公共行政中的人性假设：事实与价值的论辩

张城成

（广西师范大学，广西 桂林 541006）

早在18世纪，休谟就明确地指出：“一切科学对于人性总是或多或少地有些关系，任何科学不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。即使数学、自然哲学和自然宗教，也都在某种程度上依靠人的科学”；“人性本身”好比是“科学的首都或心脏”。[1]由此可见，公共行政这门学科也自然无法回避对人性问题的进一步阐释。从古至今，对于“人性是什么”的问题，学界也没有一个公认的标准答案。对于人性应该是什么，学者们可以自由发挥，而对于人性事实上是什么，学者们就各执一词了，这就表现为人性的价值（应然）与事实（实然）的矛盾。

关于人性的问题，我国古代就有“人性善”和“人性恶”两种假说，而西方则主要有“经济人”“社会人”“复杂人”“利益人”“公共人”“学习人”等这几种著名的假设。我国的颜佳华教授在《行政哲学研究》一书中也提到：“人性假设是公共行政理论建构的逻辑前提，深化行政理论研究必须重视对人性假设问题的探讨”。[2]但在公共行政中，行政人员究竟是“经济人”还是“公共人”一直存在争论。吴金群教授认为，行政人在事实上可能以“经济人”的方式生活，但在价值层面，必须坚持以“公共人”为导向。[3]也就是说，他认为事实层面上行政人员有着自己的利益诉求，以“经济人”的方式生活，但公共领域的特殊性，维护公共利益的导向性，又要求作为社会共同体的行政人员必须具有“公共人”的价值取向，具有公共精神，提供公共服务。

一、“经济人”：事实层面的客观性及其不适用的局限性

所谓“经济人”假设，其实就是认为在市场经济条件的人都是具有经济理性的个人，他们通过成本——收益的比较分析来追求自身利益或效用最大化。布坎南的公共选择理论则将“经济人”假设由对经济市场行为的分析推广到对政治市场行为的分析，并认为政治领域的行政人员的基本行为动机也可以假定为追求自身效用最大化。从事实层面来看，这在行政实践活动上有一定的合理性，它恰当地描述了现实生活中大多数行政人员在大多数时间里的追求自己利益最大化的行为。而且，从基于方法论上的一致性考虑，如果假定人们具有追求个人利益的动机，其利己主义的行为动机在任何环境中都是一致的，无论是私人领域还是公共领域。因此，它的引入有利于构建人类行为动机的统一模式以及确保制度分析的一致性，并运用了经济学中的严密的逻辑推演和相关数学模型去分析政治领域的科学化进程，是有一定的现实意义的。但是，这一人性假设的局限性也引起了很大的争议，被认为不适用于政治领域，主要有以下几个方面原因：

（一）它是违背历史唯物主义常识的

首先，马克思主义认为，人的本性是社会关系的产物，每一个历史时代人的本性的内容是不同的，整个历史也无非是人类本性的不断改变而已。[4]也就是说，在历史唯物主义看来，人性主要是后天在具体的社会经济、政治等环境条件下养成而不是天生就是善或恶的，而“经济人”假设则偏执地认为人与生俱来就是有利己的行为动机，这显然是不科学的，这不是历史长河中人类体现出来的特性。所以，“经济人”其实是一个历史范畴，没有任何根据可以断定人是一个永恒的“经济人”。

（二）它是建立在形而上学基础上的

“经济人”假设试图用此假设来理解一切人的行为动因，泛化了其概念，使得其与“人”的概念相重合了。虽然现实中存在很多自私自利的人，但如果因此就推断大家都是自私自利的就有失偏颇了，忽略了人不都是同一阶级的，人的性格特征、爱好和教育背景等也不一样，人所处的社会制度也不尽相同，所以人类存在差异化的道德面貌和人性特征也是不争的事实。

