政府在新农保实施中的责任

○王安春

在我国经济和社会结构快速变化、人口老龄化问题日趋严峻,尤其是农村空巢家庭越来越多的背景下,传统农村家庭养老功能日渐弱化,农民的养老问题逐渐成为社会的一大难题。2009年9月1日，国务院下发《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，新型农村社会养老保险制度（下文简称“新农保”）正式启动。构建新农保制度是改善民生、关系8亿多农民福祉的一项重大举措，是在我国经济社会转型背景下建设和谐社会的必然选择，对于促进社会公平、缩小城乡差距、维护农村稳定具有重要意义。然而新农保自实施以来，在推广这一惠民制度的过程中，虽然取得了积极的成效，得到了大部分农民群众的拥护和欢迎，但事实上却并不十分理想，特别是在各地方的实际运行过程中，都不同程度地存在着政府责任的缺位。较以往旧农保，新农保的“新”就在于强调政府的责任。新农保是不以盈利为目的,具有社会福利性质的一项公益性事业，是具有垄断性质的一项法定保险，是政府行为。在构建新农保制度时，首要的就是明确政府在新农保制度的建设和实施中的责任，发挥政府的主导作用。当前政府在新农保工作中存在的一些问题、不足与缺位，是一个值得深入探讨的问题。鉴于此，本文在分析新农保推行中政府的责任缺位现状的基础上，给出相关的政策建议，以期新农保制度的优化完善和扩大推广。

一、新农保制度实施中政府责任缺位的表现

1.制度设计中公平原则的缺位

2009年新农保逐步开始向农村覆盖，但与城镇养老保险相比，当前新农保存在许多问题：（1）统筹层次低，绝大多数新农保实施县级统筹。由于县级地域和人数的局限性,基金运用空间小、收益低，管理失范现象严重。而且养老保险的低统筹层次,易于导致政策的高度碎片化,基金抗风险能力差,项目之间互不沟通,部门之间往来困难，不利于人员流动。（2）保障水平低。现行的新农保政策的国家标准很低，福利也是初级的，月养老金不足百元。随着时间的推移和经济社会发展，新农保所提供的生活保障能力远不能满足人们的基本生活要求，影响了其作为一项养老政策功能的实现。（3）新农保覆盖面小。根据国务院的决定，2012年要基本实现新农保和城居保制度全覆盖。但制度全覆盖不等于目前生活在农村的老人都能参保。由于财政投入偏少、吸引力不足、年轻人参保热情不高、传统观念影响、生存环境限制、缴费困难等原因，农村真正参保的只是一部分。享有同样的权利，享受同样的公共产品和保障，一直是广大农民的期盼，新农保使农民有了享受公共财政阳光的权利，但制度设计中存在的问题使农民难以在制度上体会到他们享受公共财政阳光的公平性。

2.法律强制性偏弱与政府宣传缺位

目前各地新农保试点过程中，出于对农村社会实际状况的考虑，按照国家的规定，农民是采取自愿形式参保的，这必然弱化政府的干预责任，淡化社会保障制度强制性特征。但农民自愿参保原则并不意味政府可以撒手不管。无论是新农保,还是其他商业性农业保险,凡属自愿参保的都必然面临如何提高并维持农民的参保意愿这一难题。对于新农保来说,更是如此。如何打消农民的顾虑,让农民感到真正受惠,并坚持长期参保,政府的宣传、鼓励是必要的。而且新农保作为一个刚性的制度安排，政府部门没有理由袖手旁观，而应履行自己的职责，有效地承担起推动新农保发展的责任。然而，由于我国农村人口众多，农村地区幅员辽阔，人口居住分散，这给县（市）乡（镇）的宣传工作带来了困难。特别是近年来中央多项民生政策出台，地方承担的社会事务不断增加，财政支出压力加大，新农保在一些财政情况不太好的地区，政府宣传普遍出现缺位。

3.基金管理缺位，管理混乱、层次低，保值增值受到制约

随着保险覆盖面扩大、参保人员的增多,将会形成数额相当庞大的缴费收入，进而形成数量可观的养老保险基金。这些养老保险基金涉及农民未来的生活来源问题,其安全运营、保值增值,对自愿参保的农民而言，意义重大。目前我国社会保障体制的管理仍处于分散状态，人事、劳动和社会保障等部门分别承担着社会保障的部分工作。这造成了基金管理的混乱。政府各级别、各部门由于对问题的认识差异及受部门利益驱动的影响，都参与农保障基金的管理，造成地区、部门间政策不统一、业务交叉、难以协调和集中运营，扯皮推诿、不负责任、甚至挪用滥用基金的现象也时有出现。而且我国新农保开始试点以县为单位，基金“暂时实行县级管理”的制度设计，使得新农保基金管理层次低，基金规模小，不能形成规模优势，难以进行多样化投资，收益不高，基金保值增值受到制约。一些闲置和沉淀的基金，在某种程度上还是贬值。

