新加坡淡马锡管理经验及对改进国有企业管理的启示

邹允祥

（中国江苏经济技术合作公司，江苏 南京 210008）

0 引言

笔者在参加新加坡国立大学高级公共行政与管理硕士学位课程学习中，有机会到新加坡淡马锡控股有限公司总部及其部分企业进行参访，对新加坡国有企业的管理理念和经验有了一些了解。对这些理念和经验进行总结，将对改进我国国有企业管理提供一些帮助。

1 新加坡国淡马锡公司的管理模式

新加坡是自然资源匮乏的城市岛国，由于始终坚持自由经济政策，其经济建设取得长足发展，已经跃居第一世界。新加坡已形成了十分有效的管理经营性国有资产和投资的体制，淡马锡控股公司就是一个典型的代表。该公司拥有并管理着新加坡政府在国内外的直接投资。公司成立30多年来，对国家GDP的贡献率达13.5%，年均派分红利达7%，股东投资回报率年均达18%。新加坡较好地解决了一般国有企业管理所存在的国有企业惰性、经营者素质及积极性不高、政府对国有企业干涉过多、政府对国有企业监督不到位等问题。淡马锡已经掌握着新加坡的经济命脉，用事实证明了国有企业同样可以发挥良好的资本效率。

1.1 通过国有控股公司行使出资人权利

新加坡政府不直接管理国有企业，而是在政府与众多国有企业之间设立国家控股公司(淡马锡公司)，代表国家持有国有企业股权，并行使股东权利。政府对国有资产的管理既做到“抓大放小”，又实现了国有经济对国民经济的有效控制。国家控股公司是在政府部门和下属企业之间的隔离层，保护企业免受政治干预，真正实现政企分开；对所属企业进行专业化指导和管理，实行比政府专业部门更有效的战略指导；有效协调政府管理国有企业的有关政策，避免政府部门之间的政策相互矛盾；督促所属企业有效执行上级的指示和决策，确保所有者利益不受侵害。

1.2 政企分离建立科学有效的法人治理结构

淡马锡公司由新加坡政府财政部全资所有，政府对企业的经营活动做到监管但不干预，重大事项审核但不承诺，鼓励大胆自主经营但不失控。淡马锡公司的运营完全遵守新加坡公司法等相关法律和条例，做到了所有者与经营者职能的分离。其股东、董事会、管理层责权边界清晰，既各司其责，又相互监督制约。新加坡政府对淡马锡控股公司的管理，从其组织结构框架和治理结构中可以看到，由新加坡财政部长牵头成立由财政部长和各部部长及行业专家组成的董事会任命委员会，委员会内的各部部长与财政部长是平级关系，有效避免了财政部长的“一言堂”。这种政府内部的制约关系，保证了淡马锡董事会人才选拔的公正性，也保证了人选不会受到政府内特权人物的左右。

新加坡的管理者从长远考虑，要求淡马锡控股公司要以新加坡的长远利益为前提管理其投资。新加坡的长远利益有别于新加坡政府的利益，新加坡总统代表着新加坡的长远利益。因此，淡马锡董事会人员的任免由董事会任命委员会提名，最终必须经总统同意。这在历届政府与代表国家利益的总统之间安排了制衡机制，可以防止各届政府滥用职权。一旦政府乱发指令，淡马锡控股董事会有权不执行政府的指令，只要总统支持，政府无法免掉现有的董事会成员及管理层。这就明确：淡马锡董事会及其行政总裁有责任保护公司的利益与资产，如遇到一届挥霍或不负责任的政府，必须确保公司利益不受损害。这种在总统、政府和企业经营者之间存在的制衡机制，保证了政府不可能随意干涉企业经营管理。

淡马锡董事来自不同的商业领域，具有丰富的投资和管理经验，外部独立董事在董事会中发挥着重要的作用，其专业素养与卓越能力保证了决策的科学有效。董事会对股东负责，确保每项投资是在公平市场价值的基础上进行交易。董事会及管理层的决策独立于股东，董事会负责制定政策指引和整体指导方针，总裁负责发展战略的实施。董事会设有三个委员会，分别是审计委员会、执行委员会和领袖培养与薪酬委员会，三个委员会的主席由独立董事担任，其工作保持着高度的独立性。

1.3 实行一视同仁策略完全市场化运作

新加坡以外向型经济为主，重视以合同文化、契约文化为标志的市场规则，更加注重风险防范和竞争中的生存与发展。淡马锡的经营理念是完全市场化的，以追求盈利和股东利益最大化为目标，在适当考虑政府产业政策的前提下，以市场为导向，按照市场经济的规则自主经营。政府对淡马锡只行使出资人职权，对其经营活动监管但不干预。淡马锡恪守商业性的经营原则，以获取经济效益最大化和实现企业永续发展为第一目标，坚持以市场化的经营理念决策对外投资。在淡马锡总公司与子公司之间始终坚持“一臂之距”的交往关系，坚持按既定的程序和制度办事。对子公司的经营活动，总公司给予指导监督和政策扶持，但不具体干涉和包揽代替。对子公司经营中的问题，总在总公司的“一臂之距”的“视线”之内，绝不至于失控。新加坡政府对淡马锡公司及所属子公司与国内其他私人企业实行一视同仁的策略，强调在平等条件下公平竞争，在资金、信贷和税收等方面，不提供任何形式的优惠或保证。这种一视同仁的策略和完全市场化运作的方式，已成为淡马锡永不衰竭的动力，促使国有企业在激烈的市场竞争中不断发展壮大，也培养和造就出一批具有国际水准的企业家。

