中国城乡结合部土地利用市场化机制探讨

汪银枝，李准锡

(1.安徽财贸职业学院，安徽合肥230601;2.中国建筑材料集团有限公司，北京100048)

当前，中国已进入城镇化进程快速发展的时期。国家统计局的数据显示，从1978年至2011年，中国城镇化率从17.9%提高到51.27%。改革开放三十年以来，中国城镇化总体水平以年均近1%的速度在提高，也即意味着每年有1 000多万农村人口转移为城镇人口。在这一进程中，城市经济社会活动不断向城市郊区和周边村镇区域拓展，城市外延不断延伸，形成了具有明显特征、并与城市和乡村区别的经济活动区域，即城乡结合部。对城乡结合部土地的开发和利用，已经成为中国不少经济快速发展地区的当前和下一步关注的重点和热点。但由于历史和管理体制等原因，目前城乡结合部区域暴露出的问题也十分突出，特别是其中的土地利用问题。城乡结合部土地利用明显呈现出自发、无序和低效率的特征。耕地被大量侵占，土地乱占滥用和粗放利用的现象突出，并给该区域的生态环境带来不利的影响，不利于长期可持续发展，制约了城市社会经济辐射功能的正常发挥。

一、中国城乡结合部土地利用现状

在快速城镇化的背景下，城乡结合部的土地利用问题无疑更复杂凸显。由于城乡结合部具有的多种功能，使其相对于农村地区而言，其土地利用更容易受到更多因素的影响:自然的、历史的、文化的、政治的、环境的及中心城市的经济、社会、文化状况等诸方面的因素，这些因素都对城乡结合部的土地利用起着重要作用。

1.土地类型多样，权属不清

作为人类最重要的资源和资产，土地是国民财富的源泉。土地的各项权利只有经过土地权利登记，使得产权明晰后才能受到法律的完全保护，才能使用带来经济效益。就城乡结合部土地产权现状来看，其基本的状态仍是土地产权不清，部分土地权属仍存较多争议。主要表现在以下方面:

首先，国有土地使用权的获取方式产生了重大改变。20世纪90年代，中国政府启动国企改制、住房市场化改革等一系列体制性改革，土地出让成为基本形式，土地划拨逐渐被停止。而此之前获得划拨土地使用权的部分国企和行政单位位于城乡结合部的土地，在这一改革过程中的各种争议缺乏相关法律约束和政策规制，产权不清的问题逐渐被搁置。其次，城乡结合部地域范围的动态变化使得土地用途的变化也比较频繁，很多土地用途的改变在私下完成，并没有得到相关土地权属管理部门备案认可。最后，由于城乡结合部是新建城区，土地征用量比较大，后续的使用和管理等问题比较模糊。城乡结合部作为中国城镇化过程中城乡融合的前沿阵地，其土地利用权属不清、界限不明的实际状况无疑会在一定程度上干扰区域经济秩序。历史遗留及不断发生的土地权属纠纷状况，已成为威胁区域和谐稳定发展的隐忧。

2.土地利用低效，粗放发展

中国在城镇化发展过程中，城市对土地的需求与有限的土地资源是一对永恒的矛盾。一方面是城镇发展需要土地，另一方面是农村土地的利用粗放，无法给城镇化提供持续土地支撑。作为城乡融合的城镇结合部地区，演变为矛盾的聚焦点。

从农业用地的角度来看，城镇化过程中城乡结合部地区大量的优质农田被占用。这些农田由于长期的投入，土地肥沃，产出量高。由于便利的交通位置，使其转变为建设用地，其相比于农业用地的使用效率下降。现实中农地流转的无序很大程度上受到道路系统、市政公共设施可达性的影响，形成了城乡用地交错分布。农用地被城镇建设用地所分割，破碎零散、污染严重等现象，降低了城乡结合部现存农地的生产效率。

从城镇用地的角度来看，城镇的发展首先注重提高对城镇已有土地，特别是城乡结合部地区土地的利用效率，然后再考虑向外扩张。但由于城乡结合部地区权属的复杂性和管理的相对缺失，多数城市管理者习惯性绕过城乡结合部地区，开拓新的城镇发展空间。这就使得城乡结合部地区土地低效利用的问题进一步扩大。其主要原因有以下两个方面:第一长期以来的城镇发展，单纯考虑向外扩张，而对土地立体空间的利用潜力熟视无睹。其表现就是城镇建筑物容积率相对较低，导致土地利用效率较低。其次是早期城市发展中的开发区建设占用了大量的城乡结合部地区的耕地面积。由于其建设之初并未经过严格的规划管理，加上后续运营和招商等措施的执行不力，使得大多数开发区用地闲置，严重影响了城乡结合部土地的集约利用［1-3］。