（三）它抹杀了政治领域与经济领域、政治活动与经济活动的差异，忽视了人在不同领域中应有不同的角色定位

众所周知，公共行政的基本宗旨就是维护和实现公共利益，而“经济人”假设却否定和怀疑公共行政的公共性质，把行政人员等同于市场经济条件下的“经济人”。诚然，不可能每个行政人员都以实现公共利益为己任，并且事实上也确实存在一定数量的行政人员滥用手中的权力为小团体或个人谋取私利的问题，进而出现寻租与腐败、行政效率低下、办事推诿扯皮等官僚主义现象，表现出一些“经济人”的特征，但这并不表示他们就成为了“经济人”，其实“经济人”假设只是对部分行政人现实表现的无奈与揭露，最多只能说明他们维护公共利益的本质受到了“经济人”表象的遮蔽。所以，我们不能否认行政人员潜在的人性和道德等积极向上的主观追求对于政治领域中的公共性维持的积极意义，政治领域依然存在可以道德化的可能性。

（四）它会引发不道德后果

在私人领域，“经济人”追求自身利益最大化是可以导致合理性的道德化的结果的，而政治领域中的任何追求个人利益最大化的行为，都会直接导致不道德的结果，而不道德的结果也违背了政治领域维护公共性和公共利益的事实初衷，所以是不具有合理性的事实。

二、“公共人”：价值层面的导向性及其实现的争议性

（一）何为“公共人”

“公共人”概念，是指由公众选举或者授权委托的行政人员，在管理国家和社会事务时，应该依法行政，依靠公共给养，合理运用手中的公共权力，主动承担公共责任，追求社会公共利益最大化，并自觉接受公众监督。从以上概念可以看出“公共人”的几个主要特征：“公共人”是社会公众的“代理人”，在行使代理职能时，应该以维护委托人的利益为己任，而不是追求自身的利益和需求；“公共人”的主要资源是公共权力，这个权力不是自然拥有而是社会公众通过一定方式赋予的，这同时也意味着行政人员不拥有授权以外的任何权力，也必须合理利用而不是滥用被授权的权力用来为维护公共利益和保持公共秩序服务；“公共人”全部的生活资料由社会公众提供，这点与法律法规中明确规定行政人员不得从事相关的生产经营活动有关；“公共人”的行为目标是实现社会公共利益最大化，在公共利益与个人利益发生冲突时，“公共人”需要顾全大局，必要时牺牲自身利益，履行公职完成公共事务；“公共人”应该接受公众的全方位监督，这就要求行政人员要严于律己，所从事的行政活动行为要更加公开透明，自觉接受监督，这也是为了确保行政人员的行为真正以民意为所归。

（二）行政人员为什么应该成为“公共人”

行政人员应该用“公共人”的标准来严格要求自己，其“公共人”特性的一面表现愈是明显，就愈是符合政治领域的要求，就愈能承担维护公共利益的责任，主要原因如下：

1.这是政府公共性的要求。政府的存在，是公共意志的集中体现，其能否切实维护好公共利益是关乎政治正义性和政府合法性的重要基石，也就是说，如果政府无法实现公共权利，无法满足公众日益增长的物质和精神需求，那么它就没有存在的必要了。因此，公共性是政府所固有的首要特性，政府的首要任务是维护公共利益，而行政人员作为政府中的行政活动主体，理应成为“公共性”的集中体现者，化身为“公共人”。

2.这是行政人员“代理人”角色的合法性要求。行政人员是受人们委托诞生的，是作为“委托人”的公众委托、让渡其代表行使行政权力的“代理人”身份，是市场经济大潮中的特殊群体，承载着公众的意志和期望。而且，行政人员的所有生活资料都是由公众提供和维持的，公众对于行政人员的领导和安排天然地存在着服从和被领导的心态。所以，运用公共权力处理社会中的公共问题，不辜负公众的期望和重托，为公众构建美好的公共环境，保障公众的公共利益就理应是行政人员的职责所在，否则，其身份的合法性及存在的合理性将会受到威胁。

3.这是新时期公共行政理念的价值要求。新公共服务理念倡导以公平正义为核心的“责任行政”“服务行政”，主张实现一种理念，即“公共行政行为主体即便在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够为了公共利益而为公民服务。”[5]“公共性”是现代行政所不可缺失的维度，离开了公共性，现代公共行政也就失去了其意义。“公共性”已经成为了区分传统行政和现代行政的重要价值标准，树立公共信仰、维护公共利益也是新时代公共行政建构的基本要求。

