事业单位养老保险制度改革的正义性分析

龚浩宇 付晓燕

（1.嘉兴职业技术学院，浙江 嘉兴 314036；2.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

一、事业单位与事业单位养老保险制度改革

事业单位这一概念建立于我国计划经济时期，新中国成立以后国家设立了事业单位，根据1998年《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。这一界定体现了事业单位的公益性、服务性以及专业技术性等特点。事业单位养老保险制度是针对事业单位人员制定的有关退休条件、形式、待遇水平、保险管理等内容的制度。

事业单位养老保险制度长期以来与国家机关工作人员适用同样的退休制度，建国以来到1980年代中期，一直实行国家养老保险模式（包含单位保险模式），其主要特征是养老金筹集采用现收现付制、单位职工个人不缴费、就业与职工工资相关联。机关事业单位是相对独立的系统，其养老金与工龄、工资挂钩，养老金工资替代率最高可达90%。随着市场经济的发展，人口老龄化程度不断加快，根据第六次全国人口普查的结果，我国60岁及以上人口的比重已经比第五次人口普查上升了2.93个百分点，65岁及以上人口的比重已经比第五次人口普查上升了1.91个百分点。这就使得“体制内抚养比”提高，即养老保险覆盖范围内退休人口数与在业人口数的比率上升，以现收现付制筹集资金不能满足养老金需求，致使国家养老保险模式陷于困境。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》正式颁布实施，于是以1951年的《劳动保险条例》为基础的国家养老保险模式退出历史舞台，新制度要求改变过去养老保险完全由国家、企业承担的做法，实行养老保险由国家、企业和个人三方共同负担，职工个人也需要缴纳一定的费用的方式，从此所有企业职工都要缴纳个人保险费了。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》出台，意味着我国养老保险将进入到“统账结合”的养老保险模式阶段，1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》全面推广统账结合模式，该决定在我国社会保障发展史上无疑是具有划时代历史意义的。事业单位的养老保险制度改革于1992年开始起步，虽然在云南、江苏、辽宁、山东等省进行局部性的试点，却一直没有引起全国性的改革，直到2008年事业改革又重新启动。总体说来，事业单位的养老保险制度改革一直比较迟缓，落后于企业职工的养老保险改革，而且各个试点地区的改革进程也不同步，至今也依然没有形成统一的决定。

事业单位养老保险制度改革作为一项公共制度安排，必须体现制度的正义性原则，制度是在特定的社会活动领域中所创设和形成的一整套持续而稳定的规范体系，制度一直被现代社会视为维护和促进社会正义的工具，正义则往往被用作“评价社会制度的一种道德标准，被看作社会制度的首要价值”。［1］5罗尔斯以“作为公平的正义” 理论来分析和研究社会制度，认为“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等的分配,除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”，［1］62并提出了实质正义和程序正义的概念和原则。事业单位养老保险制度改革同样可以从实质正义和程序正义两个层面来分析，只有遵循正义性原则的制度改革才会获得合法性基础，得到社会的广泛认同和支持，并且最终取得成功。

二、事业单位养老保险制度改革的实质正义性分析

实质正义是指“立足于实质性的”，“旨在揭示制度化了的公正才是具有真实客观性的公正”。［1］30实质相当于内容、本质，事业单位养老保险制度改革的实质正义性主要关注的是改革的基本内容，反映的是受制度规范和调控的各方权利与资源分配的合理性与正当性。体现在如下方面:

首先，事业单位养老保险制度改革必须保证职工养老待遇不受到损害。我国事业单位养老保险制度改革与事业单位分类改革是同步进行的，改革将事业单位划分为三类，即一类是主要承担行政管理职能的事业单位要逐步转为行政机构或者将其行政职能转归行政机构；另一类主要从事生产经营活动的事业单位要逐步转为企业；第三类是主要从事公益服务的事业单位要不断强化其公益性，进行资源和治理结构整合，不断加强政府方面的监管。与此相对应，按照事业单位的不同分类，进行养老保险制度改革。照此方式，第一类事业单位养老保险待遇将直接按照国家机关、公务员的制度操作，按照惯例，利益不会受损；但是第二类事业单位职工的利益却很难说不受损，因为一直以来企业职工养老金水平的确与机关单位退休人员的养老保险水平有差距，同时企业是面向市场进行运转的，当市场失灵的状况下，又如何保证退休人员的利益不受损。因此，无论事业单位转为或者划归某一类别，都应该保证职工的利益不降低、不受损，这是实质正义原则的核心诉求。

