我国低碳经济法律制度存在的问题及其对策研究*

林红珍

(武汉科技大学 管理学院,湖北 武汉430081)

一、“低碳经济”的内涵与意义

“低碳经济”是以“三低”即“低能耗、低污染、低排放”为主要特征,基于可持续发展理念,通过制度和技术创新以促进产业转型与新能源开发,从而实现人类社会经济与环境发展相一致的新经济形式。低碳经济以其自身优点超越了传统经济的“高能耗、高污染、高排放”所导致经济不可持续及环境危机的缺陷。“低碳经济”的提出得到了国际社会的广泛认可,被认为是继工农业文明以后人类的又一次新文明。

在全球环境日益恶化、传统化石能源供应日趋紧张、世界经济陷入严重经济危机的大背景下,“低碳经济”的发展理念一经提出便得到了国际社会的广泛认可,发达市场经济国家以应对“环境危机”为由,纷纷采取相关措施,将发展“低碳经济”作为增强本国经济活力、走出经济困境、占领经济制高点、引领经济潮流的战略性措施。低碳经济涉及到生产、流通、消费等全方位的变革,低碳经济引起人们对经济发展观和消费观念的深刻反思,是价值观的一次重大的根本转变,发展低碳经济将是顺应时代发展潮流的大势所趋。

二、完善低碳经济法律制度的必要性

1.政府依法调控经济的需要

现代经济调控是在法治化的前提下进行的政府经济管理行为,既要避免政府管理不到位,又要避免政府过度干预,政府应在尊重市场规律的基础上,在系统完善的法律框架下,对发展低碳经济进行有效的调控。对政府的经济调控行为纳入法治轨道也是依法管理和法治国家的必然要求。发展低碳经济,不仅需要科技创新,更需要法制去促进和引导。其主要原因在于经济发展过程中出现的各种资源浪费、效率低下、环境污染等负外部性问题已经无法依靠市场这只“无形之手”来解决。在“市场失灵”的情况下,资源配置的无效率使得我们必须依靠法律制度的安排来实现外部性的内部化。

我国经济发展正处于工业化中期,能源、资源较匮乏,能源需求对外依存度很大,环境压力也在不断增大。低碳经济的发展利于开源节流、节能减排,促使我国产业结构优化升级。低碳经济是一项系统工程,它包括生产、交换、分配和消费在内的整个社会再生产全过程的低碳化,特别是生产和消费环节的低碳化。市场经济体制下,完全寄希望于市场自身的调节是难以达到预期效果的。国外的实践证明,充分利用法律来保障和促进低碳经济的发展是比较可靠的选择。发展低碳经济是一个长期的持续过程,不仅要新发展低碳产业, 更现实的是如何使大量既存的高碳产业符合社会发展的潮流向低碳化转型, 根据低碳经济的不同阶段需要不同的法律进行动态匹配予以保障。

2.整合低碳经济法规体系的需要

任何制度功能的有效发挥都是在制度系统结构中实现的,若没有制度整体结构,制度绩效无法发挥;制度结构不合理,制度绩效就低,制度成本就高。制度本身需要协调整合的制度结构,制度功能的发挥总是以整体制度协调及互相配合和促进为前提的。法律制度更是如此,它必须依靠其制度结构的整体性系统功能的发挥才会产生实效;否则,尽管存在大量的制度,由于缺少协调和整合,可能会相互冲突与对抗,达不到应有的效果。法律体系是法律制度结构的存在形态,法律“体系化”是形成法律制度协调链接的整合方式。在我国发展低碳经济领域,同样需要法律的“体系化”。低碳经济的相关立法应当按照系统化思路确定低碳经济的发展方向,促进法律、法规和规章之间保持良好的协调关系,为促进我国低碳经济的发展提供良好的法律保障。

