党代会常任制的理论误区分析

王广峰

（南开大学 马克思主义教育学院，天津 300071）

自1956年中共八大提出党代会常任制的理论以来，经历了两个阶段的实践：一是1958年召开的八大二次会议，从此无下文；二是改革开放以来的试点。1987年召开的十三大把政治体制改革提上了议程，在此推动下，1988年中组部在全国选择了12个单位试点，但是结果并不理想，到2002年十六大召开前夕，只剩下5个单位在试点，7个单位已经停止了试点。十六大报告提出扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点以后，新一轮的试点在全国推行，广东、浙江、湖北、四川等省份增加试点单位，山东威海、广东惠州、浙江台州、甘肃敦煌、四川自贡、眉山等地把试点的级别提高到地级市。十七大报告进一步指出，完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制度，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。但是，迄今为止20多年的试点只是停留在市县级单位，既没有行政级别上的提高，也没有范围上的扩大，作为一项正式制度而推行，试点处于停滞不前的局面，根本原因在于自身理论的不彻底性，进而对党代会常任制的试点产生误解。党代会常任制的理论误区主要表现在以下几个方面。

一、以党代会常任制确保党代会的最高权力机关地位

首先，党代会的最高权力机关的地位并没有丧失。有的学者根据马恩的经典论述认为，党的最高权力机关只能是党的全国代表大会，而中央委员会不能与党代会并列为党内的最高权力机关，只能执行党代会的决议，是执行机构。例如，1847年建立第一个无产阶级政党共产主义者同盟时，就指出党代表大会是党的最高权力机关。《共产主义者同盟章程》规定：“中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作”，“代表大会是全盟的立法机关”，“中央委员会得出席代表大会，但无表决权”，“代表大会于每年8月举行”［1］。这种观点的错误在于对最高权力机关的理解存在偏差。党的全国代表大会的最高权力机关的地位表现为确立一个阶段的政治路线。例如，十六大确立全面建设小康社会的政治路线，十七大提出中国特色社会主义的政治路线。毛泽东指出：“政治路线确立之后，干部就是决定的因素。”［2］干部的因素通过选举中央委员来贯彻落实，从实践上贯彻了党的政治、思想与组织的领导，其中政治领导是根本，思想领导是保证，组织领导是基础，而不是具体事务的解决。而自从1977年召开十一大，1978年召开五届人大以来，形成了党代会比人代会早开一年的政治格局，这就可以充分体现了党的领导：把党制定的路线、纲领，通过人代会上升为国家意志，发挥党总揽全局、协调各方的作用。

其次，中央委员会是代表大会闭会期间的最高权力机关。政治体制改革中必须正确处理民主与效率的关系，防止出现极端民主化的现象。从历史上看，中国共产党由于长期处于残酷的斗争环境中，代表大会很难按时召开，因此重要的决策都由中央委员会来作出，例如七届二中全会和十一届三中全会。一些学者认为这是条件的限制，在中国共产党已经成为执政党的条件下可以每年召开一次会议，这种观点脱离了中国实际。十一届三中全会以来，以邓小平为核心的中央领导集体决定把工作重心转移到经济建设上来，实行改革开放的历史性决策，已经成功开创了中国特色社会主义道路，也受到了人民的拥护，每年的中央委员会会议负责把代表大会提出的任务贯彻落实下去，增加会议的次数与人数不会改变会议的决议。因此，党章规定党的最高权力机关是全国代表大会制度及其选举出来的中央委员会，这是符合我国实际情况的。

二、以党代会常任制重组党内权力结构

党内权力结构是指党内的权力来源和权力授受关系。在中央，党的全国代表大会讨论决定党的路线和方针政策，选举产生中央委员会，行使最高决策权。中央政治局和政治局常委由中央委员会选举产生，接受其监督。在地方，实行党委制，我国现行的党委制开始于1948年，毛泽东指出：“党委制是保证集体领导，防止个人包办的党的重要制度。”［3］党代会选举产生党委会，党委会选举产生常委会，党代会、党委会和常委会即内三会是层层授权关系。这种权力授受关系保证党内权力来源的唯一性、权力结构的完整性及其运行机制的统一性。同时，这种纵向的权力结构模式运行效率比较高，党的决策权的行使，就是充分发扬党内民主，集中全党的智慧，然后作出决定，在严密的组织和严明的纪律保障下，全党就会坚决地执行，也就是贯彻民主集中制的过程。

