从“罢运”引出的思考:出租汽车的管理对策

雷光才， 唐秋生

(重庆交通大学交通运输学院，重庆 400074)

一、引言

2008年11月3日，重庆出租汽车因“加气难”、违章罚款过高、租价低、“黑车”多、承包款(重庆俗称“板板钱”)过高导致驾驶员收入低等原因而进行停运。据不完全统计，仅从2002—2008年底中国已经发生过150多起出租车业停工停运事件［1］。出租汽车之所以会因为“黑车”多、承包金过高而停运，究其原因还是出租汽车管理体制的问题［2］。如傅乃芹认为，表面看出租车罢运的直接诱因是政府或者出租车公司的行为影响到出租车司机的利益，引发出租车司机对政府或者出租车公司的不满。实质上，它是社会矛盾长期沉淀并激化的结果［3］。李磊也认为“份钱”高只是表面现象，从深层看，它暴露了当前在中国多数城市实行的出租车业特许经营、出租车公司垄断收益这种管理体制的弊端［4］。

二、重庆出租车的现状与问题

(一)保有量不足，市民出行不便

截至2008年底，重庆主城区的出租汽车有10年没有真正投入运力，出租汽车租价也近10年没有调整。近几年，借运力结构调整的机会投入运力3600余辆。目前，重庆拥有出租汽车约19000辆，其中主城区只有11900余辆，主城区出租汽车万人保有量18辆。可见，重庆主城区的出租汽车数量尚显不足(按照建设部的标准，每万人出租汽车保有量应保持在20辆以上)，某种程度导致重庆市民出行不便。

(二)驾驶员整体素质不高，服务质量低

出租汽车驾驶员整体素质不高，服务质量不高，甚至出租汽车驾驶员宰客、甩客、绕道等不文明经营的现象时有发生。

(三)“黑车”严重扰乱市场秩序

随着经济的发展和城市规模的扩大，道路交通条件不断得到改善，出租车行业非法营运的“黑车”越来越多，而且有越打越多之势［5］。“黑车”的非法、无序经营，损害了合法出租车业主的切身利益，也为旅客运输埋下了安全隐患，容易引发安全事故、社会稳定等一系列问题。

(四)出租车市场化程度低，竞争性较弱

重庆的出租汽车市场化程度相当低，竞争性较弱。从市场经济体制方面看，出租汽车经营权指标由政府以行政方式进行配置，同时认为其具备公益性，将其作为一种资源进行优惠，与市场经济体制相悖。

以上情况不是重庆出租汽车市场特有的现象。从全国范围看，是出租汽车市场的共性［6］。目前，很多地方的出租汽车行业管理方式都比较粗放，对出租汽车公司的约束力不够，出租汽车经营权指标往往作为一种资源掌握并由政府进行配置，而且往往都在出租汽车经营权指标上下很大功夫［2－4，6－7］，具有计划经济的特征。因此，要解决根本问题，应该从出租汽车管理体制入手。

三、出租车存在问题的原因

(一)严控行业进入门槛，导致出租汽车市场为“卖方市场”

从经济学角度看，重庆的出租汽车数量、服务质量和出租汽车驾驶员与市场经济规律严重不符，表现在:一是出租汽车数量严重不足，出租汽车形成了严重的卖方市场;二是出租汽车是卖方市场，导致了出租汽车服务质量低劣;三是因为出租车行业进入门槛较低，技术含量不高，导致从业人员来源范围广、数量多，整体素质不高。

(二)驾驶员从业市场为“买方市场”，易受经营者盘剥

重庆主城区具备出租汽车从业资格的人员44000余人，实际从业人员34000余人;主城区出租汽车驾驶员人均月收入在3200元以上，高于重庆主城区人均收入水平。从出租汽车保有量看，重庆出租汽车驾驶员数量与能够实际从事出租汽车驾驶工作的从业人员数量严重失衡，形成严重的买方市场，导致具有出租汽车从业资格的驾驶员很难真正从事出租汽车驾驶工作，即便从事了出租汽车驾驶工作，也只能任由出租汽车经营者盘剥。

(三)经济利益不均衡引发不良竞争

面对严重短缺的公共交通资源，为避免出租车过度发展造成城市公共交通和行业内的恶性竞争，对城市出租车实行总量控制。在体制过渡的过程中，因为产权不清，企业、市场和政府关系不顺，法律制度等不完善，导致了经济利益的不均衡。