三、我国低碳经济发展相关法律制度存在的问题分析

1.缺乏一部基本法全面引导我国经济低碳发展

与英国等发达市场经济国家相比,我国还处于发展“低碳经济”的倡导期,全社会对发展低碳经济理念上都还存在着分歧,在“低碳经济”制度保障方面还处于相对薄弱状况,还远没有形成一套系统的完整的“低碳经济”保障法律制度体系。尽管我国已经出台了很多节能减排政策措施,如《中国应对气候变化的政策行动》、《节能减排全民行动实施方案》、《可再生能源中长期发展规划》、《核电中长期发展规划(2005-2020 年)》、《中国应对气候变化科技专项行动》、《2000-2015 年新能源与可再生能源产业发展规划要点》、《能源发展“十一五”规划》等,但全国还没有一部统括的以发展低碳经济为主题的纲领性文件,缺乏一部统括性的纲领性文件。尽管《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》等法律都在某种程度或环节上推动低碳经济的发展,但是,发展低碳经济是全方位的,系统的。首先是价值观的根本改变,而不是局部和片面的,客观上需要一部在宏观上起统率作用的基本法,其余的法律作为配套的法律组成一个完整的系统的体系。若没有一部总的宏观统率的基本法的统领和导向作用,往往导致发展低碳经济成了流于空谈的话题,很难扎扎实实地变成具体的法律政策措施在生产和消费等环节得到深入推进。

2.现存立法配套性差,缺乏可操作性

现行低碳经济的相关法律规定大多体现在规章或规范性文件中,冲突矛盾多,各部门与地方各行其是,缺少一部法律位阶更高的权威性的基本法律将众多的部门和地方法规予以整合和体系化。从经济方面来说,低碳经济是一种发展和消费方式的变革,所涉及的范围极广。它不仅仅是发展清洁能源,还涉及到建筑交通等多领域,触及到生产、生活的多个方面,它是一项全民性、全方位的经济活动。一般认为发展低碳经济从能源领域开始,延伸至社会的各个方面,决非某项单行法所能涵盖的。

纵观我国现存立法,所涉及的范围相比低碳经济所涉领域来说过窄,对很多重要领域都未加规范引导。此外,由于很多规定原则性太强,缺乏操作性,在实践中往往得不到施行。因此,在充分认识低碳经济的系统性和全面性的基础上,加强低碳经济的法律保障建设,也就不能仅仅局限于能源领域,而应完整系统地以低碳经济促进基本法为龙头,完善配套相关法律,加强法律法规的操作性。

四、完善我国相关法律制度的措施

1.制定促进低碳经济发展的基本法

由于过去粗放型发展方式的影响,我国还存在许多高碳产业,急需进行高碳产业的低碳化转型,另外也需要发展新型的低碳产业。根据十八大报告中提出的转变经济发展方式及大力推进生态文明建设的精神,必须树立顺应自然、保护自然的生态文明理念,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,从源头上扭转生态环境恶化趋势,及时制订《中华人民共和国低碳经济促进法》,作为完善低碳经济立法的统领。

在制订《中华人民共和国低碳经济促进法》的过程中,应当以立法形式建立民主决策制、专家决策制、决策失误责任制等一系列能保障政府决策科学化的制度。其中,专家决策制是实现低碳经济决策科学化的关键性措施,它要求政府吸收有关专家参与决策,重视专家意见在决策中的份量。应坚持合法、合理和高效性原则。合法是指政府的一切经济管理行为都必须于法有据,依法调控、公平地对待一切市场主体,避免主观随意性;合理是指政府促进低碳经济的发展措施应建立在尊重客观经济规律的基础上,力求客观、适度,应避免脱离客观实际,好大喜功, 盲目推进的现象出现。根据高效性原则,低碳经济追求的是高效益,强调经济、社会和环境效益、局部和整体效益、眼前和长远效益的统一。我国要想在新一轮的经济竞争中取得优势,必须借助发展低碳经济的东风顺势而上,制定科学合理的《中华人民共和国低碳经济促进法》,保障和引导低碳经济的健康发展。

