我国劳动教养制度应当如何定位

胡 滢

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

一般认为，劳教制度产生于1955年的肃反运动期间，作为国家维护社会治安的一种管理手段，在同违法犯罪行为作斗争的过程中发挥着极为重要的作用。但关于其最根本的性质问题一直没有定论，这关系着我国劳动教养制度未来的改革方向，是亟待解决的问题。劳教的强制性教育矫治功能是其区别于我国其他处罚措施的最重要的特点之一，下文将以此为基础，对劳动教养的性质问题进行分析。

一、劳动教养存废的争议

全国人大常委会法制工作委员会副主任郎胜在谈及推进劳教制度改革时指出，劳教制度需要与时俱进地进行改革。而全国政协委员、南开大学法学院教授侯欣一则表示，劳教制度已成为制约我国民主与法治进程的障碍，应当予以废除。也有的学者认为，不可能一步到位地废除劳教制度，但可以通过过渡阶段的改革，逐步消除劳教的影响。对于劳教制度，是完全废止还是积极改革，目前无法达成共识，但可以肯定的是，目前的劳教制度已经被推到了社会关注的中心，不能不给出一个让公众满意的答案了。

（一）劳动教养废除论的观点

劳教废除论者认为，劳教制度在实体法上、程序法上存在诸多弊端，在管理社会公共秩序上的优点，也被其适用范围的随意性、适用程序的不公正性和处罚上的人权侵犯性所掩盖，即使在维持现行的制裁体系不变的情况下，不实行劳教也不至于对社会治安造成太大的负面影响，所以废除劳教制度是可行的。劳教的弊端主要体现于：

1.立法上缺乏依据。2000年颁布的《立法法》中规定，只有法律才能设置剥夺公民人身自由的处罚。劳教之前的依据都是行政机关制定的行政法规，依法是没有权利设置剥夺人身自由的处罚的，劳教的合法性受到质疑。且在立法上，劳教的适用条件缺乏明确性。公民涉嫌实施违法犯罪行为但情节轻微的，既可能被公安机关直接采取劳教措施，也可能由检察院做出不予起诉的决定，或法院作出免罪的决定。而当公民存在行政违法行为时，既有可能被劳教，也有可能被治安管理处罚。可见，劳教制度与刑事处罚或是治安管理处罚之间没有明确的适用分界，而是处于一种“随意游动”的状态。劳教适用上的随意性，已极大地破坏罪刑法定原则，侵犯公民的人权，危害国家法制建设。

2.劳教制度在适用上违背”比例原则”。劳教作为一项强制性教育措施，其适用范围主要是违法犯罪行为情节轻微、尚不构成刑事处分的行为。但从劳教的期限及剥夺被劳教人人身自由的程度来看，劳教针对这些行为所作的处罚甚至远比拘役、管制的处罚严厉得多。在共同犯罪中，主犯被诉至法院判处了拘役或是管制刑，而从犯可能却因为不够刑事处罚而被处以劳教，被剥夺人身自由长达两年。这可能使原本只有轻微违法行为、尚不构成犯罪的行为人，面临可能重于其行为构成犯罪的行为人所受的处罚，所导致的结果就是使行为人对法律的公平性、正义性产生怀疑，不利于法律权威的树立和法治社会的建设。

3.劳教审查程序上的正义问题。罗马法上有一条程序正义的法则要求：“任何人不得为自己案件的法官。”依据有关法规的规定，劳教的申请权是由公安机关行使的，而劳教的审批权实际上也是由公安机关来行使。公安机关在受理其下属机关呈报的申请时，很可能无法保持中立性。这样，裁判者的中立性作为程序正义中的一项基本要求，在劳教的审批程序中是得不到保障的。如果裁判者无法做到不偏不倚，怎么能够作出真正公平、正义的裁判呢？即使上级公安机关是依据法律的规定作出公正的裁判，但是，程序上的非正义性仍然会让人们无法对裁判结果信服。非正义的程序怎么可能得出正义的结论？

（二）劳教制度改革论的观点

1.在社会领域里，一项制度的存在是否合理，评判基准盖为特定时期条件下是否符合最大多数人的最大利益。劳教制度产生于半个世纪前的肃反运动，劳教体现出的就业安置功能，有利于稳定社会秩序，是巩固新生政权的需要。之后，相继出台的关于劳动教养的规章中对劳教制度的执行办法、适用范围、管理方法等内容作了较具体的规定，为其实际操作提供了可能。自劳教制度适用以来，教育改造了数百万的违法犯罪行为人，在推动国家建设方面居功至伟。维护社会治安秩序，符合最大多数人的利益，这是劳教存在的合理性。