（三）“公共人”能否实现存在很大的争议

按照现代民主政治人民主权原则的理论逻辑，政府应当代表全体人民的利益，政府的公共管理活动必须服务和增进社会公共利益，这是对政府行为最基本的约束性义务和责任。然而，尽管从规范意义上来说，政府的管理活动必须服从和服务于公共利益，但一旦进入到现实的政治过程，针对某些具体问题进行分析时，人们往往就会发生尖锐的分歧和争论。[6]在价值层面，“公共人”的价值理念是人们渴望追求的行政目标，并在具体实践中采取多种措施来保障行政人员成为“公共人”;但在事实层面，推诿扯皮、效率低下、以权谋私和中饱私囊等违背“公共人”理念的想象不胜枚举，“应然”和“实然”得不到统一，价值与事实之间出现了较大距离。

其实，质疑“公共人”假设的主流观点无非分为两种：一种是认为行政人员有着“经济人”的特性，上文已经就此已经进行了分析和驳斥，在此不再赘述；另一种是对“公共人”如何界定、能否实现以及如何实现的问题，即对“公共人”是否具有现实性打上了一个问号。

但就连布坎南后来在反思公共选择理论的理论前提时就曾指出，现在是否是跳出“那些似乎由行为的经济模型强加的相对狭隘的行为限制的时候了？我们应当考察其他动机假设对政治后果的影响。”事实上，同时他也承认存在公共利益，以及在政府机构里存在具有公共精神的人。[7]

诚然，在利益分化的背景下，不同群体的利益取向不尽相同甚至出现冲突，行政人员由于承担着多价值的选择冲突也很难保证都站在公共利益的角度和立场去考虑问题，而且现在也没有建立起保证公共利益得以完全实现的机制，但这并不足以说明公共利益就是一种虚幻的存在，也不能说明“公共人”维护公共利益不具有现实性。

萨托利在《民主新论》中告诫我们，理想注定是理想，只有把不同理想视为现实时，理想才改进着现实；只有理想同我们保持一定距离时，它才会温暖我的心。创造理想不是为了原原本本地把理想变为现实，而是为了向事实提出挑战。如果不明白一点，理想终究会被牺牲掉。[8]事物是曲折发展的，现实是不可能一帆风顺的。在公共行政的环境中，如果把行政人员引导到公共利益维护的道德自觉上来，再加上行政改革的制度创新和相关法律法规的保障，激发行政人员内心中处在潜伏状态的作为“公共人”的特性，“公共人”这个理想的实现也就在不远处了。

三、“公共人”：如何实现？

邓小平同志曾就制度问题指出:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[9]由此可见，制度对于人的影响是很大的。这句话中关于制度的“好”与“不好”所表达的就是制度的道德内容，其检验的标准是制度对社会所产生的实际效果好坏。

但在现实的公共行政中，制度与道德常常相背离，表现为要么是行政人员的行为合乎制度规范却违背相关的道德要求，要么是行政人员的行为合乎道德要求却不合乎制度的要求。前者易导致制度性腐败，引起社会矛盾冲突；后者或许可以推进制度的完善和重构，或许会破坏社会制度存在的合法性基础。所以，“公共人”的实现需要制度建设与道德建设并重，“徒善，不足以为政；徒法，不能以自行。（《孟子·离娄上》）”[10]应该坚持“法”与“德”双管齐下，以公共利益为法之基本原则，以公共利益为德之价值取向，以法监德，以德促法。

（一）行政制度的道德建设

行政制度的道德建设的目标是使得规范和引导行政人员运用公共权力管理公共事务的制度和体制必须具有道德的合理性，具体来说，要做到以下几点：

1.整合国内外公共行政的道德资源。既包括对我国古代以儒家思想为核心的传统文化中丰富的行政道德内涵与精髓的扬弃，也包括继承和发扬革命优良传统，还包括吸收西方“公平”、“正义”等基本概念为核心的行政道德建设的经验，在此基础上比较不同制度下行政道德建设的差异，在马克思主义基本理论、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等先进思想的指导下，坚持以人为本的理念，丰富和发展科学的社会主义荣辱观的内容，融合当前公共行政中的“服务、责任、法治”等先进理念，构建“公共人”价值观的丰富思想理论体系和基础。