但是也要看到党内权力过分集中的问题。邓小平指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。”［4］因此，一些学者提出以党代会常任制来破解党内权力过分集中的局面，但是试行党代会常任制后，党代会的最高权力机关的地位与职权是持续的，就会在现实中出现两个同时并存的最高权力机关，这就冲击了原有的党内权力结构：在中央，每年召开的党的全国代表大会与中央委员会的权力怎样划分？如何明确划分代表大会和中央委员会的决策范围与决策程序，避免二者决策权的错位？这些问题都是在试点中难以解答的难题。

三、以党代会常任制作为发展党内民主的关键

部分学者认为党代会常任制能把党内民主提高到更高水平，这种观点的误区主要表现在两个方面。

首先，对于邓小平对加强党的制度建设存在片面理解。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”［4］因此，制度建设必须接受实践的检验，既要避免低水平重复建设，也要避免没有试点的一拥而上。一般的步骤是提出理论，选择地方进行试点，总结经验教训，看是否能够推行。违背实践的原则，必然导致失败，党代会常任制仍旧处于试点阶段，所以不能盲目地推广。

其次，党代会常任制不等同于把党内民主提高到新阶段。1950年代论述党代会常任制的目标是把党内的民主生活提高到更高的水平，主要方法是增加会议的次数。例如，1958年是中央召开会议次数最多的一年：1月3日到4日的杭州会议；11日到22日的南宁会议；28日到30日的最高国务会议；3月8日到26日的成都会议；4月1日到6日的汉口会议；27日到29日的广州会议；5月5日到23日的八大二次会议；8月17日到30日的北戴河会议。然而，在增加会议次数的同时，并没有充分发挥党代表的主体作用，更没有充分的发扬党内民主，而是在毛泽东的一再督促下发动了“大跃进”，给国民经济造成严重的损失。正如邓小平指出的：“这些会议只是形式主义的。他们既没有使会议的参加者对于所要决定的问题，在会议以前具有思想上的准备，在会议上，又没有造成便于展开讨论的气氛，实际上形成强迫通过。”［5］

改革开放后，发扬党内民主的思路转变：重点放在发挥党代表的作用，把增加会议的次数放到次要地位。但在党内权力结构没有改变的情况下，党代会常任制试点中走过场和形式主义的现象比较普遍，很多地方党代表大会的代表由各级领导机关指定人选，成为“内定代表”，然后由下级党组织走选举程序，没有尊重广大党员的意志。有的地方代表中领导干部所占比例过高，2004年浙江省某市480名党代表中副科级以上干部占342名，占了71.25%［6］，干部在党代表中占了绝大多数，党代会在一定意义上成为党员领导干部代表大会，造成难以反映党内的真实情况，也难以开展党内监督。会议上代表至多有发言权，只有领导人才有决策权，重大事项不在党代会会上决定，由书记办公会决定。会议的过程仍然是把每年的党委会工作报告讨论、审议一下，最后都通过，仅此而已。因此，没有看出党代表如何发挥积极作用，有的党代表认为党代会年会制是“形式和程序变得复杂了，实质的内容和解决问题的方式却还没有根本的变化”［7］；有的形容党代会是“一年一次会，会上发点言，开会划个圈，会后就靠边”［7］；有的代表形容自己的最大感受是“光荣、责任、迷茫”［8］。

四、以党代会常任制作为政治体制改革的突破口

邓小平指出：“政治体制改革的内容现在还在讨论。这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那就乱了。”［9］

首先，按照邓小平的讲话，政治体制改革的一定要确定突破口。有人认为党代会常任制是政治体制改革的突破口，理由是中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党内民主对于人民民主具有示范和带动作用，以党内民主为民主政治建设的出发点，把党内民主看作中国民主政治建设的逻辑前提。林尚立指出：“从表面上看，这个逻辑没有太大的问题，但是一旦把这个逻辑倒过来看，人们马上就会发现，在这个逻辑下，党内民主的发展在客观上使得党内民主成为民主政治的试验地，而在这种试验中，党内民主的发展必然会自觉不自觉地越出自身的逻辑，而依据一般民主的原理来发展自身。一旦这种情况成为趋势，那么以一般民主发展为原则的党内民主发展就可能改变政党的内部结构和功能，甚至改变政党的性质。”［10］党代会常任制涉及党内权力结构的调整，必然会带来与之相适应的国家政治权力关系的调整，而国家政治权力关系的调整是一个非常复杂的问题。政治体制改革遵循先易后难的原则，从行政管理体制改革入手比较容易，贸然改革现行的党政运行机制是激进的改革方式，必会引起社会的动荡。