3.土地利用稳定性差，缺乏规模效应

城乡结合部地区土地利用呈现出复杂的动态性、显著的变动性特征，其利用形式不断的变化。一方面，目前中国城镇化的进程较快，城乡结合部的区域变动和产业转换随之加快。很多城乡结合部地区的住宅、工业厂房、公共设施刚刚建设完成就有可能面临拆迁;临近农业地区建设的果园、菜棚和农田水利设施，则在城镇区域扩张的形式下被动地缩小、改建，很大程度上造成土地利用形式的不稳定，外部负效应凸显。另一方面，随着城镇化的快速推进和区域经济的迅速发展，由于城乡结合部土地用途广泛、可塑性强，其很容易被转化为各种类型的非农建设用地，并在不同类型之间转换。土地用途转变频繁，进一步影响了土地利用的稳定性。

此外，城乡结合部地区的土地利用呈现出耕地分散与现代农业规模经营的矛盾。土地利用的不稳定性和区域规划的缺失使得农户所承包耕地零碎化经营严重，无法实现规模效应的农业生产。这种矛盾关系已经成为城乡结合部地区发展现代农业、推动农业技术进步、提高土地利用规模效应的阻力。

4.土地利用规划失控、布局混乱

从目前的发展状况看，中国城乡结合部地区的土地利用基本呈现规划失控的状态。首先，土地供应超过土地利用规划制定的目标成为常态;其次规划外建设用地的非法增加使得城镇建设用地规模不断扩大;最后，实际出让的地块用途、利用形式等方面与土地利用规划严重脱节。招商引资政策的推行是导致规划失控的另外一个外生原因。为追求区域经济扩张和管理者出于政绩考虑，在招商引资的过程中，不惜牺牲地方利益，主要是土地、税收方面的优惠政策，而关键点在于对土地利用规划的修改。“规划跟着项目走”“一任领导一任规划”的情况突出。

城市规划理念的落后和规范的缺失也不容忽视。中国许多内陆省会级城市在城镇化的过程中，土地利用结构不合理，土地利用效率较低的现象很普遍。各类经济开发区、高新技术园等在城乡结合部区域开辟。这些园区，如果招商投资不到位，会造成园区长期荒废，圈而未建、占而不用的工业区用地未能得到有效利用，造成严重的土地浪费。

城乡结合部土地利用空间结构不合理，布局较为混乱。多数城乡结合部地区呈现“农村包围城市，城市又包围农村”的无序混杂现象。这和城镇化过程中管理部门出于短期利益趋势，有意避开农村居民点“绕道走”的城镇扩张模式有很大的关联。此外，城乡住宅建设零乱，乡镇企业布局过于分散。

5.土地质量下降，生态环境恶化

城镇化进程的步伐越来越快，使得土地利用中土地环境污染问题也日益突出。城镇的绝大部分大型企业、乡镇企业和95%以上的垃圾填埋中心处于城镇外围的城乡结合部地区。多数乡镇企业由于规模较小、技术设施简陋，缺乏节能减排等措施，同时，基于经济效益而不愿做出投资兴建污染物处理设施的价值选择，导致企业自身缺乏污染物处理能力。乡镇企业的分散也加重了污染的扩散程度和影响范围。土壤污染、地下水污染直接影响城镇粮食、蔬菜、奶制品等农业产品的供应质量。此外，由于农民从经济利益的考虑，农业生产积极性不高，对农用地的投入严重不足，普遍依赖农药、化肥，耕地质量下降。

6.土地利用管理缺位、违法现象突出

由于城乡结合部是土地管理薄弱区域，导致土地违法乱占层出不穷。违法情况有以下几种:一是未批先建和少批多建。一些个人或民营企业未申请合法手续开始建设，或者不按审批标准建房，任意扩大建房面积。二是私搭乱建。拆迁户为谋取更多的补偿而私搭乱建。三是私自转让。一些村干擅自改变土地用途，将集体用地给出租企业建厂房或开发商从事房地产开发。四是破坏耕地，一些农民为自己利益擅自占用耕地建设，肆意破坏耕地植被和耕作层。

