公众参与可持续发展的作用机理研究

□李 飏（广东省社会科学院 现代化发展战略研究所，广东 广州 510610）

随着资源枯竭、生态失衡、环境恶化等问题的出现，可持续发展作为一种兼顾经济社会环境三大系统协调平衡的发展理念，日益成为人类应对气候变化、贫穷分化等世界性难题的共识。1992年世界环境与发展大会在各国政府间探讨了可持续发展的战略选择。2002年可持续发展世界首脑会议明确了公众参与是在国家与政府主导下的可持续发展的策略安排与具体行动。在全球化背景下，中国积极融入世界发展潮流。在创造巨大财富的同时，快速发展的中国的经济也面临着日益恶化的生态破坏与环境问题。在资源环境的约束下，中国近年来不得不放弃高增长速度，以求经济环境社会的相融性发展。从发展模式的转变、经济结构的调整、到产业升级都是中国遵循可持续发展理念做出的理性选择。

中国公众参与可持续发展领域面临着前所未有的发展机遇。从党的十六届四中全会明确提出“加强社会建设和管理，促进社会管理体制创新”以来，中国社会管理创新为可持续发展从理论走向实践提供了重要的实现途径。公众参与在可持续发展等公共政策的议程制定过程中起到了重要作用，提升了公众福利和公众权力。党的十七大再次重申社会管理创新的重大战略意义，党的十八大报告明确指出，要在改善民生和创新管理中加强社会建设，要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。其中创新社会管理关键在于：政府改革是根本，公众参与是基础，未来的突破点是实施公众的自我治理。中国公众参与的文化基础尚未建立，公众参与的制度化合规化仍需完善。中国公众参与的进一步发展需要诸多体制机制方面的创新和公众自身的积极行动。

一、公众参与的相关概念

公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程，它遵循“公开、互动、包容、民意”等基本原则。公众参与是公众对政治生活、社会生活、经济生活的参与，参与的主体是公众。

（一）传统社会发展观下公众参与的缺失

可持续发展关注的领域与社会管理的内容和范畴有极大相关性。可持续发展渗透到经济社会文化及环境等各个方面。社会管理侧重的是社会公共关系管理，其重点是社会治安、文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、道德风尚、社会服务及其他社会公益事业方面。虽不像可持续发展关注整个社会政治经济领域，但社会管理并不是孤立的社会事务管理，而是与经济建设、政治建设、文化建设相对应而又融汇贯通的，不仅要协调社会活动中人与人之间的关系，也要协调人与自然之间的关系，乃至人与自我的关系，因此社会管理体制改革创新的内容不可避免地要涉及到经济、政治、文化、社会等众多领域，同可持续发展所关注的问题一样必然渗透到经济社会文化及环境等各个方面。两者都需要单项突破与总体推进，即统揽全局同时抓住重点。可持续发展问题既是政府的问题，也是事关企业、民间社会团体和公众切身利益的问题。社会管理关注的社会事务较之经济、政治、文化事务，与社会公众关系更为直接密切。可持续发展与社会管理两者均与社会公众有着密切关联。

然而，传统社会发展观认为推动社会发展是由少数有认识与实践能力的精英主导，而社会公众被视为缺乏理性而遭遇忽视，这种绝对理性主义发展观的现实表现是，国家或政府以高度集中的权力从不同维度对社会公众领域进行干预渗透，发展只是国家政府以及少数精英的特权专利，社会公众只是实现国家和政府发展战略的外在工具、被强制的管理对象。由国家或政府主导的社会公众领域，其发展是不可持续的。

（二）公民社会背景下，公众参与可持续发展是社会管理的重要内容之一

现代公民社会背景下，公众对经济社会发展的安全性稳定性有多元化需求。随着可持续发展理念的深入人心，公众参与可持续发展实践活动已成为社会管理的重要内容。同时，基于公民社会的逐步形成及其特点，公众参与可持续发展的思路及路径发生了一系列转变。这就要求我们必须主动转变思路，通过改革传统既有的规范化工作观念、体制、方法来应对新形势下公众参与社会事务的要求。应加强机制建设，引导公众参与到可持续发展的实践活动中来。

党的十七大报告指出，要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”。党的十八报告指出，必须从维护最广大人民根本利益的高度出发，加快健全公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。社会公众既是接受政府和社会进行社会管理的对象，也是参与社会管理的主体。宪法赋予公民管理国家和公共事务的权利，人民依法委托政府实施公共管理。公众参与能降低社会管理成本，提高社会管理的效率和质量。

二、公众参与对可持续发展的意义

（一）公众参与是推动经济社会可持续发展的重要力量

作为一种“自下而上”的力量，由于其最初的参与动机基于公众利益或自身利益，因而显得更具有可持续的强力，是遏制可持续发展中违法或违背可持续发展理念的诸多人类行为的“大规模建设性武器”。可持续发展问题往往涉及或影响特定人群或普遍公众的利益，公众就会基于对其自身利益的关注而主动投身到可持续发展的社会运动中，如环保运动。他们在为自己利益奔走呼吁的同时也必将促进全社会的利益。

