探析新公共管理视角下的政府绩效审计

周 华

（焦作市审计局，河南 焦作 454000）

20世纪70年代开始以石油危机为主要标志的全球经济衰退和政府财政赤字问题日益凸现，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。一场声势浩大的“以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府”的新公共管理运动应运而生，并迅速席卷全球。引入竞争机制，重视公共服务的产出，强调政府对社会公众的响应力和政治敏感性，强调优质服务，即在追求节约、效率的同时更加关注质量，以及改变传统行政模式下机构臃肿、效率低下、社会福利难以为继等“政府失败”现象，建设一个经济、高效、负责的政府，成为国家和民众的共识。而全面反映和评价政府的重要指标“绩效”被广泛运用到政府管理中来，也为政府绩效审计提供了切实可行的评价依据和操作指南。对政府的财政、财务收支进行监督和评价，尤其是对政府绩效即政府行为的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）进行审计即在新公共管理运动中具有重大意义。

1.新公共管理运动对政府绩效审计的影响

1.1 新公共管理运动为政府绩效审计创造了良好的政治环境，使绩效审计成为历史的必然

新公共管理运动打破了以政府垄断为基础、权力高度集中为主要特征的传统行政模式，主张政府在公共行政管理中“掌舵”而不是“划桨”，政府的主要职能应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把决策管理和具体操作分开，以缩小规模，减少开支，提高效率。此外，新公共管理运动强调在传统的垄断性服务部门引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与到公共服务中来，把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，使得公共部门更加关注政府绩效和绩效监督。政府绩效审计正是在政府行政变革的大环境下发展壮大起来的。从“权力政府”向“责任政府”的转变，必然要求审计监督的范围从传统的单一合规性审计走向更加丰富、更加成熟的多元化审计，涵盖评价政府行为的经济性、效率性、效果性在内的政府绩效审计必将成为审计模式变革的方向和主流。

1.2 新公共管理运动为政府绩效审计创造了良好的制

度环境，使绩效审计成为改革的动力

新公共管理运动所建立的与公共部门绩效管理、绩效评估有关的法律框架和政策、制度安排，极大地促进了政府绩效审计的制度化和法制化建设。其主要特征是：（1）明确的法律授权。如1982年英国颁布的《地方政府法》规定了绩效审计是审计委员会的工作范畴。1983年颁布的《英国国家审计法》授权审计长可以检查任何部门使用资源的经济性、效率及效果。（2）完善的法律体系。早在1972年，美国会计总署颁布的《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》中就首次提出了“绩效审计”的概念，并对绩效审计的内容、实施和报告作了具体规定，为绩效审计走上规范化道路奠定了法律基础。（3）独立的审计体制。如澳大利亚的审计机关不是政府的经济监督部门，而是隶属于议会下设的审计委员会。政府与各级审计机关之间在业务和行政关系上不存在领导与被领导的关系，保证了审计监督的超然独立性。

1.3 新公共管理运动为政府绩效审计创造了良好的社

会环境，使绩效审计成为现实的诉求

新公共管理运动是一个公共行政模式由权力至上发展到绩效至上的演变过程。在现代社会中，政府作为国家权力的载体其公共权力来自于社会公众的授权和认可，社会公众把资源交给政府，政府凭借资源履行其公共管理职能。这种委托人与代理人之间的目标逆向性及信息不对称性必然要求一种有效的机制和手段对政府运行中的资源耗费、运行结果进行监督。委托人和受托人对公共资金使用绩效的关注使得政府绩效审计成为公共受托责任的现实诉求。政府需要通过绩效评价来验证政策制度的效果，争取更多的民众支持；国会（议会或人大）需要独立的部门去评估政府的绩效，保证预算分配等重要决策信息的可靠性；社会公众需要政府行为公开化和透明化，了解政府是否真正高效率、低成本、负责任地工作。可见，来自国家、政府和社会民众的这种政治诉求就是绩效审计的目标和任务，也是绩效审计的意义所在。