二、城乡结合部土地利用低效的原因解析

城乡结合部土地利用的现存问题已经构成了城乡结合部的发展瓶颈，直接影响着城乡结合部的社会稳定与发展。解决不好，将会对城镇的进一步发展产生不利的影响和制约。妥善解决城乡结合部土地利用问题，使城镇化稳定和谐的推进，促进城乡结合部的综合整治和城乡统筹，就必须对目前的困境从制度层面进行剖析。造成城乡结合部土地利用低效率的有直接原因和深层原因。

1.直接原因:被动城镇化的快速推进

所谓被动城镇化，是指农民主观上不愿意被城镇化或还没做好城镇化的准备，由于各种客观原因不得不放弃农业生产和乡村生活，最终被融入城镇的过程。

被动城镇化改变了城乡结合部土地的相对区位，提高了集体剩余土地地价。在快速城镇化的过程中，城市的基础设施迅速向周边延伸，原来处于城郊的农村陆续被繁华城市包围。原有的集体建设用地和农民的宅基地产生了客观的城市土地级差地租。同时，城市经济的发展为人口城镇化提供了拉力，大量异地农民工和欠发达城市的非正式务工人员向经济发展较快的城市迁移。外来人口的大量涌入，产生了对低成本住房的巨大需求。然而，政府在建设和提供多层次廉价住房保障方面滞后。城乡结合部地区利用良好的地缘优势和几乎不计成本的土地，填补了这一巨大的廉价出租屋市场缺口。

另外，在被动城镇化的过程中，政府管理在某种程度上是缺位的。城镇化初期，政府并没有充分意识到可能形成的的城乡结合部对将来城市发展的不利影响，而且拆迁补偿、利益博弈、资金困难等一些复杂原因使政府在一段时间内默许了这种行为。在这种背景下，房屋拆迁补偿标准逐年提高，反过来刺激了村民对未来收益的预期。土地利用的混乱、无序状况进一步加剧，提高了今后改造的成本和建筑垃圾对环境的污染。

2.深层原因:城乡二元体制

城镇化的发展要求随之进行体制创新，打破目前实行的二元管理体制，实现城乡一元化管理。目前中国体制改革滞后于城镇化的发展。体制的滞后性与城乡二元管理体制本身所存在的弊端，是造成目前城乡结合部土地利用困境的根本原因。

(1)城乡二元户籍管理制度。户籍管理制度是中国特有的制度安排。新中国成立后，户籍政策采取农业户口与非农业户口两种管理体制，将城镇人口与农村人口截然分开。城镇人口享受一系列特殊政策和优惠待遇，而农业人口则不能享受这些政策和优惠，形成了两种截然不同的身份差异。

二元化的户籍管理制度对城乡结合部的形成有着重要的影响。在城乡结合部形成之前，村民因农业户籍长期被排斥在城镇化和工业化进程之外。在城镇化过程中本可以陆续融入城市生活的他们，却被户籍制度制约，只能寄居在城乡结合部地区。人口的无序管理成为城乡结合部的土地利用缺乏高效、集约、低碳的深层原因。

(2)城乡二元社会保障制度。改革前，中国的社会保障制度主要是对非农业人口实行全面保障，而广大乡村人口享受的保障范围极其狭小。市场化改革后，受财力限制，仍未能把农村养老保险、医疗保险等纳入国家政策统筹解决的范围，广大农民仍然依赖传统的家庭保障形式和土地保障形式。

这种二元社会保障制度，严重限制了中国城镇化进程。城乡结合部形成之前，土地是村民最基本的生存保障。在城乡结合部的农用地和产业结构陆续非农化的过程中，村民却没有相应的完成城镇化，其原因在于他们被排斥在社会保障体系之外。此时，土地往往成为最终的保障选择。他们多数留下自己的宅基地，不愿将自己的房产和宅基地转让出去。在一定时期内，城乡结合部地区将存在进城农民“双重占地”、土地闲置和低效利用的困境。