2.储槐植先生认为，刑事处罚与治安管理处罚之间还有两块空白的领域需要劳教予以填补：一是多次违反治安管理处罚条例、屡教不改，而刑法上又没有相应罪名予以惩戒的；二是刑法边缘行为。［1］我国的犯罪构成中包括定性因素，也包括定量因素，在认定犯罪的成立时，既要考察行为是否符合犯罪构成，也要考察行为是否达到刑事处罚的标准。当行为人的多次轻微违法行为均不构成犯罪，但由于其主观恶性较深，即使多次适用治安管理处罚仍不能很好地实现矫正目的时，就需要劳教解决。劳教不同于刑罚和治安管理处罚所遵循的结果主义，它所关注的是“屡教不改”、“多次”等具有人身危险性的内容，是对刑事处罚和治安管理处罚的不足的弥补。

3.从刑罚体系上看，劳教制度的存续和发展能克服短期自由刑之弊端，弥补我国刑法的结构缺失，使我国对违法犯罪行为的治理形成轻重衔接、严密合理、科学有效的法律体系。

综上所述，笔者认为，虽然劳教制度存在诸多缺陷，但不能凭此就完全否定劳教制度在现今社会仍有其存在的价值，直接要求废除劳教制度是不切实际的。因此，主张对现行劳教制度进行改革，是符合我国现阶段国情的。

二、关于劳动教养性质的讨论

（一）理论上的争议

关于劳教的性质的问题，一直是劳教制度争议的焦点之一。在学界，主要存在以下几种观点：第一种观点认为，劳教是一种行政处罚。有的学者认为，所谓劳教，是对有违法和轻微犯罪行为但不够刑事处罚的人所采取的一种强制性教育改造的行政处罚措施。［2］第二种观点认为，劳教属于刑事处罚。有的学者提出我国的刑法典是不完整的刑法典。重罪、轻罪和违警罪三分法大抵是当今世界各国刑法关于犯罪的基本分类方法，而我国的刑法典只包括了西方国家刑法典的重罪部分，而缺少违警罪、轻罪的内容，因此认为可将劳教和治安处罚作为类似于违警罪、轻罪的内容纳入刑法范围。［3］第三种观点认为，劳教是一种刑罚之外的预防性司法处分，类似于西方刑法学中的保安处分制度。［4］第四种观点认为，劳教不是刑事处罚，也不是行政处罚措施，而是对轻微违法行为人实施的位于刑事处罚与行政处罚体现外的一种强制性教育改造的措施，是一种独立的法律处分制度。［5］

（二）对诸理论的分析

关于劳教制度的性质应当如何界定，我们有必要先弄清行政处罚、行政强制措施以及保安处分的概念。行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒、促使其以后不再犯、有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违法行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的以及其他形式的法律制裁的行政行为。［6］（P309-310）行政强制措施是指行政主体为了预防或制止危害社会的行为或事件的发生或扩大，维护行政管理的正常秩序，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，促使其保持一定状态的手段。［7］保安处分是以特殊预防为目的，以行为人的人身危险性为适用基础，对符合法定条件的特定人所采用的以矫正、感化、医疗等方法，改善适用对象，预防犯罪的特殊措施。［8］（P759）在弄清楚这些概念的基础上，就能够详细地展开下面的论述。

1.对于认为劳教是一种行政处罚的观点，我们认为是不妥当的。主要理由是：（1）认为劳教是行政处罚的观点在法律上没有可以依据的条文。《行政处罚法》中规定的几种行政处罚措施中并没有包括劳教。而在我国现行的法律法规中，虽然涉及劳教的条款很多，但尚没有明确规定劳教具有行政处罚性质的条款。且《行政处罚法》中规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”劳教制度作为一项严重剥夺人身自由的措施，需要由法律对其内容作确切的规定。如果在没有法理依据的情况下随意认定劳教是一种行政处罚，有违我国的法治理念。（2）劳教在实际适用中，其严厉程度远远超出了行政处罚的内容。行政处罚的措施包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照和行政拘留，其中涉及人身自由权利内容的只有行政拘留。行政拘留作为最严厉的一种行政处罚，期限一般为10日，最长不得超过15日。而劳教的期限甚至可以长达两年。根据《劳动教养管理工作细则》和《劳动教养试行办法》的规定，劳教实行全封闭的羁押方式，其剥夺被劳教人的人身自由的程度，实际上已与监禁刑的严厉程度差不多了。因此，将劳教制度定性为行政处罚不妥当。

