公共预算改革的宪政进路探索——评《公共预算过程、机构与权力——一个法政治学研究范式》

徐 岑

(辽宁大学法学院，辽宁 沈阳 110136)

公共预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。公共预算不仅是治国之术，还是立国之本，它不仅在公共财政中占有举足轻重的地位，而且对政治改革也起着关键作用。在《预算法》修订之际，由闫海所著、法律出版社出版的《公共预算过程、机构与权力——一个法政治学研究范式》一书不仅为我国公共预算制度的完善献计献策，还为我国加快宪政国家建设提供了创新性的路径和具有可行性的方式方法。该书由六部分组成，包括绪论、宪政与公共预算的历史演进、公共预算的民主进路、宪政分权的预算基础、财政规模与赤字的预算管治以及公共预算的问责机制，逻辑清晰地分析了公共预算中的一些重要问题，并对很多问题提出了自己的独到见解。

1.视角独特，逻辑清晰

该书以法政治学研究范式，运用法政治学理论工具对公共预算进行研究。该书在作为公共财政中的一个重要组成部分的公共预算作为国家分配资金的主要手段，发挥着重要的宏观调控功能之外又发现了公共预算的另一重要功能，即宪政国家建设的一个重要路径。宪政国家的建设可以从顶层设计、党内民主、司法改革、舆论监督等多种角度切入，该书另辟蹊径，认为公共预算是宪政国家建设的一个值得尝试的前进道路。公共预算具有经济、政治双重属性，同时也攸关国家财政权与公民财政权，能够凝聚推动改革的力量，可以成为政治改革的突破口。该书不仅对公共预算过程、机构与权力各方面进行了全面分析，提出如何构建合理的公共预算，又对公共预算与宪政的关系以及公共预算如何促进宪政国家建设进行了分析，视角独特，不仅通过公共预算的设计为宪政改革提出了新的思路，也为公共预算赋予了新的内涵，试图揭示公共预算改革的立宪蕴义，并构建符合宪政逻辑的公共预算制度。

该书从宪政与公共预算的历史演进入手，选取英国、美国、日本三国为例，分析了三国的宪政与公共预算同步进化的历程，得出宪政与公共预算是不可分割、同步进化的，公共预算促进了宪政国家的建设。接着又进一步具体分析了公共预算与宪政的密切关系。先分析了公共预算的民主进路，宪政国家的一个重要特征就是民主，而公共预算是支撑现代民主的重要制度之一，公共预算的民主工具价值实现取决于公共预算本身的民主化，通过对民主形式的分析对公共预算的民主构建进行分析，提出建议。后又对宪政的另一基本特征分权以公共预算为基础进行了分析，尤其是横向分权方面，特别对司法预算编制、审批、执行和监督诸多环节进行了分析设计，以此保障横向分权中的司法独立。最后分析了预算对财政规模与赤字的管治作用和公共预算中的问责机制，并提出了相关建议。该书环环相扣，从提出公共预算与宪政密不可分的关系到分析原因，最后回归到公共预算以此为基础的构建思路一步步递进，内容完整，逻辑清晰，思维缜密。

2.经验整理，比较借鉴

该书纵观世界范围，不仅关注我国公共预算的演变进程与现状，还在世界范围内综合考察很多国家和地区，结合东西方和不同政体制度，全面考察分析了多种公共预算的制度构建，指出了目前我国公共预算制度中存在的遗漏和不合理之处，并借鉴其他国家和地区的公共预算制度，为我国公共预算制度的合理构建提供新思路、新途径，弥补我国目前公共预算制度中的不足之处。

比如第四章财政规模与赤字的预算管治的第三节法定支出部分，先对国内外的法定支出部分进行了比较。我国的法定支出表现为法律法规指定某一项目的预算支出不低于一定比例或增长幅度，主要集中在教育支出、农业支出、科技支出方面，而国外的法定支出更多地表现为公民权利性支出，并指出国内外法定支出的形式存在差异的主要原因在于我国立法侧重于对政府的政策指引和“宜粗不宜细”的两大立法特色。接着分析了法定支出的法理逻辑，并从正负两方面效应入手分析法定支出的预算效应，重点具体分析了法定支出过多时对预算产生的严重负效应，即法定支出破坏预算竞争，法定支出导致预算“碎片化”，法定支出降低预算执行效率，法定支出限制预算自主权，法定支出造成财政规模、赤字的膨胀五方面。最后借鉴相关经验，结合理论，针对我国公共预算相关问题目前存在的不足和不合理之处从进、退两方面对我国法定支出提出了治理措施，在进入方面，即法定支出设立的项目有四项治理措施，包括确立《预算法》在预算分配领域的基本法地位，限制部门法立法对法定项目的设立;合理划分事权，限制各级政府设定法定支出事项范围;明确法定支出的关键概念，限制法定支出的额度;规范法定支出额度确定依据，甚至设立政府性基金。在退出机制上建议采取将预算绩效评价与立法后评估相结合，形成法定支出项目的定期清理和调整机制，以及引入“落日法”立法技术，督促对法定支出的定期考核。从世界范围内考量，借鉴国外先进、合理的制度设计，可以改善我国目前公共预算制度的现状，加快我国公共预算制度构建合理化的脚步。