(3)城乡二元公共投资体制。公共物品具有极强的外部性，不论是实行计划经济体制的国家还是实行市场经济体制的国家，都主要由政府来提供。长期以来，中国在公共物品投资体制安排上，具有明显的“偏城市倾向”。改革后，“重工轻农”的思想并未能得到根本扭转。虽然政府对农村的投资有所增加，但是城乡二元的公共投资体制没有根本改变。城乡结合部原先地处农村。在这种二元的投资体制下，城乡结合部在周围地区早已城市化的情况下，仍然顽固地保留着农村建筑形态与社会经济管理体制。

公共投资的二元化还表现在教育投资方面。核心城区的教育设施和教育工作很大部分由政府的财政负担，而城乡结合部地区在雄厚的集体资产形成之前，对村内教育无力进行较大的投资。村内的基础教育设施落后，村民受教育程度低，难以进入城市劳动力市场。教育资源的分配不公，从主观上制约着这些村落的彻底城市化，直接影响着城乡结合部的产业形式和土地利用结构、布局与功能。

三、城乡结合部集体土地市场机制设计

1.建立健全耕地保护激励机制

在社会主义市场经济环境下，各方主体趋向经济理性人，耕地保护的激励政策替代对农产品直接价格补贴已是一种趋势。逐步建立起耕地保护激励机制，成为保证耕地生产的经济效益、防止耕地被过度侵占、促进农户保护和耕作耕地的自主性和积极性的有效途径。

(1)重建耕地资源价值核算体系，完善耕地保护补偿。于2003年开始逐步实施的《中国国民经济核算体系》中核算的是耕地资源的数量，对耕地资源价值核算则不完善。其对耕地利用所获收益的核算仅为较低的耕地经济产出，而其他诸如生态、粮食安全等非市场价值却体现不到耕地保护者身上，产生了巨大的效益外溢。耕地因其特殊性，价格不能准确反映甚至是完全忽略经济产出外的其他非市场价值，保护耕地所带来的良好社会效益、生态效益无法以货币补贴形式体现到农民身上。而征地补偿标准较低使得耕地保护中的农民与开发商的利益不均衡。所以，有必要通过耕地资源价值核算对耕地的功能效益进行全面经济评价，得出合理的耕地资源价格对耕地保护者进行适当的外部性补贴。合理协调各耕地保护主体尤其是农民的收益关系，形成有效的激励机制。同时，政府还应定期提供一定数量的农业生产资料，出资解决农业用水、用电等单个农民难以统筹的具体工作，降低保护耕地的成本。

(2)合理分摊耕地社会成本，实现土地发展权。只有改变利益分配状态，分摊成本，由全社会共同承担，降低占用耕地获得的巨大收益，才能形成保护耕地获利与占用耕地成本间的状态均衡。实现农民土地发展权，扩大对农民耕地保护成本补偿。可以借鉴美国实行的土地发展权转让制度。依据土地利用总体规划将耕地不回去作为土地发展权转让区，建设用地区作为受让区 ，将其与各类规划指标、耕地质量等相联系，逐步推进发展权指标交易市场，使整体社会效益得到提升。因此，通过市场机制使耕地保护各主体间形成互动的利益共同体，让各主体都获得足够的动力从事耕地保护工作［4-5］。

2.改革土地征收制度

中国目前征地制度中的种种弊端使得集体土地利用效率低下，价值无法得到有效实现。所以，建立集体土地转让的市场机制，首先要改革土地征收制度。

(1)缩小征地范围。政府要缩小征地范围，如工矿仓储用地、商服用地、开发区等具有经营性产业性的用地要明确排除在征地范围内，使其通过城市内部挖掘或转向集体建设用地市场。只有国家发展迫切需要的用地，如国防、外交、基础设施建设、水利水电、环境保护、文物保护、医疗服务、教育文化等可以适当纳入征地范围。

(2)转变土地征收价格“剪刀差”现象。对于必须要征收的供城市发展使用的城乡结合部集体土地，应按照市场价格支付使用成本，改变目前土地征收中低补偿价高出让价的价格“剪刀差”情形。当农民集体愿意将集体土地通过征收提供给城市使用时，农民有权参与土地被转让后尤其是市场化后增值的收益。按目前的形式分享的比例应在30%—50%。这部分土地增值除了通过直接提高土地征收补偿价格外，还可以通过安置补助费、社会保障补偿费、教育培训费等形式让农民分享，并从中划出一部分补贴之前土地已经被征收，但低补偿的农民，确保纵向平衡。此外，农民集体可以拒绝用作经营性产业性用地的征收，按照市场价格将土地的使用权拍卖给需要用地的单位，并长期拥有所有权。这样，对于政府用地，政府会考虑高地价导致的城镇化成本而自动合理规划城市规模，防止滥建或征而不用。