2.对于劳教是刑事处罚的观点，劳教制度虽在实际执行的过程中，其内容与刑罚处罚的执行方式上有很多的相同处，“无刑罚之名，却有刑罚之实”，但是，劳教制度无论是在主要任务上，还是在审查程序上，都与刑事处罚有很大的区别。刑事处罚的主要任务是惩罚犯罪和保障人权，劳教制度的主要任务是预防犯罪和维护社会秩序。在审查程序上，刑事处罚是由法院作出裁决，其审查方式主要是司法审查、公开审查，给予犯罪嫌疑人当庭质证、辩护等方面的诉讼权利，而劳教的申请机关和审批机关实际上都是公安机关，且审查方式则是书面审查、非公开审查，不利于保障相对人的权利。

3.关于劳教制度是类似于保安处分制度的观点，我们认为保安处分虽然与劳教制度在价值取向上类似，但也存在很多区别。其一，保安处分与劳教的性质不同。从占主导地位的一元论观点出发，保安处分可以被认为是刑法的补充或是替代。我国的劳教制度虽性质尚未定论，但其强制性、教育改造性和行政性的特点一直未发生改变。劳教的这种行政性，体现于劳教机关是国家的行政机关，且是依据行政法规对被劳教者适用的措施，具有一般行政措施所具有的强制性、拘束性和执行性等特点。其二，适用对象不同。保安处分适用的对象包括：有犯罪行为的人或者有犯罪嫌疑或者有破坏社会秩序危险的具有人身危险性的人，包括精神病人、聋哑人、外国人等。除了人之外，保安处分还可以对物适用。劳教的适用对象只针对人身，且综合现行的有关规定，对二十多种有违法犯罪行为的人可以实行劳教，这二十多种行为可以分为两类：一类是情节轻微尚不构成刑事处罚的轻微犯罪行为；另一类是一般违法行为，但需要有“屡教不改”的情节。

（三）本文的立场

笔者原则上赞同第四种观点，认为劳教是定位于刑事处罚与行政处罚体系之外的独立的法律制度，是对被矫治人员的强制性教育措施。理由如下：首先，有的学者认为，刑事处罚与行政处罚体系能够适用于对违法犯罪行为人的所有处罚情况，不存在劳教制度适用的余地，可以在刑事处罚或行政处罚的体系内部就解决了劳教的实际适用问题。但笔者认为，劳教制度的适用与刑事处罚或行政处罚的适用并不是在同一层面上的。刑事处罚与行政处罚的出发点是存在违法犯罪行为以及造成的危害结果，而劳动教养制度所关注的不是违法犯罪行为本身的危害性，而是行为人的人身危险性，是行为人实施某一行为所具有的主观恶性。在此意义上，劳教制度是对两大处罚体系的补充。其次，现行劳教制度的适用对象主要是刑法边缘群体。这类人群的行为虽然危害社会秩序，却不构成刑法上的犯罪，因而不能适用刑事处罚，但是其主观恶性较深，适用行政处罚或是治安管理处罚不足以消除其危险性格，这就形成了社会治安领域中的难管地带。国家作为全体国民利益的代表，有责任保护公众的安全和利益不受侵害，同时也有责任对于需要国家关怀和帮助的人提供必须的支持和帮助。这类群体较难处理，但是不能又对他们放之不管。对于这类主观恶习较深的违法犯罪行为人，最有效的处理办法就是消除其人身危险性，矫正其危险性格，而要消除危险性格，就必须依赖于教育改造措施。因此，将劳教定位于教育性矫治措施，也是对现实情况的合理诠释。再次，为了保证教育改造目的的实现，国家必须运用国家的强制力对违法犯罪行为人采取强制措施，例如限制其一定的人身自由、强制接受教育等，这些强制的内容，都是以被劳教人的更生改善，促使其回归社会为中心的。因此，将劳教定位于一种强制性教育改造措施，是其功能性的必然要求。最后，将劳教制度认定为一种强制性教育改造措施，在法律上也能找到依据。在公安部《关于进一步加强和改进劳教审批工作的实施意见》中规定，依《治安管理处罚法》第76条有例举行为、屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施，而这里的“强制性教育措施”即为劳动教养。

［1］储槐植，陈兴良，张绍彦.理性与秩序——中国劳动教养制度研究［M］.北京：法律出版社，2002.

［2］力康泰，韩玉胜.关于制定具有中国特色的教养法的思考［J］.中国监狱学刊，1997，（2）.

［3］刘仁文.关于调整我国刑法结构的思考［J］.法商研究，2007，（5）.

［4］刘中发.劳动教养立法之思考［J］.中国监狱学刊，1999，（5）.

［5］储槐植，张桂荣.关于违法行为教育矫治法立法中几个重大问题的思考［J］.中国司法，2010，（7）.

［6］姜明安.行政法与行政诉讼法（第三版）［M］.北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2007.

［7］应松年.论行政强制执行［J］.中国法学，1998，（3）.

［8］马克昌.刑罚通论［M］.武汉：武汉大学出版社，1995.