农村土地承包经营权流转制度存在的问题及对策

李春晓

(河南理工大学，河南 焦作 454000)

农村土地承包经营权，是指承包农村土地的经营权人对其承包经营的耕地、林地、草地以及四荒(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)所享有的占有、使用、收益和处分的权利。农村土地承包经营权的流转，伴随着家庭承包责任制的产生而产生，并且伴随着我国农业结构调整的继续推进而发展壮大。大量的实际数据显示，到20世纪90年代中期至后期，我国农村土地承包经营权流转发生的概率都不是特别高。但从最近几年看，随着我国一些地方的土地承包经营权流转规模有所扩大，它的发展速度也随之加快，遍布全国各地。从全国农村土地承包经营权流转的情况来看，自从20世纪80年代后期以来，农民开始自发地进行土地承包经营权流转，并且基本保持在1%－3%之间，这个数据在沿海一些发达地区和城郊地区的比例会稍高一些。在最近几年，值得注意的是，随着国民经济的高速增长，农村富余劳动力和非农产业的发展与流动，再加上农产品供求关系正在发生着阶段性的变化，以土地承包经营为主要收入来源的农民发生的收入增长在变得缓慢，有的时候甚至是在下降。这使得土地承包流转的重要性对农民的生产和生活都有所下降。

1.农村土地承包经营权流转的现实意义

农村土地承包经营权流转是我国农村经济发展到一定阶段的产物，是对家庭联产承包责任制的完善，顺应农村社会生产力的发展方向，是传统农业向现代农业转变的必然趋势，是推进新农村建设和构建社会主义和谐社会的必然选择，具有深远的现实意义。

1.1 有利于推动我国农村市场化的进程，促进市场经济的发展

农村土地承包经营权的合理有效流转是社会主义市场经济体制进一步完善的重要内容，也是完善社会主义市场经济体制的重要标志。土地作为一种稀缺的资源，只有通过市场机制进行配置才能发挥最大的效率。在市场经济条件下，市场机制理应成为社会生产要素优化配置的主导机制。农村土地承包经营权的流转可以使得农村土地变得相对集中，从而有利于实现规模化经营，为农村市场的发展提供有利的条件。

1.2 有助于优化土地资源配置，促进土地的合理利用

农村土地承包经营权合理有效的流转是市场经济的内在属性和本质要求。资源最优配置只有通过流动才能实现，只有进入市场了才能产生交换价值。产权如果不能很好地流通转让，土地的配置效率自然就很难提高，而一切稀有资源优化配置的最主要途径就是流通转让。农村土地承包经营权的流转，可以帮助一些农户安心的外出务工，减少土地资源的闲置和浪费。另外，土地集中到以土地谋生的经营者手中可以使农业规模化经营，使农村真正走上产业化的经营之路。科学合理地优化土地资源配置，提高农村土地的利用效率，促进农业生产结构的调整，降低农产品的成本，也有利于我国第二产业和第三产业的发展。

1.3 有利于完善农村土地承包经营权制度

农村土地承包经营权流转必然要求明确土地经营权的权属和流转的形式。它有利于农村土地的所有权的登记，完善农村土地承包经营权，充分保障农民的土地承包经营权，进而推进农村土地承包关系的长久不变。2001年，国务院《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》强调:“积极推进农村各项改革，在长期稳定土地关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地承包关系制度改革。”

2.农村土地承包经营权流转存在的问题

2.1 土地流转的法律制度不够完善

当前，我国农村土地流转的法律法规制度还不够完善。这就要求我们必须坚持从实际情况出发，制订出比较合理和切实可行的制度条例。近些年来，虽然我国农村土地流转体系的建设取得了非常大的成就，极大地促进了社会经济的发展和进步，但是应该注意到，农村土地流转体系与社会主义市场经济要求仍有许多不相适应之处，如何确定农村土地流转双方的权利义务以及利益的分配等一系列问题都没有明确的法律规定。这里主要存在的问题有:农村土地的产权关系不明确，相关法律法规滞后。产权明晰是市场经济有效配置资源的前提。在土地承包制下，对于土地所有权、使用权的内容和范围缺乏准确的划分，对所有权和使用权主体的权利和义务缺乏明确具体的规定。其次，农村土地承包经营权的不确定导致农民的行为趋于短期化。土地承包经营权的频繁调整和过短的承包期限，使得许多农民缺乏稳定感。

2.2 土地流转机制不够规范

农村土地承包经营权流转多在亲戚、朋友之间自发地进行，流转双方通常是为了各自方便而绕过了相关的法律程序，经常采用“口头协议”的方式进行流转，没有进行正式的农地使用权流转登记。土地流转双方没有按照规定履行必要的手续，使得农地承包关系不明确。登记制度缺陷表现在:登记机关的不统一、登记效力的不统一、有关登记制度的法律法规不完善等。《农村土地承包法》第三十八条规定:“当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。”我国相关的法律法规上并没有明确规定应当由哪个具体的部门登记。农地使用权流转登记的效力不一致，造成了登记制度的混乱。因此，需要对农村土地流转机制进行完善。