3.建立宅基地退出机制

按地区发展需要对城乡结合部居民点进行整理，实现宅基地的退出。对于退出宅基地的农民不再审批新的宅基地，转而在新建居住区按原有宅基地的面积折算分配住宅。

鼓励农民放弃宅基地。对向城市迁移自愿腾退宅基地并放弃新宅基地的农民，可以采取土地换社保、廉租房、给予一次性货币补偿或养老生活补助等多种政策措施。

4.引导集体土地的市场化流转

对于农村集体土地，要通过流转机制和科学规范、城乡统一的土地市场来节约集约用地，提高用地效率。

(1)完善集体土地产权制度，做好农村土地登记工作。完善集体土地产权制度，首先要明确土地的所有者或产权人。产权人可以根据各类用地形成过程来确定，如宅基地在分配给农民后产权人即为农民，乡镇或村办企业用地、投资建设各类公共设施用地、企事业单位使用的集体土地，其所有权者为乡镇或村集体。同时，还要保护和强化农民的土地财产权，明确赋予其对集体所有土地的共同收益权利。加强农民及农民集体的土地产权意识，引导其主动积极地完成土地产权登记工作，为集体土地流转提供一个明晰的产权主体依据，保障流转进行时的高效性和安全性。此外，还要逐步将村委会的经济管理职能与其社会管理、公共服务职能分开，防止村委会成为土地流转的唯一参与、决策、收益主体。

(2)形成符合市场供需的价格机制。形成符合市场供需的价格机制，通过市场供需关系形成合理的市场价格，最终通过价格机制的传导，使流转后的集体土地市场效益最大化。引导集体土地通过流转，实现产业化、规模化的生产利用。农业生产机械化，提高土地利用效率和农业产出水平，实现集体土地经济效益的最大化。规范集体土地流转后的用途，防止出现土地滥用或者过度开发以及流转收益流失的现象。

(3)建立城乡统筹的土地市场。建立城乡统筹的土地市场是顺利实现集体土地市场化流转的最终载体。建立一个“同地同权同价”的土地市场，打破政府垄断一级市场的局面，充分发挥市场在配置资源方面的基本功能。其中，土地“同权”是集体土地流转的根本。集体土地可以比照国有土地流转市场，建立集体土地流转的一级市场和二级市场。在一级市场中，打破政府垄断，创设集体土地出让使用权，对其进行转让、出租、抵押和入股等，农户或其他农业生产单位获得集体土地出让使用权。农户或其他农业生产单位在集体土地流转二级市场上将土地使用权转让给其他土地使用者，这样使需要征收的土地直接进入集体土地流转市场，村集体或农民直接获得收益。

5.引入市场化主体参与集体公益性建设用地的集约利用

在明确农村土地用于公益事业建设用地的规划之后，引入城市的物业管理体系，统筹管理，就地培训一部分农村居民作为具体的管理人员。这样，既为公益事业用地管理提供了人力和先进的管理方式，也解决一部分失地农民的就业问题。此外，城市要积极参与和支持农村公益事业用地建设，鼓励市场化主体如物业管理公司、相关建设单位加入建设，并通过自身优势对农村发展产生辐射带动，为农民改善人居环境提供一个良好的社会经济发展空间。

［1］吴冠岑，牛星.构建城乡一体化的建设用地市场探讨［J］.国土资源科技管理，2010(1):33-37.

［2］王大治.构建城乡一体化土地市场的政策建议［J］.农村实用科技信息.2011(10):18-24.

［3］强志会，赖超.城乡建设用地市场的一体化研究.中国农业信息，2012(3):76-81.

［4］马凯.中国城乡建设用地市场的统一趋势研究［J］.资源与产业.2006(3):42-45.

［5］叶剑平.中国城乡结合部地区土地利用困境:路径设计与机制设计［M］.北京:中国经济出版社，2012:220-224.