养老双轨制的改革路径探析

陈志伦 李欣桐

(吉林建筑工程学院思想政治理论教研部，长春 130118)

0 引言

据国家统计局发布的第6次全国人口普查数据显示，我国60岁以上人口已达1.8亿，预计到2015年将突破2亿.2012年年底，在北京召开的“社会保障国际论坛暨《中国养老金发展报告2012》”发布会上，中国社会科学院发布的报告显示，我国养老金收支缺口已达到767亿元，个人账户空帐已达到2万亿元[1].我国老龄化程度的日趋严重，养老金收支缺口的逐渐拉大，给我国的养老保险制度带来了直接的压力，使原本就在风口浪尖上的养老双轨制再次成为众矢之的，因此，对现有的养老保险双轨制进行总结研究并深入改革已迫在眉睫.

1 养老双轨制的发展历程

养老双轨制，是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度[2].也就是说，机关事业单位人员的养老金制度不同于一般企业退休人员的养老金制度.

新中国建国初期，《中央级直属机关暂行供给标准》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等一系列条例的颁布，正式规定了公职人员的退休标准，而企业职工的退休标准则是依据《中华人民共和国劳动保险条例》.自此，两者的退休养老标准开始不同，且公职人员的养老待遇远远优于企业职工.

1958年，养老双轨制暂时退出历史舞台.按照《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了公职人员和企业职员的养老标准，二者都不需缴纳任何费用，一切由财政支出，养老金根据工资水平和工作年限来计发.

文革结束后，为了改善干部老龄化、政府机构臃肿的局面，1980年9月颁布了《国务院关于老干部离职休养的暂时规定》，1982年2月颁布了《关于建立老干部退休制度的决定》，这两项政策的出台，又使公职人员同企业职工的养老之路分道扬镳.

1984年，国有企业改革全面展开，要求企业独立核算、自负盈亏，这一改革使得部分老企业无力负担企业职工退休金的问题迅速暴露[3].20世纪80年代中期至90年代初，国家开始在一些县市进行养老金发放社会统筹试点，由政府指定的劳动部门对养老金进行统一收缴、发放.

1991年6月，《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确宣布实行养老保障的社会统筹，从此，工人养老不再由国家全包.1993年，国务院颁布的《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，规定“实行职务级工资制，离休人员按离休前本人工资和津贴的全额发放，新制度后退休的公职人员，按照国家相关规定，将工资和津贴打折后发放，列入国家预算”，同年发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式拉开了企业职工养老保障政策改革的序幕.《决定》规定了企业职工的养老保险和医疗保险由单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合[4].

2 养老双轨制的消极作用

养老双轨制是计划经济时代向市场经济转型的特殊产物，虽然沿用至今，但其消极作用要远远大于它的积极作用.

2.1 从制度层面上看

(1)二者计发方式不同.一是统筹方式不同.企业人员是单位和职工共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合的方式，而机关事业单位则由财政统一拨款;二是支付渠道不同.企业人员由自筹账户支付，目前受人口老龄化和转制成本两方面的影响，企业和职工的缴费率也会越来越高，而机关事业单位人员采取预先扣除的方式来进行，事实上不缴纳任何费用，由财政统一支付;三是待遇标准不同.企业职工的养老金发放是以缴费基数、缴费年限为计发依据的，因而待遇是与缴费年限相关的，机关事业单位人员的养老金发放是依据退休前工资水平和连续工龄，因而待遇是与工作年限相关的;

(2)机关事业单位退休人员养老金已成为严重的财政负担.2005年至今，国家每年支出的机关事业单位人员退休总费用都在2000亿元左右.随着工资和津贴的不断增长，养老金数额也会水涨船高，因为制度本身并不完善，缺乏对国情的考虑和长远规划，所以政府未来的财政负担必定重上加重;

(3)管理混乱.目前，我国养老保障体系包含的人员类别、计发标准及转制衔接等，均是依据不同的法律法规，导致管理混乱.相关制度并没有形成一个完整的体系，缺乏对养老工作的总体规划，导致出现问题时无法做到统筹兼顾.

2.2 从社会影响上看

(1)差别待遇引发群众的不公平感.养老双轨制给人们带来最大的心理落差便是同等学历、同等职称、同等工作年限的人员退休后，待遇相差甚多，由此造成心理不平衡.这种群体产生的不平衡感必然会导致群体矛盾，从而影响社会主义和谐社会的构建;

(2)不利于人才合理配置.一是从择业意愿考虑出发，公务员的福利待遇与保障待遇均高于一般企业，所以大部分应届毕业生择业时会优先选择机关事业单位，以求“旱涝保收”;二是由于养老双轨制的存在，当人们打算换工作的时候往往要考虑到养老金的差别待遇及养老关系的交接转移，这在一定程度上影响了劳动力的自由流动.如果一个人由机关事业单位转入企业，那么，其养老金个人账户必定会有所缺损，而如果一个人从企业到机关事业单位就职，他的养老金个人账户里的资金也没有完善的解决办法.这样看来，因为养老金制度的差异性，个体在求职的过程中，因为流动成本的增加，导致流动的可能性减小，也就不能促使劳动力自由流动，不利于社会经济发展;

(3)影响国民参保热情.养老保险最根本的出发点和最重要的意义是帮助老年人规避老年风险.对于资金积累这种方式的养老保险，劳动者早已存在通过年轻时的努力积累财富来换取老年的生活保障这种观念，由于现有的养老保险制度存在用人制度不同、城乡差异等多种不公平的现象，导致人们对养老保险的期待逐渐降低，参保热情逐渐冷却.

