面向社会突发事件的档案工作应急联动机制研究*

吴加琪

（南京信息工程大学档案馆，江苏南京，210044）

1 引言

近年来，频发的各类突发事件给社会造成了巨大的损失，档案工作在社会突发事件的应对处置过程中具有重要作用[1]，档案应急管理研究也日益受到人们的关注和重视[2]。当前档案领域主要对社会突发事件中档案工作需要和其他部门进行应急协同联动的工作内容进行了探讨，诸如突发事件中档案的收集、管理、服务利用工作等。对于如何建立面向社会突发事件的档案应急联动工作机制，以系统全面地做好社会突发事件中的档案应急管理工作，还未开展深入的研究。社会突发事件的应急体系需要社会多部门共同参与，包括政府、档案部门、社会管理部门、公众及其他相关各方，其中既涉及理论认知又关乎实践操作。因此，档案部门需要迫切加强对应急协同联动中的组织体系、信息技术、资源建设、法规政策等诸多具体问题进行务实而有效的研究。

2 面向社会突发事件的档案工作应急联动机制的内涵

关于应急联动机制的涵义界定，目前学术界还没有统一的观点。“联动”即“联合行动”之意，指“若干个相关联的组织或事物，一个运动或变化时，其他的也跟着运动或变化”[3]。凌学武认为，应急联动机制是“在危机管理过程中有效地组织政府内部各部门之间，政府与社会组织之间的沟通与互补，通过良好的沟通与有效的信息交流，整合资源，共同行动，协调处理危机的规律性运作模式”[4]。笔者在现有研究的基础上，结合档案工作的特征和现状，认为面向社会突发事件的档案工作应急联动机制是指“在社会突发事件应急工作中，档案工作有效构建档案部门内部各机构之间、各层级档案部门之间、档案部门与社会部门之间的协同网络，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，协调处理处置各类社会突发事件的规范化运作模式”。

档案工作应急联动机制应当能实现以下功能：平时能够正常运转，并不断加强档案应急信息资源建设，完善信息联动技术，制定应急联动的预案，组织部门间的培训、演练；突发事件发生时，能迅速启动应急联动的预案，充分整合各档案部门的应急资源，有效开展突发事件的档案收集管理和服务工作；在突发事件事后，可以对联动机制进行管理评估，做好联动机制的调整优化。

3 构建面向社会突发事件的档案工作应急联动机制的思路和对策

3.1 建立健全档案应急联动工作的法规政策

完善的法规政策是档案部门规范有序参与社会突发事件应急联动工作的基础，目前包括《中华人民共和国突发事件应对法》在内的各类应对突发事件的法规政策中仅对各部门应急协调联动进行了原则性的规定。在社会突发事件中，档案部门只能根据“便于社会各方面的利用”[5]这一原则以常规方式开展档案应急联动管理和服务工作。档案工作应急联动法制建设的滞后性导致档案应急联动工作处于随意性的状态，这不仅降低了突发事件应急响应的效果，也影响了突发事件档案收集管理工作的开展。

为推动档案部门应急联动工作开展，各级政策和行业主管部门应提高突发事件中档案工作重要性的认识，将档案部门的联动参与机制纳入到相关应急管理的法规政策中，对社会突发事件中档案部门的职能作用、权责范围、工作机制、运行程序、信息管理、经费保障等内容加以明确规定。档案工作也应重视应急联动相关管理政策的建立和完善，对政府、各行业、各部门以及社会组织的档案保管机构在社会突发事件中的权限进行划分，责任进行明确，将已有的行之有效的应急联动工作经验、做法转变为可操作性强的实施细则，出台全局性的档案应急联动管理文件，制定从突发事件预防预警、发生时的应急响应、事后的管理处置，内容包括组织机构、人员安排、各档案保管机构的协同、信息资源服务利用、信息技术保障等在内的全面的应急联动的制度体系。档案行政管理部门应加强对应急联动工作中出现的新情况、新问题进行及时指导，并对突发事件中各档案部门的联动工作进行执法监管。

3.2 完善档案部门应急联动管理模式

根据《中华人民共和国突发事件应对法》等相关文件的规定，我国应急管理体制是属地管理为主的应急管理模式，因此档案部门应急联动机制也应按地域开展。在同一地域中保存档案资源的档案机构既包括传统的国家档案馆、部门档案馆、企事业档案馆（室），还包括近年来新出现的新型档案机构，如文件中心、档案寄存中心、档案事务所等[6]。在条块分割的管理体制下区域内档案工作处于政府、部门、行业和社会组织各自管理的状况，档案行政管理机构对上述档案保存机构仅履行“按区域执行监督和指导的职能”[7]。档案工作这种多头领导的管理体制显然不能适应突发事件应急联动的统一领导指挥的要求，为保证社会突发事件中档案工作应急联动科学开展，应当基于区域档案部门分散管理的现状对档案机构的应急联动管理模式进行完善。