2.3 土地流转价格缺少标准

我国的农村土地政策虽然允许土地有偿流转，但是土地流转的价格比较低。在许多地方出现了农民为了甩掉土地、倒贴一定费用的现象。出现这种情况，有三个原因:一是农民打工的收入远远高于种地所获得的收入。随着城市化进程的逐步加快，更多的农民到城市务工，经济的快速发展使得农民到城市务工的待遇在逐步提高，这就使得许多农民盲目丢弃掉自己的土地。二是土地流转的渠道范围小。土地使用权流转范围小，流转不能跨区域流动，仅仅局限在村里的一定范围内，这样就造成交易量变小。如果由农户漫无目的寻找转让对象来完成交易过程，势必因效率低下而影响土地的流转速度。急于流转土地的农民在没有办法的情况下，只能以低价，甚至采取倒贴的方式把土地转给别人耕种。三是农民的土地使用权流转价格意识淡薄。尽管我国土地使用权在类型上，增加了作价入股等内容，但由于土地流转价格不像其他的普通商品一样容易确定，土地产权价格没有准确衡量标准，其权能界定尚没有足够的依据，从而给权利人的利益造成了影响。

2.4 社会保障机制有待健全

我国是一个农业大国，农村土地具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成。要改变这种情况，必须建立多层次的农村社会保障体系，以改变土地的保障功能，这就决定了农民不会轻易地离开土地。但是，随着农地流转速度的不断加快，必须在土地流转的过程中保护农民的利益。在目前二元社会结构下，农民在城市打工，取得城市的户口非常困难，从而导致了农民在就业、教育、医疗、住房、子女入学等方面不能享受与城镇居民同等的待遇，城市的社会保障始终把他们排除在外。我国现阶段的社会保障主要有最低生活保障、农村社会养老保险等，这些还无法有效地解决农民流转土地的后顾之忧，使农民仍然视土地为最后的生存保障，将来还依靠土地养老。在没有建立完善的农村社会保障体系之前，农地制度就必须体现土地的社会保障功能。

3.规范农村土地承包经营权流转的对策

3.1 建立健全土地流转的市场化机制

建立健全农村土地流转的市场机制是社会主义市场经济发展的客观要求。农村土地流转市场是农村市场体系的重要组成部分，其市场化程度直接影响到我国社会主义市场经济的实现程度。通过市场机制可以对农地流转进行规范和约束，严格规定土地流转的运行机制，并且保持农地流转市场公开和公正，防止土地流转的投机行为，建立土地流转市场风险评估机制，降低土地流转经营的风险，将农民的损失降到最低。因此，建立功能完善、体系完整的农村土地流转市场是我国社会主义市场经济体制日趋成熟的重要标志。

3.2 完善土地流转的登记制度

农村土地的加速流转使得土地流转显得土地登记变得越来越重要，这就要尽快完善农村土地流转登记制度，使集体组织和农户向国家土地管理机关进行土地产权登记，土地承包经营权的流转要实行权属变更登记制度。“未经登记，不得对抗善意第三人”。对于产权权属变更进行监督检查，并且对土地的数量、质量等变化也要进行严格的审查。流转双方的契约责任关系要与最后登记在册的土地产权主体之间发生。

3.3 加强土地流转的规范管理

为了切实保证农村土地流转的有序性，必须坚持从农村实际出发的原则，制定比较合理规范而又切实可行的农地流转管理条例，加强农村土地流转合同的监督管理。双方的土地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确双方的权利、义务和责任等。特别对于土地的口头合同，要积极引导双方签订书面协议，以避免因为责权利不清而产生纠纷。政府部门在土地使用权流转中应有的职责，主要有以下几点:一是建立健全农村土地流转服务体系，妥善处理土地流转中发生的矛盾和问题，切实保证土地流转顺利实施。二是要严格规范政府行为，县级以上政府部门要认真执行土地用途管理法律制度和土地规划制度，监督和纠正集体土地使用流转中的不正当行为。三是加强对土地使用权流转的税收监管，防止监管不力而造成财政收入的损失。

3.4 建立健全农村社会保障体系

土地既是农民的生产和生活资料，同时又是农民生存的社会保障。如果不能很好地解决农村劳动、就业、养老、医疗等在内的社会保障问题，土地流转就很难在农村广泛有效地推广。随着乡村集体经济的削弱，一些传统的农村社会保障制度的功能受到影响，而新型的与农村市场经济体制相适应的社会保障体系尚未建立起来，所以农民对土地依赖的现象依然存在。这就要求做到:一是建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。二是完善农村医疗保险体系。医疗保险是农民非常关心的问题。随着我国人口老龄化趋势的明显加快，农村养老的任务变得更加艰巨。

3.5 建立健全土地流转的相关法律，完善农地流转的法律机制

农村土地承包经营权制度的运行离不开国家有效的法律机制的健全。尤其是在我国特殊国情下，更是需要政府的组织管理，并积极制定出符合我国国情的农村土地流转制度。所以，应尽快完善《农村土地承包法》《土地管理法》《物权法》等法律法规，赋予农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的土地承包经营权。这样，既增加了农民对土地承包经营权的安全感，又促进了土地使用权流转市场机制的形成。党的十七届三中全会指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。当前，需要尽快将其以法律制度的形式固定下来，并加上相应的配套政策措施。

[1]唐涛，王锋.浅议农村士地承包经营权的流转[J].菏泽学院学报，2005，(6):75－76.

[2]社科院课题组.土地承包经营权的流转[J].农业经济学，2001，(6):94 －95.

[3]石峰.试论农村土地承包经营权流转制度的完善[J].上海大学学报，2007，(14):23.

[4]刘萍.论农村土地承包经营权流转制度的完善(硕士学位论文)[D].长春:吉林大学，2006.

[5]蔡志荣.农村土地流转方式综述[J].湖北农业科学，2010，(5):1209 －1210.

[6]唐文金.农户土地流转意愿与行为研究[M].北京:中国经济出版社，2008.

[7]张术环.完善我国农地使用权的流转制度[J].商业研究，2006，(5).