其次，党代会常任制难以处理好“外三会”的关系。“外三会”指的是党代会、人代会与政协会。党代会是讨论决定党内重大问题的组织平台，而人代会是体现我国人民当家作主的基本组织形式，政协是中国共产党领导的多党合作制的组织机构。从试点的情况来看，实行党代会常任制后，由于党是中国特色社会主义事业的领导核心，党内的重大问题往往也是国家的重大问题，造成党代表身份的重叠，三个会议的提案很多是重复的，如四川雅安市雨城区、荥经县，“党代会分别收到议案32件和41件，其中涉及党的自身建设的只占议案总数31%和14%，其余议案多为经济和社会事务方面的内容。上海金山干巷镇试行党代会常任制后，党代表与人大代表高度重合，经过调整后的比例还有40%”［11］。这就陷入了形式主义和低水平重复建设的困境。

五、以党代会常任制为发展党内程序民主的重点

目前，在党内生活中存在党员民主权利虚置的现象。从制度上看，主要是因为党员行使民主权力缺乏党内程序民主制度的保障。为了进一步促进党内民主的发展，在党内民主制度建设过程中，除进一步建立和健全党内实体民主制度外，必须进一步建立和健全党内程序民主制度。部分学者认为党代会常任制是发展党内程序民主的重点，理由是党员是党内权力的主体，党代会是广大党员权力地位得以实现的基本载体，是党的权力中心，为了党代会权力不流失，必须实行常任制。这种观点的误区表现在两方面：

首先，对民主集中制的误解。邓小平多次指出：“中国正处在特别需要集中注意力发展经济的过程中。如果追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。”［9］部分学者认为，党代表只有在党代会上充分发表意见才是真正的党内民主，这是对民主集中制的误解。民主集中制是中国共产党的根本组织制度，在党的重大决策出台前，党中央充分发扬民主，倾听各方面的意见，最后在代表大会上集中通过，并以严明的纪律保障贯彻落实下去。因此，党员的程序民主权力绝大部分时间在会议外行使，例如，浙江台州的椒江区从1988年开始试点党代会常任制，出台了《台州市椒江区党代表细则（试行）》，在法律保护、活动时间、工资待遇、活动经费与工作条件等方面对党代表履行职责予以保障，以实现代表活动的经常化，拓宽代表在闭会期间发挥作用的渠道。在总结地方试点经验的基础上，十七大把党代表任期制写入党章，2008年7月中央颁布了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，对于党代表的产生与终止、权利与职责、开展工作的方式与履行职责的保障作出了明确的规定，为党代表更好地行使职权提供了政策保障。

其次，重视程序民主，忽视实体民主。实体民主制度与党内程序民主制度是党内民主制度的一体两面，如果党内程序民主制度离开了作为价值目标和价值取向的党内实体民主制度，那么党内程序民主制度是走过场的程序民主制度。党代会常任制试点中出现的多种问题都与实体民主有很大的关系，党内一把手说了算或者领导说了算的局面没有改变，这与中国传承的官本位观念有很大关系，正如邓小平指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”［4］因此，这就需要多方面的改革与长时间的考验，不是简单的党代会常任制可以解决的问题。

［1］马克思恩格斯全集：第10卷［M］.北京：人民出版社，1998：745.

［2］毛泽东选集：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1991：526.

［3］毛泽东选集：第4卷 ［M］.北京：人民出版社，1991：1340.

［4］邓小平文选：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1994：328，333，332.

［5］邓小平文选：第1卷 ［M］.北京：人民出版社，1994：231，233.

［6］钱家栋.地方党代表直接选举存在的主要问题及新形势下的制度创新［J］.求实，2007（01）.

［7］中共雅安市委党校课题组.困惑与问题：党代会常任制试点为何难以实现突破——对雅安市县级党代会常任制的调研与思考 ［J］.理论参考，2009（09）.

［8］雅安市委党校课题组.党代表任期制：扩大党内民主制度的重要平台［N］.学习时报，2008-10-28.

［9］邓小平文选：第3卷 ［M］.北京：人民出版社，1993：176-177，284.

［10］林尚立.中国共产党与国家建设 ［M］.天津：天津人民出版社，2009：147.

［11］胡序杭.党代会常任制若干问题思考 ［J］.求索，2004（5）.