1.4 新公共管理运动为政府绩效审计创造了良好的技术环境，使绩效审计成为可行的工具

新公共管理背景下的政府绩效审计既是对政府权力进行监督的一种制约机制，也是一种政府治理的工具。它是“以审计权力为后盾、以法律法规为依据、以限制政府机构的权利和自由来达到监督”的一种制约机制的总和。新公共管理运动所带来的政府变革打破了传统绩效评价的技术瓶颈，主要表现在：（1）重视评估工具的选择，建立了大量的技术规范，包括选择合适的评估方式、评估方法、成本—效益分析、成本—效率研究、执行过程评价、绩效监控、比较案例研究等；（2）广泛运用现代科学的新方法，如系统论方法、科学管理方法、行为科学方法、运筹学方法、统计抽样方法等，重视质量分析方法及决策模型研究；（3）在评价手段上，电子计算机的运用十分普遍，为政府绩效审计提供了可借鉴的工作思路和技术方法；（4）评估人员结构多元化。除了财务审计方面的人员，还将法律、经济、工商管理、数学、计算机和环境学等方面的专家引进其中，为其在不同领域开展绩效评估提供了人员保证。

2.我国政府绩效审计工作的现状

1991年全国审计工作会议提出：“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和‘效益审计’方面延伸。”这是我国政府绩效审计在实践中的首次尝试。国家审计署在《2003—2007年的五年规划》中明确提出到2007年要实现“两个并重”，即财政财务收支的真实合法与效益审计并重、审计与专项审计调查并重，标志着我国政府绩效审计已逐步成为今后一个时期的工作重点。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》强调：全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年对所有的审计项目开展绩效审计。目前，我国的政府绩效审计工作在实践中进行了有益的探索，但仍有许多问题亟待完善，主要体现在以下几个方面：

2.1 对政府绩效审计认识不深，概念不清

最高审计机关国际组织将政府绩效审计定义为“对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价”，简称“3E”审计。我国《审计法》第二条关于“审计机关对财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”的表述是对政府绩效审计范围的基本表述。我国的政府绩效审计工作目前尚处于起步阶段，对这个名词还存在概念不清、认识不透的情况。一方面表现为对政府绩效审计的内容、范围、理论和实务知之甚少。从目前仅有的一些文献资料来看，大多数还停留在对国外有关情况的介绍。加之我国正处于经济转型时期，旧的观念被打破，新的观念尚未树立，绩效审计的社会地位与其所发挥的职能不相称；另一方面表现在政府绩效审计所占工作量比重低。从发展趋势来看，政府绩效审计应该是政府审计工作的主流。纵观西方各国，英国在35%以上，澳大利亚在50%以上，美国更是达到了90%以上。我国政府绩效审计工作量占政府审计工作量比重较低，还不到整个审计工作的一个百分点。大多数审计部门仍以财务收支审计的合法性、合规性为主，绩效审计的开展状况仍不容乐观。

2.2 体制机制不健全，开展政府绩效审计困难重重

近年来，我国的政府体制改革取得了较大的成绩，但还存在一些突出问题：一是政府职能尚未完全转化，由“权力型政府”转变为“服务型政府”的步伐缓慢。许多机构仍在政策执行层面大范围地调配社会资源；政府部门机构臃肿、人浮于事，办事效率低下；缺乏科学的政府绩效考核机制，管理效率低下；政府行为透明度不高等。二是公共财政体系尚不完善，政府越位、错位和缺位现象仍时有发生，在制度层面严重制约和影响我国政府绩效审计的发展。三是审计体制仍然沿用传统的“行政模式”：国家审计署隶属于国务院，地方各级审计机关接受国家审计署和地方政府的双重领导，即审计机关业务上接受上级审计机关的指导，而人、财、物等均归地方政府掌握，而且要对地方行政首长负责。如此体制下难免形成“政府自审”的尴尬局面，严重影响了政府审计机关的独立性，在很大程度上制约了审计机关独立行使其监督职能。

2.3 法律法规尚不健全，审计评价标准明显不足

我国开展政府绩效审计面临的一大难点就是没有较为完备的绩效审计法律法规体系和科学可行的评价标准，审计规范主要还是局限于对财务收支的真实性和合法性审计，真正适用于绩效审计的审计准则尚未建立。立法方面，《审计法》中“对财政财务收支及经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督评价”的表述仅仅是提到审计要达到效益性的目的，而对如何具体开展绩效审计也无另论。评价标准方面，由于财政资金及政府决策的社会效益很难进行量化评价，政府绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。现有的政府审计准则体系中始终没有一个专门的准则来规范政府绩效审计，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的可操作性指导文件，从而使得工作成果得不到及时的评判和改进，甚至歪曲了审计结果，导致政府绩效审计浮于表面，难以深入。