2.在制度的移植和借鉴方面，需要具体问题具体分析，不可照搬先进国家的有关经验，尤其在进行制度移植时需要注意正式规则与非正式规则的契合程度，需结合本国国情和民意，充分考虑本国行政人员及民众的思想觉悟和道德水平，在此基础上进行一定程度的创新和突破，构建出适合本国可持续发展的、有本国特色的制度体系，而且还要针对制度的国家层面政府层面和微观层面等的不同层面进行独特的设计。

3.避免不同道德制度之间的道德冲突，构建科学合理的人性化制度体系。行政人员只有在制度的道德内容和这些内容的实施精神基本一致的情况下，才能产生合乎道德标准的行为。否则，道德冲突的客观结果，只能是行政人员施政行为的不合法、不合理和不道德。

（二）行政道德的制度建设

行政道德的制度建设强调应该适时地把行政道德对行政人员的要求转化为具有决定行政人员录用、升迁、去留的制度形式。[11]具体来说，要做到以下几点：

1.关于行政人员应具有行政道德的制度方面的认定。在制度环境里，可以将道德品质作为选贤任能的一项重要选拔标准，潜移默化地让行政人员明确自己是委托人的身份，在价值取向上放弃“经济人”而以“公共人”作为价值取向和信仰，认可自己是 “公共人”，摒弃“经济人”中搭便车等不良现象，凭借自己的理解去掌握行政道德的规范、实践行政道德，自觉地担负起自身公共价值观和公共信仰的培养，在道德上起到率先垂范的作用，自觉抵制权力异化的腐败现象，自觉追求公共利益的最大化，自觉接受公众监督。

2.关于行政道德的基本内容应该得到制度性的表达，使得道德主体明确责任机制。在相关法律条文和条例中，关于这方面的文字表达应该是明确的、简洁的和通俗易懂的，对行政道德的原则和规范等具体内容应提出明确要求，使得道德主体明确自身的公共责任。而且，对行政人员的自觉自律的行为要予以制度和道德上的激励，反之进行教育和惩戒。

3.关于行政人员的道德监督要落实到位。除了行政道德主体的自律外，道德的他律性也是道德建设的一个重要方面。而除了立法监督、司法监督和社会监督外，道德监督也很重要，它是行政道德建设的保障机制。可以运用群众的力量、舆论的力量和民间组织的力量进行多监督主体的全面监督，还可以设立行政道德管理机构组织实施有关监督，建立行政道德的社会监督机制，还可以通过建立财产申报制度等细节更有效地达到目的。

4.关于行政人员道德补偿的制度化机制构建。行政人员道德补偿是指，行政人员放弃了个人利益的价值取向而把公共利益的实现作为其行政行为的出发点和最终归宿之后，甚至会在一些时候以牺牲自身利益来保障公共利益的实现，理应得到社会的相应补偿以表示对这种行为的提倡和鼓励，这也利于提高行政人员的积极性和动力，帮助他们确立高尚的道德信仰，抑制他们产生不道德的行为动机。因此，道德补偿的合理与否，在一定程度上影响着行政人员道德确定的实现，也影响着行政人员成为“公共人”的程度。

[1][英]大卫·休谟.人性论[M].北京：商务印书馆,1980.6-7.

[2]颜佳华.行政哲学研究[M].湘潭：湘潭大学出版社,2009.1.

[3]吴金群.行政人是“经济人”还是“公共人”：事实与价值之间[J].探索.2003,(5):34-37.

[4][德]马克思.马克思恩格斯选集[M].北京:人民出版社,1995.130.

[5][美]登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].丁煌 译.北京：中国人民大学出版社,2004.154.

[6]刘仁春.多元利益背景下的公共利益：价值与事实的论辩[J].前沿,2011,(22).

[7]方福前.公共选择理论——政治的经济学[M].北京:中国人民大学出版社，2000.252.

[8]徐大同.当代西方政治思潮:70年代以来[M].天津:天津人民出版社,2001.87.

[9]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1999.333.

[10]高国希.道德哲学[M].上海：复旦大学出版社,2005.163.

[11]陈永章.公共人——一种基于公共行政的人性假设[J].云南行政学院学报,2007,(6):111-113.