4.制度衔接安排的缺位

目前，我国养老保险“碎片化”的现象严重，新农保和其他具有身份化的社保制度，如城镇企业职工养老保险、城镇居民养老保险、城镇灵活就业人员养老保险、农民工养老保险、最低生活保障制度之间呈条块分割状态。随着城市化水平的迅速提高，大规模的城乡人口迁移已经是一个不争的事实，新农保制度在运行过程中不可避免地会涉及与其他养老保险制度的衔接,包括不同地区间新农保制度的衔接和新农保与其他养老保障体系制度的衔接。尽管2009年9月国发〔2009〕32号文件对新老农保制度的并轨衔接问题做出了明确规定，但是至今，如何实现其他制度之间的有效衔接，政府没有完善的制度衔接安排，造成制度的混乱和管理的缺位，既不利于在城镇务工的农民参保，也不利于城乡一体化的发展。

5.财政支持的缺位

长期以来，我国用于社会保障的财政支出水平比较低,据统计，2001年至2010年财政社会保障支出占财政支出的比重分别为10.52%、11.95%、10.77%、10.94%、10.90%、10.79%、10.94%、12.15%、12.46%、14.06%。在如此低的支出水平中,还存在着支出结构严重不均衡现象，即政府财政支出过于向城市倾斜而忽略农村。由于用于农村社会保障的政府财政支出较少，2009年以前中央财政和大部分的省级财政对农民养老的投入几乎为零，只是县级财政给些补贴，绝大多数普通农民几乎得不到任何补助。直到2009年9月，新农保制度在全国范围内快速实施，中央财政和省级财政才对农村社会养老保险进行财力支持，中央财政对新农保的财政补助从2009年的10.76亿元增到2011年的352.06亿元，增长近32倍。尽管如此，仍未改变政府财政投入上“重工轻农、重城轻乡”，对农村社会保障的财政支持力度不足的现状，这不仅难以解决农民的养老问题,反而扩大了目前业已存在的城乡个人收入差距。

二、政府在新农保中应承担的责任

1.体现公平性原则，建立城乡一体化的社会养老保险体制

由于历史的原因，我国城乡之间社会保障存在巨大的差异，形成特有的城乡二元结构。现代社会保障的基本理念和制度内涵，以实现社会公平与正义为灵魂。因此要求政府的制度安排要体现公平性。劳动者之间只存在社保交费多少和享受保障水平高低的不同，社会保险对劳动者在给付标准、给付办法上应是统一的，不存在由于所有制、产业、地区和身份的不同而产生的差别，更不应存在有无保障的差别。

从国际比较和国内现实来看，打破户籍界限，农村养老保险与城镇养老保险纳入统一体系，构建城乡一体互通的多层次统一模式成为必然趋势。当前，根据我国养老保险的发展历史与现状，在进行新农保制度设计时，应根据农民的不同职业群体、经济社会发展和农民职业身份转换的实际，打通城乡养老制度之间的衔接和转换渠道，使不同制度之间相互转换顺畅，这既可方便农民根据自己的职业变换自愿选择养老保险的参保方式，也为养老保险城乡一体化发展建立起“激活”机制。在此基础上，逐渐打破城乡分割的二元保障体制，建立城乡统一的社会养老保险制度，实现社会养老保险城乡一体化。

2.加大政府的财政支持

尽管近年来我国财政支出方面已增加了对农村社会养老方面的投入。然而由于历史和现实的原因,我国政府对农村社会养老的支持力度还是很小的。目前的实际状况是，我国农村社会保障薄弱，历史欠账太多，加上广大农村的贫富悬殊、人们思想观念的异同，到目前为止，农村养老仍以家庭自我保障为主，很多农民仍游离于社会养老保障之外，绝大部分农村地区的养老形势依然严峻。因此，建立社会养老保险势在必行。作为保障和改善民生的重要途径的社会养老保险，政府的介入和财政支持责无旁贷，也是必不可少的。新世纪以来，伴随我国经济持续快速发展，国家财政收入不断迈上新的台阶，考虑到我国农村养老目前面临的实际问题，政府应进一步加大对新农保的财政支持力度，进一步提高新农保待遇，调动农民参保积极性，尽快缓解农村社会养老问题。

3.加大新农保政策宣传力度，实现新农保广覆盖

新农保是一项新事物,在现实中多数农民对这一政策还不太理解，受老农保的负面影响，少数农民对新农保稳定性还存有顾虑，导致参保缴费工作推进缓慢。因此,要想吸纳农民参与到新农保中来,政府应履行好宣传职责，加大新农保的宣传力度。