2.4 绩效审计的技术和方法比较落后，审计人员综合素质难以适应要求

由于我国政府绩效审计起步较晚，在实践中摸索的时间还不长，在技术方法和人员素质上还有待提高，主要表现在：（1）技术方法落后，分析评价水平比较低。审计对象的多样性和复杂性决定了在政府绩效审计项目中通常要运用到许多其他学科的知识和技术，包括管理学、统计学、经济学、社会学、环境学、计算机系统管理分析技术、组织行为学等。而我国在实践应用中仍大量采用传统方法，如统计分析法、比较法、因素分析法、图表法和分析性复核等方法进行绩效审计，对计算机审计技术的应用水平也比较低。（2）重视事后审计，跟踪审计不到位。在实践中，审计项目的安排和实施大多着眼于事后审计，只对当期业务活动的直接绩效进行审查，很难获得及时充分的审计证据。（3）审计人员综合素质不高。审计人员普遍存在财务知识丰富而相关知识缺乏、传统审计技术熟练而现代审计技术陌生、现场审计经验丰富而综合评价能力不强等问题，与开展绩效审计的要求还有很大差距。

3.新公共管理视角下推进政府绩效审计工作的建议

新公共管理作为一种理论和实践，从理论上讲，它是基于对传统公共行政模式的考量，对行政与管理概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论变革、私营部门变革和技术变革的再审视；从实践上讲，它是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。新公共管理促进了各国政府向“服务型政府”转变，并逐渐使之成为政府变革的主流取向。它对我国政府绩效审计和启示是巨大的，主要体现在以下几个方面:

3.1 深化行政体制改革，建立以政府绩效审计为核心的绩效评价机制

新公共管理背景下的政府与公众的关系转变成为服务提供者与消费者的关系，同时，社会公众也将更多地关注从公共支出的合法性转向了政府对公共受托经济责任履行情况的经济性、效率性、效果性。从本质上说，公共管理不是管制而是服务。深化我国行政体制改革，建立以政府绩效审计为核心的绩效评价机制是解决政府绩效审计现存问题的根本和关键。针对我国当前经济运行中出现的体制、机制问题及公共资源配置的合理性、有效性等问题，应尽快深化行政体制改革，从根本上解决我国政府部门机构臃肿、人浮于事、效率低下的现状，有利于促进政府审计由纯粹的监督评价机制向激励约束机制转变，从而解决制约我国政府绩效审计发展的深层次问题。

3.2 加强政府绩效审计的立法工作，健全绩效审计的法制环境

开展政府绩效审计必须以国家法律授权为依据，在法律上明确绩效审计的地位，同时授权审计机关进行绩效审计，这也是国际上许多国家开展绩效审计的普遍做法。2006年2月28日，经审议通过的新《审计法》第一条增加了“提高财政资金使用效益”的条款，这意味着我国政府绩效审计立法工作已初见端倪。在立法方面，完善政府绩效审计法律体系，明确审计机关审计职责，应做好以下三个层面的工作。第一个层面，制定《政府绩效审计法》，从立法上给予规范，维护政府绩效审计的权威性；第二个层面，制定 《政府绩效审计准则》，通过一系列的标准、规则来规范政府绩效审计的实施程序，包括计划、执行、报告、评价等方面；第三个层面，制定《政府绩效审计执业准则》，加强对审计人员的执业能力、胜任能力的要求，提高审计队伍的整体水平。将政府绩效审计从法制、法规的高度上加以重新定位。