目前社会部门应急联动组织形式分为“集权模式、授权模式、代理模式、协同模式”[8]四种类型，针对目前档案保存机构管理现状，协同式应急联动是当前各地区档案机构应急联动的最佳模式，可建立“多个不同类型、多层次档案应急系统，不同系统具有不同职责，不同事件有不同的指挥主体”的档案工作应急联动模式[9]。结合目前各地区档案管理条块分割的特点及档案局馆合一的管理体制，应成立由档案行政管理机构下辖管理的区域档案应急管理中心，统筹安排区域内各类社会突发事件档案应急工作的开展，负责各项政策制定、日常管理、档案部门内部以及与社会部门之间联动协调工作，并负责区域内档案行政管理部门（或与有关部门）直接管理的各级各类国家综合档案馆和专门档案馆应急联动工作的开展；同时，成立和完善本区域档案应急联动协同组织，具体包括本区域内档案行政管理部门非直接管理的部门档案馆、企事业档案馆及其他各类新型档案保存机构。在社会突发事件中，这些档案机构同样也有义务提供档案应急管理和服务，档案行政管理部门对这些机构主要履行应急管理工作的指导和监督职能。在此基础上加强档案部门内部以及与外部门之间的协调，形成按突发事件类别分别开展不同行业部门档案应急联动工作的机制，推进各地区档案应急联动整体工作规范有序开展。

3.3 构建档案应急联动技术支撑系统

技术支撑是社会突发事件中档案工作应急联动机制有效运行的关键，应重点推进以下信息系统的建设：

跨部门应急联动指挥系统，该系统是整个应急联动体系的中心和基础，通过此系统可以指挥应急体系内其他相关系统的协调运行，指挥调动包括档案部门在内的各部门之间的应急工作协调开展，提高社会突发事件应急的联动能力。

档案信息跨部门共享系统，此系统是档案工作应急联动的重要平台，也是档案部门参与突发事件的核心系统，在此系统中应当能实现档案系统内部跨部门、跨行业及跨系统档案应急信息资源整合，并可实现与社会应急管理部门档案信息的实时传递和共享，档案部门也可以基于此系统开展社会突发事件应急工作档案文件信息的收集工作。在实践工作中，已有部分地区完成了档案系统与社会应急系统的对接，如2012年7月，广西柳州市“将城乡居民健康档案系统与应急联动指挥系统对接，实现居民健康档案信息的即时调用”[10]，极大地提高了档案部门服务社会突发事件的能力。

档案工作联动决策辅助系统，该系统负责在社会突发事件中档案部门内部以及与社会部门之间的工作事项的协调，组织档案部门内的机构、人员、资源等合理运作，对档案应急管理服务工作进行及时、有效的快速处置，为指挥系统提供档案工作的决策资料和建议。

此外，档案部门还应切实加强应急联动系统相关的数据库管理技术、信息处理和分析技术、信息传递共享技术的研究，完善设计数据元素标准、信息分类编码标准、用户视图标准、概念数据库标准和逻辑数据库标准，注重与其他领域部门信息化标准及信息技术标准的兼容，实现社会各部门在突发事件工作中对档案信息资源的有效利用。重点加强对系统中档案信息各工作环节的管理，制订和完善档案信息安全传递及利用的相关规章制度，采取有效管理措施和技术手段，确保系统中档案信息的安全。

3.4 加强档案工作应急联动信息资源建设

为提升档案应急联动工作质量，促进联动机制的长效性，需要档案部门和社会部门共同做好档案应急信息资源建设工作。首先，档案部门应根据社会突发事件的特点，加强与社会部门的合作，将交通、城建、气象、地质、民政等社会突发事件中重点需要的档案收集齐全完整，为应急服务工作的开展进行档案信息储备。考虑到社会各部门在突发事件工作应对过程中形成的档案对今后类似突发事件的应对处置工作具有参考作用，档案部门应加强和社会部门的联系，建立“三纳入”的工作联动模式，“将社会突发事件档案收集工作纳入应急预案、纳入应急处置程序和应急人员的职责范围”[11]，将突发事件应对过程中形成的各种形式、各种载体的重要档案进行及时全面的收集。其次，加强突发事件档案科学管理，在社会部门中开展调查研究，了解突发事件对相关档案整理工作的需求，在符合相关档案法规制度的前提下，对传统档案管理方式进行探索和创新，探讨重大突发事件档案管理的业务管理新规范，如实行按“专题档案形式进行整理”[12]，保管期限上执行“就高不就低原则”[13]等方式，灵活处理突发事件档案的管理问题。此外，档案部门应加强档案应急信息资源的开发利用工作，结合社会应急部门的需求，加强对档案信息资源的编研开发，重点建设一批能直接服务社会突发事件应对处置工作的专题档案数据库，将原始档案信息转化成优质的档案应急服务产品，提升重大社会突发事件档案应急服务能力。