其次，事业单位养老保险制度改革必须实现被保险人的权利与责任的统一。享受养老保险待遇是每一个职工的权利，对此我国宪法第45条明确规定——中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。但是享受权利需要与履行责任相统一，近年来， 西方社会保障理论的发展，“第三条道路论”越发受到关注和青睐，这一理论“既不是放任自由，也不是僵化的国家干预主义，它强调个人责任与社会责任的协调，主张建立无责任即无权利的原则”。［2］就事业单位养老保险制度改革而言，所谓责任主要指职工在职期间要承担缴纳一定比例的养老保险费，这使得养老保险金的筹集模式由现收现付制变为部分积累制。一方面减轻了事业单位在职工退休费支付方面的负担，使事业单位能够有更多的资金用于公益事业的发展；另一方面，有利于缓解人口老龄化的压力，实现代际公平。

再次，事业单位养老保险制度改革需要实现社会公平与效率的统一。事业单位养老保险制度改革以建立“统账结合”模式为旨归，“统”是“社会统筹”，“账”是“个人账户”。社会统筹是指“社会保险的资金由政府出面，按照社会统一的标准和原则，依法将分散在各部门、各企业的资金集中起来，统一调剂、统一分配使用”。［3］315社会统筹通过对社会保险资金的再分配，使得参加养老保险的职工的基本生活得到了保障，体现出该项公共政策的公平性。个人账户是“在国家强制和信用保证的前提下，通过社会统筹，进行个人养老备付金强制储蓄的基本养老保险形式”。［3］315个人账户将参加养老保险的职工的养老金水平与其在职时的缴费挂钩，多缴多得、少缴少得，能够调动个人缴纳养老保险费的积极性，体现出该项政策的效率性。“统账结合”模式将公平与效率有机地结合在一起了。

三、事业单位养老保险制度改革的程序正义性分析

程序正义性关注的是制度确立和执行过程或者程序本身的正当性问题。罗尔斯把程序正义划分为完善的、不完善的和纯粹的程序正义三种理想类型，其中完善的程序正义很少见，另外两种类型各有不足，现实中应该努力追求纯粹的程序正义。所谓纯粹的程序正义是指“不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果”。［1］82同时，罗尔斯认为，纯粹的程序正义要求实际执行决定正当结果的程序和“实际地建立和公平地管理一个正义的制度体系”。［1］82事业单位养老保险制度改革的程序正义性是指政府在制度确立与执行的过程中，遵循公正合理的程序安排，即追求过程本身的正当性。一项制度的最后确立必然要经过多个环节，基本要经历确立改革理念——建立议程——制定方案——改革试点——方案检验遴选——制度确立的过程，当前事业单位养老保险制度改革正处于试点阶段，其程序正义性主要体现在下面三个方面:

首先，事业单位养老保险制度改革的理念定位具有价值合理性。制度改革的基本价值理念、制度设计和构想往往直接决定着改革的发展方向甚至成败。事业单位养老保险制度改革的理念定位要与事业单位的改革性质相一致，就改革理念的本质而言，“是需要处理政府、事业单位和个人在公共服务供给中的角色和地位，实现公共服务供给模式的转型，提高公共服务供给的多样性、质量和效益。”［4］要处理个人、事业单位与政府之间的关系。因此，事业单位养老保险制度改革必然关涉到对政府、事业单位和职工个人的理念定位，其中政府的理念定位是责任政府与有限政府，政府代表着责任，其目的是为了公共福利，对此约翰·洛克、密尔、亚当·斯密等都持同样的观点。有限政府是相对于无限政府而言的，是在否定全能政府模式的基础上，承认政府责任是有限的，需要与其它责任主体配合；政府无疑是事业单位养老保险最有效率的提供者，当然，要变全能政府为有限政府。事业单位的理念定位是非营利性与公益性；职工个人的理念定位是被保险人和缴费者，是责任、义务和权利的统一体，要求职工个人履行了缴费的义务和责任，才有权利享受保险待遇。

其次，事业单位养老险制度改革循序渐进，体现创新性。1992年根据《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》精神进行改革；1998年新组建了劳动和社会保障部，奠定了事业单位社会保险制度改革的管理基础；2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求积极探索事业单位社会保障制度改革问题；2007年十七大召开，政府工作报告进一步提出要促进事业单位养老保险制度改革问题；2008年《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出要推进事业单位分类改革，其中就包含了事业单位人事制度与养老保险制度改革。与此同时《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》通过，确定在上海、山西等5个地区进行改革试点，2009年颁布了《事业单位养老保险制度改革方案》，从“试点方案”到正式的“改革方案”其内容在不断调整和创新。《事业单位养老保险制度改革方案》的内容主要包括:统筹层次逐步实行省级统筹；该方案将事业单位单独提出，与事业单位分类改革同步进行，并适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。这一方案将事业分类改革后从事公益服务的事业单位养老保险制度单独进行改革。2011年的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中强调事业单位养老保险改革在今后5年要取得明显进展。同年7月发布的《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》含9个配套文件，《事业单位职业年金试行办法》便是其中之一。该《办法》对事业单位职业年金的概念、适用范围、适用条件、建立程序、日常管理、监督机制等作了规定，为事业单位职业年金的健康发展提供了政策支持。2012年公布了《社会保障“十二五”规划纲要》中提出，要在试点的基础上，积极稳妥地推动事业单位养老保险制度改革。迄今，事业单位养老保险制度改革已历时20余年，改革仍在进行中。可以看出，制度改革绝不是朝夕之间的事情，要经历一个漫长的过程，需要与时俱进，结合实际情况适时调整制度安排，并不断进行制度创新，其核心指向仍是保证被保险人的切实利益。这也是该项制度改革程序正义性的具体体现和见证。