对新农保的宣传的方式多种多样，每种宣传方式均有其独特的长处和局限性，要使各种宣传方式科学地相互协调，效果配合。如，可首先利用报纸、电视媒体、手机短信、网络等生动活泼、通俗易懂的宣传形式作先行，将新农保信息、新农保政策重要意义传播给广大受众，使之有个较为全面详细的了解。其次，组织各镇村组干部进行新农保政策宣传培训，向镇村组干部讲解新农保的优点和实惠，使镇村组干部熟悉了解这项惠农政策。再次，动员县乡村干部、社保机构工作人员等方面力量深入基层，召开党员会、群众会，发放宣传资料，答疑解惑。最后，在各镇村组主要路口、路段、人口密集场所拉横幅、张贴标语、办橱窗、设立咨询点等，进行大规模的宣传，制造声势，使新农村政策家喻户晓，深入人心。

在新农保宣传过程中，本着民生问题百姓做主的理念，既要广泛宣传，把新农保的有关政策送到千家万户，又要注意正确引导，防止炒作。通过宣传政策，使广大农民对党的惠民政策入耳、入心、入脑，自觉踊跃参加新农保。

4.加强新农保基金的管理

新农保基金目前“暂实行县级管理”，基金被分割到全国2800多个县(市、区)级独立管理的基本单位,基金风险、管理难度较大。新农保基金被农民称为“养命钱”，基金安全既关系到广大参保群众的切身利益，也关系到新农保能否健康发展。因此,确保基金的规范管理和安全运行至关重要。要切实提高安全防范意识，建立健全基金监督制度，将基金监管贯穿于收支管全过程；在制定部门和岗位内控制度上，要确定重要部门和关键环节，认真执行员工离岗交接、岗位轮换和代职管理等制度；要完善基金稽核审计制度,坚持实地稽核，从源头上防范一些单位和个人挤占、挪用、冒领；要将新农保基金纳入日常监督范围，建立定期检查制度，以便及时发现和纠正运行中存在的问题。随着新农保覆盖面的扩大、基金数额的增多,为有效降低基金使用和管理风险，应提高管理层次，实现省级管理。在实现省级管理以后,可以考虑将基金投资多元化，以实现保值增值，增加基金的支付能力。

5.加快新农保立法，监督检查相关法律法规、政策的贯彻落实

目前，“新农保”主要由国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》等政府政策调整，缺乏正式法律监督体系支撑，权威性不够，很不稳定。新农保应依靠法律手段，以法律形式明确诸如性质、相关的权利义务、资金来源、支付标准、运营管理、组织网络等，使之能真正惠及全国8亿农民兄弟。新农保立法的关键是要建立健全业务财务、基金安全和风险管理等规章制度，规范流程，推行和普及规范化操作，增加挪用、截留基金的惩戒、追责性条款，确保新农保管理工作规范、安全、可控。

目前新农保实行政事分开的管理体制,政府负责制定法律、法规和政策，社会机构承办具体事务。在这种体制下,政府负有监督检查各项法律法规、规章落实情况的重要职责。为此，政府应突出重点、创新手段，依据有关法律法规、规章和政策,将监督检查渗透到新农保运行的每个环节，通过对各个环节的监督、检查,发现隐患，及时采取措施预防，维护参保人的利益,保证新农保制度的健康运行。

三、结语

按照标准，我国现已进入老龄化社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。我国是一个人口大国，也是一个农业大国，农村人口占总人口50%以上，全国有一半人口生活在农村，老有所养成了我国农村社会的突出问题。我国《宪法》第十四条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；第四十五条规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这里，建立社会保障制度、公民获得物质帮助权、发展社会保险等，都强调国家承担的责任,而国家承担的责任需要政府通过具体的行政机关及其官员才能具体实施,因此,社会养老保险具体表现为政府的责任。

当前我国社会养老保险尤其是农村社会养老保险日渐紧迫和突出，为了实现农村人口老有所养，确保新农保政策的公平与普惠，作为社会保险制度的制定者、社会保险的直接组织者、提供者的政府，推动新型农村社会养老保险体系的建立，有着不可推卸的责任。2009年8月18日,温家宝总理在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上强调,宁可少上点项目、压缩其他方面开支,也要挤出钱来把“新农保”这件大事办好。这充分显示了国家领导人对建立新农保制度的重视和决心。2012年3月5日，温家宝总理在十一届全国人大五次会议《政府工作报告》中表示：今年年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，这意味着每一位农村居民和城镇居民都可以参加新农保。虽然从“制度全覆盖”走向“人员全覆盖”，真正实现老有所养目标，一定困难重重，但是我们有充足的理由相信，只要众方参与，政府敢于负责、勇于担当，幸福的中国农民一定会拥有一个晚霞绚丽多彩的“夕阳红”。

（责任编辑 张 敏）