（二）公众参与是实现可持续发展的有效途径

参与是公众维护自身利益的过程。利益是对人的行为有激励作用，是促使人进行社会活动的根本动力。可持续发展要解决的问题是人与自然、人与人、人与自我三个层面上的协调发展，它强调的利益是生态性和人类性，追求人类利益即生存发展与自然权益即生态平衡与资源环境的永续存在，同时追求人类利益与自然权益在代际之间的公平接续传承。让公众参与可持续发展的决策与行动，能唤起公众对其自身利益的思考并培养其对他人、自然、后人的责任感。

（三）公众参与能部分化解消除对政府政策的质疑抵触

由传统工业化发展模式向可持续发展转型，首先要扭转国家乃至国际上已然存在的非持续发展政策，这涉及到一系列公共政策的选择。相对于政府或国家，非政府组织或个人对于社会公众有着天然的亲近感，能在可持续发展决策上发挥与政府不同的作用。自然科学与社会科学研究者从技术与经济角度提示了可持续发展的可行性，私人、社会团体及非常政府组织能使可持续发展战略通过一系列非正规、非强制的机制使社会公众自愿或直接参与到社会发展的行动中，由于是非强制自愿协议，社会公众避免了对政府决策的抵触。

三、公众参与对可持续发展的作用机理

（一）公民社会为公众参与可持续发展提供条件和基础

公民社会的建构是对国家和政府权力的重塑，可持续发展作为一种现代文明的发展理念，要求有宽松民主的政治体制与之相适应。围绕可持续发展所进行的国家与政府权力的重新思考，其核心在于限定政府在社会公共领域的作用，建立与可持续发展相适应的现代民主政治体制，而现代民主政治的本质关键在于能让公民有效地参与社会公共事务和社会发展的决策过程。公民社会的存在使国家和政府权力受到某种程序性的社会制约，为公众参与提供了一定的社会资源与制度保障。与之相伴而生的公民意识则为公民参与可持续发展创造了内在永恒的精神动力。公民社会培育的公民意识表现为公众的社会权利意识、社会认同意识、社会责任意识等，这些意识最初是一种态度，进而转化成实际的行为模式，它是对整个社会或全人类福祉的深度关切，不仅是对国家政府权力的制衡，同时也能消弥个人自我意识膨胀。

（二）公众参与确保可持续发展的责任利益主体多元化

只有当社会公众真正成为发展的责任主体，可持续发展才能从政府主导的战略决策走向全社会共同参与的实践行为。可持续发展最初是由几个对人类发展前景有忧患的知识分子提出，经过了几代人的努力，成为当今世界性的发展意识主流。然而承担可持续发展战略的责任不仅只限于少数社会精英或政治家的意志，还应包括更为广泛的社会利益主体，尤其是公众参与成为可持续发展的主体保障时，才能实现可持发展所倡导的公平性原则。当社会公众不仅是政府决策的实施执行者，而且能够介入到政策的设计、计划的制定等决策过程中时，他们的知情权发言权才能得到实现，其公众利益才能得到最大的保护，从而愿意为发展做出与已有关的努力与贡献。

（三）公众参与社会管理体制创新，提升管理水平与整体效能

公众参与能协助政府理清公众关注的民生话题，从而确立社会管理与可持续发展关注的方向与领域。从而引导社会管理的职能和任务，确立组织体系结构、明确各方职权，分清各方责。社会管理包含四个组织系统，一是政府系统。二是各种企事业单位系统等职业活动组织。三是民间组织系统，主要是各类社团组织。四是社区组织系统，即社区居民自治组织。

公众参与在社会管理体制创新上充分体现了公共服务型政府的特点，符合中国社会管理体制改革的趋势要求。根据中国社会管理的现状，科学划分社会管理职能总的趋势和要求应该是，转变政府职能，改进管理方式、重点由行政管理转向公共服务，能由社会组织管理的事务要尽量剥离给社会组织，政府不要过多包揽；能由下级政府承担的职能尽量由下级政府负责，上级政府不要抓住不放，各级政府只有职责清楚、权责一致、管得少而精，才能管得精而好。公众参与机制的推行，将引导和发挥社会群众参与经济社会事务管理的积极性。

公众参与在政府——企业——社会团体之间发挥作用，通过调节优化各种社会资源配置，创造出最佳经济社会发展效益。公众参与能提高社会管理体制整体效益，促进可持续发展。

（四）可持续发展的技术性与利益冲突性决定其问题解决必须依赖公众参与

可持续发展关注的重点问题在于其科学技术性和利益冲突性，前者决定了可持发展战略决策及行政控制离不开技术专家，后者决定了多元利益主体的协调必须借助民主理念和公众参与来实现。就社会公众的利益和需要而言，他们作为可持续发展的共享者或诸如环境公害等不可持续发展的受害者、承受者，对所处环境恶化状况最为关心、最为了解，参与可持续发展、环保运动的热忱相对较高。公众作为可持续发展的受益人或受害人身份，是推动和实施可持续发展相关法律法规的重要社会资源和力量。无论在理论上还是实践中，国际社会和世界各国尤其是发达国家都十分重视公众在可持续发展中的作用，强调维护社会公众的发展权益，其中包括环保权益，知情权、参与权和补偿权等。