3 以人为本深化养老双轨制改革

养老双轨制的诸多弊端已使它成为众矢之的，国家也相应出台了一些调整措施，如自2005年起，已9次上调企业退休职工养老金水平，但这对于机关事业单位与企业单位养老金水平之间的差距而言，不足以消除企业职工的不公平感.要想在这一问题上有所作为，政府相关部门必须从以人为本的执政理念出发，心系民生，才能有决心、有魄力地完成这项艰巨的改革.

3.1 必须坚持以人为本，坚持维护社会公平正义，坚持资源共享、共同富裕

从以人为本出发，不仅是对马克思主义人学理论的优化继承，更是我国马克思主义中国化进程的与时俱进的具体体现.胡锦涛在中国共产党第十八次代表大会的报告中指出，我们党和政府要坚定不移地沿着中国特色社会主义的道路前进，为全面建设小康社会而奋斗，要促进社会和谐，改善人民生活，增进人民福祉[5].构建社会主义和谐社会，我们就必须坚持以人为本，全面协调可持续发展.社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，要把保障和改善民生放在更加突出的位置.社会是由人构成的，只有解决了人民群众的难题，人民才能安居乐业、社会才能安定有序、国家才能长治久安.真正把人民的利益放在首位，去制定公平公正的社会政策，才能让全体国民享受到社会发展的成果，体会到社会主义的优越性.建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系不是空话，它是为了保证能让人民平等参与社会事务，获得平等发展的权利.邓小平说，社会主义的本质就是要解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕.共同富裕是中国特色社会主义的根本原则，要坚持社会主义基本经济制度和分配制度，调整国民收入分配格局，加大再分配调节力度，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果惠及全体人民，朝共同富裕方向稳步前进.

3.2 建立科学的养老管理机制，加强对养老金的监管力度

帮助全体国民规避老年风险，是政府义不容辞的责任，就现存的状况而言，改革是需要循序渐进的，需要兼顾效率和公平.要想使养老双轨制逐渐走向并轨，可以先进一步提高企业职工的养老金发放水平，然后，公务员也和企业职工一样纳入社会保险范围内，同样也自己缴纳个人账户内的金额，不再由财政统一支付，这样不仅可以将两种用工制度的人员的养老保险支付方式逐步统一，还可以减轻财政负担，只有执行统一的养老金计发标准，消除行业差别待遇，缩小差距，才能弥补社会裂痕，避免矛盾，赋予全体国民公平待遇.养老金与广大民众老年生活保障息息相关，对养老金的管理是养老保险的重要环节，保证养老金的收支平衡是养老金管理工作的重中之重.加强对养老金的监管力度在现阶段显得尤为重要和迫切，只有必要的法律保障才能使养老保险制度稳定地发展，做到有法可依.

3.3 应当建立多层次、多支柱的养老保障体系

多层次是指国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人养老保险的结合，这是现在世界上养老保障制度的大势所趋.多支柱是指以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老制度为重点、以慈善事业、商业保险为补充，使养老具有多重保障.这里可以借鉴美国和日本的经验，增加个人年金制度，包括企业和个人，自愿建立的补充型养老保险制度.另外，国家可以用政策鼓励具有公益性的养老机构的创办，通过补贴或减税等方式，降低养老机构的收费标准，这样既可以满足一部分老年人的照顾需要，又可以降低个人养老成本.只有科学的养老管理机制，才能让国民放心无虞，激励他们努力工作，为国家而奋斗.

3.4 促进养老保险制度实现多方共赢

我国的养老保险制度并没有统一的标准，这也就促使出现了多个享受不同待遇标准的群体，包括机关公务人员、事业单位人员、企业职工、城镇居民和农村人口.经过完善和有机整合后的养老保险制度，必须坚持多方共赢的原则，不忽视任何一个群体的根本利益，使各利益群体都能享受到公平、公正的待遇.完善后的养老保险制度，不应降低任何群体的养老金发放水平，而应采取有效机制缩小群体之间的差距，达到一个合理的范畴之内;而且所有调整必须是在政府财政能力承受范围之内，在渐进的过程中促进目标达成，以实现多方共赢.

4 结语

我国的养老双轨制是在特殊时期应运而生，沿用至今，越来越不适应社会发展，甚至引发了社会多个群体之间的矛盾.这背离了建设社会主义和谐社会的意愿，故其改革势在必行.本文通过对养老双轨制的产生及引发的矛盾探究，从以人为本出发提出相应的改革建议，希望能够有助于养老保障制度的改进.

[1]中国养老金发展报告2012[R].北京:中国社会科学院，2012.

[2]退休双轨制[DB/OL].http://baike.baidu.com/view/2130533.htm.

[3]孙志筠.公共财政支持社会保障制度建设三十周年回顾[J].中国财政，2008(526):31－33.

[4]国务院《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》[R].1993.

[5]胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].2012.