此外，政府通过经营权招投标或拍卖等方式，将出租车经营权转让给公司或个人，造成了公司或个人的垄断经营，使取得经营权的“指标数”成为一种“稀缺资源”。出租车公司之间的竞争是直接面向政府进行的获取经营权指标的竞争。同时，在政府采用运价控制的背景下，各公司间的服务竞争缺乏动力，而“指标”成为公司垄断经营的基石，并演变成公司与公司之间的利益之争。为消化或转移取得经营权的成本，通过承包、挂靠、供车经营等多种方式向司机收取高额承包费、挂靠费或租车费，以达到获取高额利润的目的。司机为此不得不采取延长劳动时间，导致司机与司机之间为争取客源而不惜采取各种不良竞争手段。

(四)利益驱使和取证难导致“黑车”横行

“黑车”之所以屡禁不止，一是“黑车”购买成本低、程序少、利润大;二是乘客安全意识差，为了图方便、图便宜而搭乘“黑车”，完全忽视了安全问题，给“黑车”留下了广阔的生存空间;三是“黑车”打击难度大，取证难，扣车难，处罚难，众多的人情因素干扰执法人员的处罚决定，教育处罚难以到位，影响了对“黑车”的打击效果。

四、出租汽车运营管理对策

(一)对出租汽车的管理

一是加强价格管制。根据国务院优先发展公交和节能减排、建设节约型社会的精神，对出租汽车应该重新定位。公交汽车具有公益性，是满足广大低收入人群的出行需求，出租汽车应该以服务中高收入人群的出行为目标，不具备公益性。因此，从需求管理的角度应该降低公交汽车的价格，适当提高出租汽车租价，减少出租汽车出行需求的人群。这样不仅可以缓解出租汽车运力不足带来群众出行难的问题，还可以降低出租汽车因客多车少带来的出租汽车驾驶员拒载、宰客、甩客等行为的发生率，为规范出租汽车的管理奠定基础。

二是合理确定出租汽车运力投放。由于出租汽车市场化程度较低，竞争性不强，投放出租汽车运力会影响现有出租汽车经营者的利益，导致投放出租汽车运力受到较大阻力，增加运力较为困难。我们应该逐渐放开出租汽车市场，以市场配置资源方式为主，研究出租汽车新的运力投放方式和退出机制，改变出租汽车投放困难和只进不出的局面。研究出租汽车投放数学模型，为出租汽车投放提供科学依据，实现出租汽车的供需平衡。同时取消出租汽车燃油补贴和各种税、费优惠政策，降低或者取消出租汽车经营权指标有偿使用费，让出租汽车逐渐进入真正的市场化运营。

三是加强出租汽车运营管理。改革运营模式，实行政府宏观管理与协会、公司微观服务相结合的个体化运营模式，即出租车的经营权归个人所有，产权明确无争议，出租车经营者个人依法向国家缴纳有关所得税与营业税，出租车经营者个人同时向出租车协会、各个出租车公司缴纳少量的管理费用。出租车协会以行政区划为单位，可分别成立区、县、市等各级出租车行业协会，而出租车管理公司可根据具体情况确定。与此同时，制定出租汽车的服务规范和运营标准，规范出租汽车管理，提高出租汽车服务质量，改变目前出租汽车服务质量低劣的局面。

四是推进出租汽车公司管理。推行出租汽车公司化管理，探索出租汽车公司化管理的新模式，突现出租汽车公司化经营的规模化效应;严格界定出租汽车经营企业和从业人员的权利、义务;制定出租汽车公司化管理办法，规范出租汽车公司化管理;对出租汽车实行承包经营的，承包款遵循政府指导的原则;对出租汽车公司加强考核，建立出租汽车公司信誉档案，与出租汽车运力投放挂钩。

(二)对出租汽车驾驶员的管理

由于目前大多数地方出租汽车驾驶员素质普遍偏低，出租汽车市场竞争性不强，出租汽车经营权指标多掌握在少部分公司手中，而具备出租汽车从业资格的人数较多。因此，我们应该加强对出租汽车驾驶员的管理。