2.完善促进低碳经济发展的经济激励政策

市场经济体制下,经济主体大多追求经济利益的最大化,很难自觉去做有益社会但增加自己的成本的事情。国外发展低碳经济的实践证明,低碳经济的发展,离不开政府的经济政策的引导与激励。发展低碳经济、调整产业结构,法律制度完善之关键在于推进资源税的改革,并以此来进一步推动节能降耗,实现低碳化发展。现阶段,我国市场上由于资源产品普遍价格较低,能源消耗成本代价较小,我们应利用资源税负的调整,促使资源企业进一步提高回采率,尽力提高资源的利用率和降低环境污染。

发展低碳经济,淘汰“高能耗、高污染、高排放”的企业,例如关停一大批规模小污染严重的煤窑、火电厂、造纸厂、钢铁厂等,如何保证地方政府一定的财政实力,杜绝被关停企业死灰复燃现象的出现,保障被关闭企业职工生活等问题,值得我们重视。应充分重视财政的作用,在财政转移支付和财政支出两个方面加大对低碳经济的支持。在金融制度方面,要坚持“低碳金融”理念,一方面大力为低碳经济建设提供资金支持;另一方面应加大金融信贷对低碳技术的研发、低碳产业的形成发展的法律支持力度。

3.重视政府“低碳”采购制度

世界上重视发展低碳经济的国家大多制定了支持鼓励采购低碳产品的相关法规、条令或者政策, 例如美国环境保护局把再制造碳粉盒列入优先采购的产品名单。通过制定政府采购法规来实现对低碳产品和技术的采购是国外政府促进低碳经济发展的常见的有效举措, 一般设有专门的采购机构负责法律的实施。我国《政府采购法》中明确规定政府采购要注意环保, 但却没有具体的量化指标,操作性不强。为了充分利用政府采购这种经济激励手段对企业生产低碳产品的支持和鼓励,体现政府对低碳经济的引导作用,政府应利用税收政策向采取节能措施的企业提供税收优惠,对采取不同节能措施的企业征收不同的税收,建立和完善促进节能减排的低碳税收体系。政府低碳采购体系能够逐渐培育和发展低碳产品市场,促进低碳产品市场的壮大。

4.完善低碳技术制度

低碳技术制度是政府针对低碳产业关键技术和共性技术,促进产业技术水平的创新和提高的一系列配套政策措施。在低碳技术政策中,以资源、能源高效利用和循环利用为核心, 以“减量化、资源化、再利用”为指导思想, 以低消耗、低排放、高效率为目标,追求经济效益和生态环境的最佳化。在政策的引导下,提高企业的自主创新能力是关键,应通过在体制上的创新,促进技术进步,提高企业的整体技术水平,在此基础上增强产业整体的创新能力,是从根本上实现我国高碳产业低碳化转型的关键环节。

完善低碳技术政策应重视以下两个方面：首先,技术政策法治化,通过低碳技术政策整合技术资源,形成联合开发、优势互补、利益共享、风险共担的自主创新型合作组织,构建“产——学——研——用”技术共享研发平台。实现低碳技术政策法治化有助于使技术政策的调控更具权威性、稳定性与普遍性。其次,加强知识产权保护。知识产权是加强企业在外部竞争环境中占有优势的政策保护。强化知识产权保护,有助于促进企业自主创新,保持其在市场竞争中的相对优势地位,以此形成良性循环。

五、结论

综上所述,发展低碳经济,研发低碳技术是关键,法律制度是重要保障。应充分认识到发展“低碳经济”不仅涉及某一面、某一领域,而是一项极其复杂的系统工程,应立足本国的经济发展情况,充分重视法律对低碳经济的保障作用,及时出台《低碳经济促进法》,完善财政税收、金融法律政策,加强政府“低碳”采购制度及“低碳”投资经营法的导向功能,加强国际合作与交流。建立符合低碳经济发展要求的生产方式、消费模式,实现由高碳经济到低碳经济的超越,最终实现经济、社会、生态环境的和谐发展。

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