1.4 坚持以人为本重视经营管理团队建设

淡马锡公司坚持以人为本，重视所属公司的经营管理团队建设。淡马锡的执行董事兼总裁何晶女士曾说，“真正能够帮助旗下企业的最好办法便是为他们组成高素质、深具商业经验、也包含多方面经验的董事会，来配合表现突出的企业管理层和全心投入企业的员工”。淡马锡用人的基本原则是“任命适当的人选担任领导”，强调在平等条件下公平竞争，以充分发挥人的潜能。淡马锡控股公司经营者的选拔完全市场化运作，面向全球招聘各类人才，薪酬水平同样也与国际接轨，保证了国有企业管理能够获得高素质的管理者。在淡马锡投资的企业中，其职员担任董事长的仅占约7%，其余均为面向国际市场选聘。

1.5 重视内部控制及风险防范

淡马锡特别注重战略风险、金融风险和运营风险的监控，建立了规范的审计制度和强有力的监督机制，并得到了切实有效的运行。财政部通过选派的董事加强对淡马锡的监督，而淡马锡也通过委派股东董事，对下属企业进行监督。淡马锡还将风险管理与薪酬制度相结合，让员工在中长期中共担风险。由于始终保持强烈的忧患意识、风险意识及行之有效的措施，淡马锡较好地避免了全球金融危机较大的冲击。

2 我国国有企业发展中面临的主要问题

2.1 管理机制和体制没有完全理顺

我们的国有企业既要坚持我国的基本经济制度，又要坚持市场化的改革和发展方向。但由于历史和现实的原因，许多国有企业还没有完全步入市场化的发展道路，存在企业经营者委托代理关系不十分明晰和责权利不完全统一等问题，企业发展的市场化还不十分充分。

2.2 公司法人治理结构和外部独立董事机制还需完善

大量的国有企业进行了公司化改造，建立了董事会，但外部独立董事占董事多数的机制不尽如人意，尚存在“内部人控制”的情况，影响了企业决策的科学性和风险防控的有效性。

2.3 完全市场竞争性企业的国有单一产权有待改变

这种单一国有产权存在着许多弊端，已经限制或影响了完全竞争性企业的运营与发展。

2.4 人力资源管理有待改进

职业经理人市场有待建立和培育，企业经营者的遴选、考核与激励机制有待完善。这些方面所存在的问题，已经限制了企业向更大规模的发展和长远发展。

2.5 缺乏全球性竞争力

我国企业的核心技术、创新能力和国际品牌在国际上存在差距，导致我国企业缺乏在国际产业链中的高端竞争力，与我国在世界上的经济地位很不相称。

3 改进国有企业管理的思考

党的十八大报告提出，要深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。当前我国一些国有企业所面临的发展等问题必须通过市场化的改革来解决。通过改革，建立更好的市场机制，转变现有的发展方式，切实提高国有企业的竞争力。

3.1 按市场化道路发展国有企业

体制改革不是一蹴而就的事情，但在经济全球化的压力下，企业所面临的国际化竞争却是分秒必争。可在政府管理部门与企业之间设立国有资产经营性公司，履行出资人权利，把握企业发展战略和方向，具体经营由企业完全按照市场法则参与市场竞争。把体制不顺、不适应市场经济等问题留在资产管理层面，让企业轻装上阵。要面对现实，处理好国有资产管理部门、国有资产经营性公司和国有企业之间的关系，探索一条适合我国国有企业管理和发展的道路。

3.2 建立规范的公司制和法人治理结构

按照公司法规范国有企业的相关制度，让董事会切实有效履行职责，使国有企业真正成为市场竞争中的法人主体。要进一步深化企业制度设计，建立外部独立董事占多数的董事会机制，明确董事会、经理层的责权界面，真正实现科学决策，规避风险，有效解决谁为决策负责和“内部人控制”问题。

3.3 实行产权多元化

对于完全市场化不关系国家安全和国民经济命脉行业和领域的企业，国家可以拥有资产但不一定要拥有企业。完善国有企业的“进入”和“退出”机制，对于已经处于完全市场化竞争的企业，要按照市场规律进行企业运营，与民间投资、民营企业、外资企业合作共生，实现产权多元化，充分利用民企和外企的活力打造企业的竞争力，通过激烈的市场竞争来提高企业运营效率。

3.4 科学进行人力资源管理

建立职业经理人制度，公平、准确选拔企业管理人才，建立长效的考核与激励机制。通过社会化、市场化方式遴选企业董事和经理人，通过制度解决好企业经营中的委托和代理关系，避免企业经营中的短期行为。企业内部机制也要市场化，让用工及分配等方面与市场接轨，充分发掘人力资源潜能，彰显企业发展中的人才优势。

3.5 加快企业转型升级步伐

减少低端、低附加值产品生产，实施人才发展战略，大力提升科技创新和品牌等方面的实力，有效提升我国企业在国际市场中的份额和话语权。

4 结语

我国与新加坡在国情上有很大的差别。学习研究新加坡国有企业的管理经验，并不是照搬其具体做法，而是学习借鉴他们好的管理理念。从我国的实际国情出发，借鉴国际上的先进经验，通过深化改革、体制创新、机制转换，实现国有企业与市场经济有机结合，我国国有企业完全可以在市场竞争中发展壮大，以优质的实体经济支撑我国作为世界第二大经济体的更好发展。