一是控制具备出租汽车驾驶从业资格人员的数量。严格出租汽车从业人员资格考培制度，从源头上控制具备出租汽车从业资格的人员数量，根据市场的需要进行出租汽车驾驶员从业资格培训和考试，改变目前出租汽车从业人员供大于求的局面，基本上实现供需平衡。

二是提高出租汽车从业人员的素质。建立出租汽车从业准入和退出机制，建立健全出租汽车驾驶从业人员考核制度，制定出租汽车驾驶员准入、退出、管理和考核办法，提高准入门槛，为市场提供高素质的从业人员，从而提高出租汽车整个行业的素质。

三是建立健全出租汽车从业人员登记制度。建立健全出租汽车从业人员资格登记制度，借鉴建设部对注册工程师等从业人员的管理办法，为通过培训和考试后具备出租汽车从业资格的人员建立档案，对实际从事出租汽车驾驶的从业人员进行登记管理，并发放从业人员登记信息IC卡(主要是为执法和检查提供方便，执法人员只需要配备读卡器就可以掌握该从业人员的基本信息、服务的企业、从业时间、违章和被处罚情况等)，把握出租汽车从业人员的动向，加强出租汽车从业人员的流动性管理。对具备从业资格而超过一定时间未能实际从业的人员除名，该部分人员如要进入出租汽车行业，需要重新进行培训和考核。

四是建立出租汽车驾驶员协会。建立出租汽车驾驶员协会，给出租汽车驾驶员以沟通和诉求的平台，建立出租汽车驾驶员自律机制。同时，通过这个平台也可以掌握出租汽车行业的动态。

(三)加强立法和执法

一是尽快出台有关出租车行业管理规范和考核办法。国家应该出台切实可行的出租汽车行业发展指导意见，各地方政府应适时出台出租汽车驾驶员管理办法和出租汽车服务规范、出租汽车运营管理规范等具体实施办法。

二是政府应加强非法营运执法打击力度。各地方应根据当地的实际情况，制定切实有效的打击非法营运的措施，建立打击非法营运的长效机制。非法营运之所以猖獗，除了取证难之外，一方面是钻了法律的空子;另一方面是钻了公安和交警执法部门“权力真空”的空子。因此，公安和交通管理部门应加强合作，实现信息共享，加大执法力度，齐抓共管，才能有效防治非法营运。

三是加强社会舆论监督，完善投诉制度。加强媒体和社会舆论宣传，正面引导群众乘坐正规出租汽车，从“源头上”封堵非法营运的缺口。同时，对那些“漏网之鱼”，完善的监督投诉制度则是从根本上制约企业和个人违规、营造良好出租车环境的重要手段。因此，政府要组织成立出租车行业投诉处理中心，形成一条龙服务管理架构及投诉处理一体化的常规工作流程，建立完整的行业投诉处理调查体系，完善如投诉调查处理责任制度等一系列投诉调查处理制度，建立透明、公开的投诉处理机制，对违章公司、个人按实施办法进行严格的处罚，让违规企业和个人的违规成本远远大于其违规收入。

五、结语

本文从出租车罢运事件入手，以重庆为例，从经济学的角度对重庆市出租车行业的管理现状进行了深刻剖析。出租汽车市场为“卖方市场”，驾驶员从业市场却为“买方市场”;出租汽车驾驶员易受经营者盘剥;经济利益不均而引发不良竞争;利益驱使和取证难导致“黑车”横行等四个方面是重庆市出租车行业管理存在的问题和原因。最后，有针对性地提出了出租车行业管理的对策建议，以此为重庆乃至全国出租车行业的健康发展提供借鉴。

［1］王克勤.中国出租车业何以不稳［N］.经济观察报，2011－10－22.

［2］姜爱林.出租车行业管理体制和运营模式改革初探［J］.决策导刊，2009(3):20 －22.

［3］傅乃芹.集体罢运频发背景下的出租车行业管理［J］.领导之友，2012(8):43 －45.

［4］李磊.重庆出租车罢运:再揭体制之困［J］.社会观察，2008(12):44－45.

［5］张芸珠，张云.我国出租车行业管理模式与黑车问题——基于博弈视角的研究［J］.生产力研究，2011(9):157－159.

［6］李作敏，徐英俊.对我国出租汽车经营权问题的思考［J］.交通建设与管理，2010(4):54 －59.

［7］李天兵.我国出租车行业管理中的问题与对策［J］.法制与社会:旬刊，2010(16):205－206.