3.3 建立一套完整的绩效评价指标体系，加强政府绩效审计的可操作性

建立一套科学可行的指标评价体系是开展政府绩效审计刻不容缓的措施之一。我国应结合具体国情并借鉴发达国家的先进经验，多形式、多渠道共同探索政府绩效评价标准体系，构建以促进经济平稳发展为目标、以揭露和查处问题为任务、以关注民生为导向的综合评价指标体系。在制定指标时，应处理好以下几方面的关系：一是公平与效率的关系。审计部门的公共性质决定了其目标的多元性，多个目标之间必然存在一种取舍和权衡。因此评价政府绩效时，应均衡公平与效率的双向维度，合理定位绩效标准。二是经济效益、社会效益和生态效益的关系。评价指标在关注经济效益的同时，将社会效益和生态效益摆在更加突出的位置，为维护人民群众的根本利益，促进和谐社会的构建，发挥审计评价的建设性作用。三是宏观与微观的关系。评价指标既要紧紧围绕我国的发展战略，体现宏观经济政策的实施情况及其效果，又要从微观入手，细化到具体的单位和项目中去，及时揭示执行中出现的普遍性、倾向性问题，为进一步完善宏观管理提供参考，发挥审计的经济谋士作用。

3.4 重构政府审计体制，保证审计机关和审计人员的超然独立性

审计体制是一个国家政治制度的衍生物。我国现行的国家审计模式仍然是传统的行政审计体制，作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计机关具有同一隶属关系，以权压审、变通审计、审而不纠的现象时有发生，审计的结果常常得不到整改和落实。可见，要真正开展绩效审计就必须使审计机关建立在独立、客观、公正的制度基础上，逐步使对公共权力的监督透明化，敦促政府对纳税人的每一分钱都真正负起责任。改革现有的政府审计体制是一项复杂而又艰巨的工作，既要考虑市场经济体制的一般要求，也要从我国国情出发；既要吸收国外成功的经验，也要进行审计体制创新。立法型审计模式是值得借鉴的。从长远看，国家审计机关隶属“人大”是理想和可行的选择。在立法型审计模式下，各级审计机关隶属于各级人民代表大会，其权限由宪法赋予，组织、人员、经费等不受行政部门和其他部门的干涉。审计机关直接向人大提出报告，对人大负责，可以在很大程度上保障政府绩效审计的独立性和权威性，充分发挥政府绩效审计的监督、激励和约束职能。

3.5 积极开展政府绩效审计的试点工作，由点及面逐步展开

自2002年我国首次在深圳实施政府绩效审计的试点工作以来，政府绩效审计在全国许多审计机关得到了推广尝试，并取得了一定的成效。近年来，试点工作又逐步扩展到一些政府投资的重点工程领域，公开审计工作（结果）报告，并提出审计意见和建议，引起了强烈的社会反响。从尝试的情况看，部门预算执行情况审计、专项资金审计、政府投资项目审计、领导干部经济责任审计都可以在真实性、合法性的基础上，进一步作经济性、效率性和效果性的检查和评价。选择公共财政、投资等重点领域、重点部门，对资金投入比重较大，政策性强及社会关注的热点项目，积极开展绩效审计。如预算执行情况、科教文卫、环境保护、社会保障、民政救济等专项资金情况以及大型基础设施建设、宏观经济调控政策的执行领域等，都是可供选择的比较典型的试点项目。可从中选出一些代表行业、单位或项目进行绩效审计，由点及面将政府绩效审计工作逐步展开。

3.6 提高审计人员综合素质，推进政府绩效审计工作科学发展

刘家义审计长在党的十七届四中全会上提出，审计人员应着力提高业务能力，努力做到爱业、敬业、专业和精业。其中，爱业和敬业是态度，专业和精业是素质。由于政府绩效审计涉及面广、技术含量高，开展绩效审计，不仅需要审计人员具备传统的财务审计基本技能，还要具备法律、数学、统计学、运筹学、经济学、系统论、人力资源管理等多元化的知识结构。因此，审计人员必须加强学习和培训，树立现代审计观念，掌握现代审计技术，不断更新知识，努力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手，尽快形成一支专业齐全、梯次合理、素质优良、新老衔接、能够满足工作需要的审计队伍，为政府绩效审计提供有力的人才保障。

新公共管理运动为政府绩效审计的发展提供了重要的社会环境、技术支持与战略方向，政府绩效审计是新公共管理背景下对政府绩效进行评估和监督的重要工具，两者相辅相成、相互促进。正如西方审计学者所认为的：“在新公共管理运动史上，绩效审计的实施，是具有划时代意义的催化剂，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的政府审计是否具有活力的标志之一。”我国的政府绩效审计起步较晚，理论和实践都不够成熟，诸多问题亟待解决，建立有中国特色的政府绩效审计模式依然任重而道远。

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