四、促进公众参与的对策建议

推进社会管理体制改革创新是客观形势发展的必然要求，改革创新的总体目标是“建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。认清社会管理体制创新的趋势和要求，提升公众参与在可持续发展领域的作用。

（一）从社会管理体制创新上建构公众参与的组织保障

公众参与有赖于公众参与的文化意识的形成，通过鼓励和培育新兴的“社会组织参与”构建公众参与的健康生态。社会组织是公众参与的重要组织基础，社会组织既可以有效地开展各种制度性参与活动，同时也培育了大批熟悉参与规则、具有民主素质的参与主体。针对目前我国社会管理方面存在的社团组织不发达、社会自治能力较弱、公共服务滞后的问题，改革创新社会管理体制要进一步发挥公众参与的作用，提高公众参与的深度和广度，将公众参与的方式方法法制化、制度化，真正确保公众和社会组织对社会管理的参与到位。坚持政府与社团的结合、法治与自治的结合、管理与服务的结合，探索提高社会管理体制整体效益的方法和途径。

积极培育和发展各种民间社会组织，加强城乡基层群众自治组织建设，努力提高社会自治能力，充分发挥社团组织的专业管理和服务的作用，发挥基层群众自治组织的综合管理和服务功能。建立由行政控制为主转向政策规范和法律监督为主的社团管理模式。要改革创新事业单位管理体制，减少政府包办，强化行业自律，增强事业单位自我发展能力，引入市场机制，在社会发展和公共服务的大市场竞争中生存和发展。

（二）唤醒公众的可持续发展自觉意识

要以民众素质和公德层面去强调环境意识，但更重要的是，应当完善环保的信息披露机制和公众利益表达机制，从而引入有效的公众参与，为可持续发展提供自下而上的持续推动力。可持续发展强调的代际公平原则，可持续问题不单纯关系到当代人的幸福，还涉及到下一代的发展资源及能力是否可持续的问题，因而需要当代人具备未来意识，商业社会强化了人们的务实功利性，只关注眼前局部利益，而忽视对未来的战略思虑，这也是可持续发展面临的最大挑战。有些人生态观念意识淡漠，认为可持续发展关注的问题都是未来人的压力，只顾自己这一代有发展的资源就行了，于是乎事不关已，高高挂起。政府要通过宣传教育号召公民增强主人翁意识。

培育公众参与的模范典型，营造公众参与的社会文化氛围。当今社会，公众参与可持续发展实践活动是参与社会管理的重要内容，参与社会管理既是一种权利，也是公民的责任与义务，政府要通过树立先进典型事例，将公众参与变成一种行为习惯。当每个人都能如关心自己的家事一样关心大家的事务，消除冷淡疏离和抱怨，那么社会和谐就容易实现了。

（三）创新信息披露与公众参与的表达机制

信息的充分及时披露是公众参与可持续发展进程的前提。公众参与需要确保信息最大程度的透明。国家和政府要搭建良性互动的沟通平台，通过民生论坛、媒体追踪、民意调查，市长热线、网络在线、面对面对话等形式，引导公众有效参与社会管理、可持续发展事业，使公众意见能够充分得到表达和尊重，公众的诉求能方便快捷到达政府相关部门并得到回应解决。当公众的提出的问题得到合理妥善解决，公众意见进入决策视野并对决策产生影响时，公众理解支持并参与可持续发展的热情就会显著提高，参与社会管理终将由一种自发理念变成有效的自觉行动。

（四）建立公众利益协调机制

公众利益在可持续发展目标与价值取向上是统一的，其根本利益在大部分时候是一致的。但随着社会变迁多元利益主体的形成，公众利益呈现多元化复杂化。不同利益主体间的矛盾累积日益增多，需要建立通畅的利益表达与协调机制，让公众有机会有渠道表达利益诉求，当公众利益发生冲突时，创新建立一系列利益协调的规范化程序，如民意调查制度、听证会制度、公众联席制度、协商谈判制度、信息公开制度等。国家与政府应发挥权威公信力，充当起调和化解矛盾的中间人，避免协调的主观倾向化、随意化、人为化，把公众意见纳入法制化、规范化、制度化的轨道。

（五）建立公众监督评估机制

建立公众监督评估机制是指依据一定的目标、原则、程序和方法对政府在实施可持续发展战略过程中的效果、成绩、问题进行评判。目的是获取政府在可持续发展战略实施过程中的真实信息，为进一步加强和改进政府工作提供依据。在评价标准上，要以是否符合可持续发展目标为原则，增加公众满意度指标，以创新改革过去以政府GDP政绩考核为唯一标准，统筹考虑可持续发展的目标任务、阶段性内容，使公众监督评估机制符合中国的客观实际，确保评估的结果真实性与有效性。

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