再次，以试点地区进行实践和检验，具有科学性。以试点地区改革为基础，在实践中发现问题，对制度内容进行检验和修正，是符合科学规范的。就试点地区的改革来看，广东省作为试点地区之一事业单位养老保险改革一直走在全国的前列，2008年底广东省起草了《广东省事业单位分类改革实施意见（征求意见稿）》，由于事业单位的反对声太响，2010年广东省正式印发的《广东省事业单位分类改革的意见》中删除了征求意见稿中反对声较大的部分。2012年4月《深圳市事业单位新进人员的养老保险制度改革方案》获得通过，依据新政策详细测算改革以后的养老金待遇与现行标准基本相当，虽然未覆盖到全体事业单位职工，但已经使改革向前迈出了重要一步。上海在2008年被确定为改革试点地区以前就做了一些改革的积极探索与实践，早在1994年《上海市城镇职工养老保险办法》就发布了，该办法经过1997年、1998年、2010年三次修正，至今仍在使用。该办法是根据《上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案》制定的。事业单位退休职工养老金并未真正实现社会化发放。其原因在于既存养老金缺口已使财政承担了较大的转制成本压力，再对事业单位养老保险实现社会化发放，会使财政不堪重负。浙江省事业单位养老保险改革直接以对事业单位进行分类改革为前提，2001年印发的《关于深化事业单位改革的意见》，其中把事业单位划分成四类，即社会公益类、监督管理类、生产经营类和中介服务类事业单位。较中央制定的方案，其特点在于单独划分出了中介服务类事业单位。近年来，针对不同的单位分类进行改革，尤其对转为企业的养老保险改革做得特别深入细致，为其它类事业单位的养老保险制度改革提供了参照，也有利于加快实现养老保险制度并轨。试点地区的改革状况各有不同，几年来已经积累了一些经验，同时也发现了一些问题，比如深圳市的改革方案也遭到了质疑，质疑主要集中在该方案的执行时间上，由于方案是在2012年4月通过的，适用对象却是2010年7月13日之后新进入深圳市事业单位的人员，有人认为，适用对象应是方案通过后进入事业单位的人员，而不是之前已进入的人员，这一规定不合理。再则该方案试行5年，那么5年以后，正式方案又会如何，是否又有改变，尚不得而知。

制度改革既是一种设计，同时也是一种实验，试点地区无疑是试验的先行者，只有改革方案在实践中被检验——修正——再检验——再修正，取得社会认可，才可能最终确立并进行全面推广，这一过程是规范科学的，也是遵循程序正义性的表现。

事业单位养老保险制度改革的实质正义性和程序正义性类似质料与形式的辩证统一关系，既没有无质料的形式，也没有无形式的质料。二者紧密联系、相辅相成，互相影响和制约。当然实质正义和程序正义本身也是一个社会历史范畴，其内容是具体的、历史的，在制度变革与发展的进程中，其内容和评价标准也会随之发生变化。但是无论怎样变化，按照帕累托最优状态理论，一项制度改革如果使每个人的福利都提高了，或者一些人福利提高而其他人的福利不减少，这种变革就是有利的、合理的；如果使每个人的福利都减少了，或者一些人福利提高而另一些人福利减少，这种变革就是不利的、不合理的。同理，遵循实质正义和程序正义原则，事业单位养老保险制度改革就是要建立统账结合的统一的保险模式和养老保险体系，其核心指向是不损害事业单位职工的切身利益，合理分享经济社会发展成果。

［1］罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，等，译.北京:中国社会科学出版社，1988.

［2］孙光德，董克用.社会保障概论（第三版）［M］.北京:中国人民大学出版社，2008:125.

［3］邓大松.社会保险［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2002.

［4］李文钊，董克用.中国事业单位改革:理念与政策建议［J］.新华文摘，2010（22）:9.