3.重点明确，见解新颖

该书对相关问题的阐述重点明确，在每一部分的论述中都指出关键之处，对关键问题进行具体阐述，语言简洁明确，重点突出，不会让人觉得有拖沓之感，并且对关键问题的阐述有自己独到的见解，解决了很多似乎难以解决、难以得到答案的问题，让人有醍醐灌顶之感，并且以相关理论和实际作为支持，让人觉得言之有理。

比如在第三章宪政分权的预算基础一章中，在作为宪政的基本特征之一的分权中，重点强调了横向分权的预算基础，而在横向分权中又重点介绍并分析了司法预算制度。司法独立是横向分权中的重要内容，司法预算作为司法有效运作的物质基础，是司法独立的重要保障，所以在这一章中可以说是选取了与宪政分权的预算基础相关的重中之重的问题进行了重点分析解决。该节在司法预算编制、审批、执行和监督等诸多环节方面引用国外以及我国历史上曾经存在过的合理的实践经验，结合相关理论对相关制度进行设计，以便使权力间安排不仅在外部实现司法权与立法权、行政权之间的合理安排，保障司法独立，而且在内部也要实现司法审判权与司法实务管理权之间权力安排的合理性。

在司法预算的审批环节，独到地将司法预算提升为国家预算的一部分，其支出由中央财政负担，防止司法经费由各同级财政负担导致司法机关与本级本地区政府形成利益共同体，使个别地方政府恣意干涉司法权，或者出现由于经济社会发展不平衡、对贫困边远地区司法的有效运转产生影响的情况，所以要将司法预算提升为国家预算的一部分，由全国人大拥有司法预算的审批权而不是各级人大。并提出全国人大拥有的司法预算审批权也应有所限制，但不提倡为司法预算设置法定下限的模式，而是建议在我国宪法、预算法律中强调保障司法机关履行职能是全国人大审批司法预算应遵循的基本原则。在司法预算的编制与执行环节，在外部，建议建立独立的司法预算制度，既能削弱行政机关在编制预算时的审核权，又能通过行政机关附议的方式确保行政机关对预算的不同意见为立法部门重视，可以有效平衡财政权与司法权;在内部，建议建立法官中心型的内部管理机制，防止司法事务管理权对司法审批独立的侵犯。在司法预算的监督环节，要强化司法内部监督、人大监督及审计监督。

这种对重点问题的重点分析，并提出自己的独到见解，清晰地表达了自己的观点，可以让读者排除干扰，抓住某个问题的关键点，对重点问题加深印象，加深对重点问题的理解分析，对相关问题有清晰的解决方式或思路。

4.理论结合实际

该书综合了国内外关于相关问题的多种理论观点和分析，为相关问题的论述提供了全面权威的理论支持，同时对具体问题的分析解决并不只是停留在理论层面，没有只是空谈理论，而是落到实处，结合具体的数据、其他国家和地区的立法经验以及国内外的实践经验分析具体问题，有理有据，使问题的分析解决方式有具体的数据和事例做支撑，使相关问题的解决不仅有理论支持，还具有可操作性，更具说服力和可行性，对实践操作有指导意义。

比如第二章公共预算的民主进路的第三节基于参与民主的参与式预算中，先从理论上 阐述了在面对代议制民主的种种弊端时参与民主应运而生的理论基础及优势，即参与民主为行使公权力和实施公共政策提供了基础和资源，参与民主有助于提升参与者个人的道德、社会和政治等方面素质，以及参与民主还有利于促进公共利益的实现和社会公平、稳定三方面优势，以此引出参与民主运行主要领域中的参与式预算，并在理论上指出它四个方面的重要作用，包括提升了政府治理水平，提高了预算透明度，增进了社会的公平与正义，推动了对公众的教育和培养。接着以参与式预算的发端——巴西为例，用大量的数据和例子介绍了参与式预算在世界范围内的发展以及它在扩展及深化民主进程中的重要作用。并且详细地介绍了我国三个典型的参与式预算的实践模式，即以浙江省温岭市的新河、泽国为代表的欧洲模式，以黑龙江省哈尔滨市、江苏省无锡市为代表的巴西模式及以上海市闵行区为代表的绩效参与式预算模式，运用很多具体数据，并对相关的制度设计和运行进行了详细介绍。最后提出预算听证是最佳的公众参与渠道，以预算听证为中心的参与式预算制度的构建具有其合理性，有利于防止“暗箱操作”、“密室政治”，促进预算公开透明，确保利益相关者之间展开有序、良性博弈，保障预算更具科学性与统筹性，并从预算行政听证制度和预算人大听证制度两方面提出了具体构建思路和内容。从理论到数据和实践最后将理论与数据、实践相结合，使论述同时有理论与数据及实践的双重支撑，既具有说服力又具有可行性和可操作性。

总之，《公共预算过程、机构与权力——一个法政治学研究范式》一书从一个新的角度、方式，即以法政治学研究范式，对公共预算过程、机构与权力各方面进行分析，论证严密，结构合理，为公共预算的理论研究提供了一个新思路，让读者对公共预算有了一个全新的认识，推动了公共预算的理论创新。该书在《预算法》的修订之际出版，不仅具有理论研究价值，还对实践操作具有指导作用，是一本优秀著作。