3.5 开展跨部门的联合应急培训演练

社会突发事件应急工作开展需要各部门的积极参与，档案工作近年来并未有效参与到社会应急工作中，如何促进档案部门与社会各部门的应急联动机制的建立需要各方共同探索。为提升突发事件中跨部门联动工作质量，国外注重开展跨部门的应急培训工作，并形成相对成熟的理念及经验，如英国的消防与环保部门签署了应急工作谅解备忘录，共同开展应急联动的课程体系教育和应急演练[14]。从实际工作来看，我国档案部门也已开始在部分领域加强与社会部门的联合培训工作[15]，并起到了良好的效果。跨部门的联合培训和演练可以提高社会部门和档案部门对双方工作的理解和认识，增强部门间应急工作的协同度，提高业务素质和实际工作能力，同时这种联合培训模式可以发挥各自的优势与特点，形成有利于双方实际应急工作开展的模拟环境氛围。

档案部门应重视并切实开展跨部门的应急联动培训工作，从各部门职能、工作范围特点出发，从解决突发事件应急联动实际问题着手，有效解决协同中存在的诸多问题。在具体跨部门的培训工作中，应当对培训工作的主体、培训目标、培训内容、培训手段及效果评估等工作环节进行规范。在此基础上，组织模拟或实战演练，使各方充分理解应急联动中本部门具体的任务、职能、职责及工作内容和程序。此外，档案部门还应做好演练工作中的评估、反馈和总结工作，及时发现演练工作中存在的不足，有针对性地完善应急联动体系，不断提升档案部门在突发事件中联动协同实战能力。

3.6 加强应急联动预案的建立和管理

“应急预案是应对突发事件的行动纲领”[16]，目前各地突发事件预案体系主要包括总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案。其中总体应急预案和专项应急预案条款偏重于对应急工作的原则性指导，因此操作性不强。部门应急预案是“以部门处置为主、相关单位配合的应急预案，由本级政府相关应急管理部门或责任单位负责编制”[17]，在现有各地区的总体和专项应急预案中都对社会突发事件中各部门应急联动工作进行了原则性规定。在档案部门现有的应急预案体系中，主要是根据《档案工作突发事件应急处置管理办法》出台了针对档案系统内部突发事件的相关应急预案，并未就社会突发事件中档案部门的参与机制进行规定。

因此，为促进社会突发事件中档案工作应急联动工作的有序开展，应努力争取将档案部门参与纳入到其他行业、系统、部门应急预案中去，如当前“城市建设系统的突发事件应急预案已将城建档案馆作为快速反应部门纳入了应急预案”[18]。同时应加强档案部门应对社会突发事件应急预案建设，工作中成立应急预案编制小组，积极加强社会突发事件的研究，尽可能结合社会突发事件中的具体案例，对突发事件中档案部门的参与必要性、内容与形式进行分析，并在此基础上制订出符合社会应急工作需要并适合档案工作现状的部门应急预案，预案中应对档案部门的参与机制进行具体规定。同时，要做好预案的审核和发布工作，就预案广泛征求社会应急管理部门、专家学者及档案基层工作者的意见，提升预案的质量，并将预案上报政府部门，确保预案的权威性以及在实际工作中得到社会各部门的贯彻执行。此外，还要加强应急联动预案管理，开展宣传教育和培训演练工作，并根据演练或实战工作中出现的问题对预案进行修订完善，保证应急预案科学性、合理性和可操作性。

注释

[1]李佳.从汶川地震看测绘档案的应急服务[J].档案学研究,2008(4):9-10.

[2]钱明辉.我国档案应急管理研究进展与启示[J].档案学通讯,2013(2)：77-80.

[3]汉语大词典[M].北京:商务印书馆,2012：345.

[4]凌学武.公共危机管理中的协调联动机制研究[J].前沿,2007(9):135-138.

[5]中华人民共和国国家档案局.中华人民共和国档案法[EB/OL].[2013-05-08].http://www.saac.gov.cn.

[6]冯惠玲,张辑哲.档案学概论[M].北京:中国人民大学出版社,2006:70-77.

[7]全国档案馆设置原则和布局方案[EB/OL].[2013-05-08].http://www.saac.gov.cn/.

[8][9]唐伟勤.我国城市突发事件应急联动模式探讨[J].中国行政管理,2008(3):79-82.

[10]我市实现城乡居民健康档案系统与应急联动指挥系统对接[EB/OL].[2013-05-08].http://www.liuzhou.gov.cn.

[11]潘红梅,巩建石.突发公共卫生事件档案收集工作的意义与方法[J].社区医学杂志,2012(9):62-63.

[12]周瑞薇.突发公共卫生事件档案收集与管理[J].档案时空,2006(12):35.

[13]高莉,沈耀东.突发事件档案工作的特点和要求[J].中国档案,2003(10):40-41.

[14]何宁,魏捍东.英国消防与环保应急联动机制对我国的启示[J].环境保护,2012(9):74-76.

[15]杨竹军,杜好传.招远市档案经管部门联手开展农村档案工作培训.中国档案报,2006-07-03(2).

[16]向立文.档案部门应急预案管理研究[J].档案学通讯,2012(5):89-93.

[17]张平.我国城市应急联动运行机制建设面临的挑战与重构[J].中国人民公安大学学报（社会科学版）,2008(5):62-69.

[18]吴淑范.加强城建档案管理提高处置突发公共事件的快速反应能力[J].城建档案,2008(7):34-35.