、分级管理。这种管理体制具有政令畅通的高度行政性，但忽视了市场的积极作用，造成资源配置的不合理和低效率，形成各自为政、壁垒林立，妨碍市场主体的公平竞争。现有的管理体制职能交叉、多头执法和管理缺位等问题凸显。一方面，需要针对新情况新问题加强监管、理顺关系；另一方面，亟需创新管理体制、发挥市场的积极作用。在文化市场领域实行统一综合执法，通过创新监管机制，整合执法资源，不断完善“统一领导、统一协调、统一执法”的综合执法工作机制，旨在建立科学有效的文化市场行政管理体制。在文化体制改革的深化中，不断完善与经济基础相适应、有利于文化科学发展的文化体制机制。

因此，文化产业发展的内在要求和趋势决定了产业管理的大部门制，不断完善政府各部门彼此间的协调体制和机制，旨在形成科学、统一、高效的国家文化产业管理体制。事实上，文化产业的高度关联性决定了文化产业不可能由一个政府部门统管，即使大部制建成，还会涉及到与教育部、体育总局、国家旅游局、工信部、商务部等多个部门的联系。大部门制的可行，需要中央的顶层设计和制度安排，因在现实中触及中央政府层面各部委的利益和职权，必然遭遇相当的阻力。即使建构了大部制的文化管理机构，仍然涉及和其他相关部门的协调。惟此，必须在职能上明晰管理边界，同时建立良好的沟通协调机制。

完善管理体制，还必须在地方政府层面从制度设计上理顺文化管理中的党委与政府、政府与行业部门、文化行政部门与直属单位之间的关系，分离文化行政部门的“三重角色”。传统体制下的文化行政部门具有国有单位资产所有者（代理人）、文化行业管理者、行业利益经营者三重身份，扮演着三重角色。这三重角色往往在行业利益最大化的目标之下被交替使用或混合使用，引起文化行业部门组织行为的混乱。基于此，必须重新进行制度设计，将三重角色集于一身的制度转变为三重角色分立的制度，如将国有文化资产所有权交给政府，将经营的职能交给文化产业集团，文化行政部门行使监督和管理职能。因此，应尽快出台《国有文化资产管理法》，依法建立专门机构和配备专门人才管理文化资产，建立健全国有文化资产经营委托代理制度、资产经营责任制度、国有文化资产经营预算制度、企业经营业绩考核制度、经营者激励约束制度，压缩“人治”空间，以保证国有文化资产的保值增值，并避免党委宣传部门和文化企事业单位的腐败。

应该说，中央对建构文化产业管理体制的理解是深刻和富有前瞻性的：深化文化行政管理体制，加快政府职能转变，强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，推动政企分开、政事分开，理顺政府和文化企事业单位关系。完善管人、管事、管资产、管导向相结合的国有文化资产管理体制。严格执行文化资本、文化企业、文化产品市场准入和退出政策，综合运用法律、行政、经济、科技等手段提高管理效能。[4]（P34）还应该进一步明晰中央在文化建设上的顶层设计思路，基于对中央精神的理解，我们提出完善文化产业管理体制的三条原则。第一，在国家“四位一体”的现代化发展格局中理解文化和文化产业的地位和作用，处理好文化事业与文化产业之间的关系，有效维护国家文化安全和捍卫文化主权；第二，加强文化立法，强化法制意识，坚持底线管理，遵循文化产业的发展规律，发挥市场资源配置中的积极作用，充分发挥市场的功能。新的管理体制既是对内调整各种文化利益，也是对外在开放中完善新的涉外文化体制；第三，强化服务意识，推动社会中介组织发挥积极作用，加强内容监管和价值引导相结合，以社会主义核心价值观来引领文化产业的发展，尊重文化的发展规律。同时，进一步明确改革是当前文化发展的核心，只有改革，文化才有活力；对文化企业而言，建立现代企业制度是文化产业发展的核心；对政府来说，建构科学高效的文化产业管理体制是发挥政府转换职能的重要内涵。

到底什么是好的文化产业管理体制？因文化产品的多重属性，文化产业的管理必然涉及不同的部门和领域，其管理不仅涉及到各级政府、经济管理部门，还包括宣传文化部门。文化产业内部不同行业也分属于不同的政府部门，而且有的行业还由几个部门共同管理，应该说没有任何现成模式可供套用。管理体制的好坏主要看它是否适宜，是否有效体现一个历史时期文化经济的发展要求，是否能够促进文化生产力的发展，不断涌现文化精品力作。建构文化产业管理体制是促进文化产业发展的重要保障，是体现国家意志的重要手段和方式，不断完善管理体制是解放和发展文化生产力的表征和内在吁求。管理体制的建构与完善既是一个国家和地区文化经济发展到一定程度的产物，也与一个国家和地区文化制度以及政治经济制度发展的文明程度密切相关。管理体制不仅反映了国家文化的政治经济形态，还体现了该国的发展道路选择和国家发展模式。社会主义市场经济体制的完善和国家文化产业发展战略的提出，必然要改革与之不相适应的管理制度，建构具有中国特色的文化产业管理的大部门制。

大部门制在理念上有利于文化价值的传播、积累，有利于产业链的拓展和向高端形态的集聚，并杜绝利益部门化，可以有效应对国际资本竞争中的“三跨”问题对民族文化产业的侵蚀。这不单是管理体制的创新，更是文化价值观念上的突破，有利于文化体制改革的深化，并重构新的文化管理秩序。大部制的管理目标是整个文化领域，不单是国有文化企业的发展，还包括各类非公经济的文化活动，以及与文化产业发展相关联的产业领域，如何在实践中处理好与新成立的“文资办”的关系？会不会造成新的利益博弈？如何充分发挥作为市场主体的文化企业的独立性和自主权力？改革因涉及利益的重新调整，必然会带来某些抵触情绪，要求改革者必须有担当意识。当务之急是随着改革的深化须动员和整合全社会的力量，形成改革共识。令人忧虑的是，无论是改革的深化还是管理体制的建构与完善，都缺乏对实际操作的深入研究，缺乏复合型人才的有效支撑。因此，改革一定意义上是一场革命，一场深入持久的观念革新。

[1]胡惠林.文化产业学[M].北京：高等教育出版社，2006.

[2]刘玉珠.政府在发展文化创意产业中的作用[J].求是，2008，(8).

[3]蒯大申，饶先来.新中国文化管理体制研究[M].上海：上海人民出版社，2010.

[4]中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2011.