行政诉讼起诉难的成因与对策研究

赵明正

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

一、问题的提出:几组数据的分析

行政诉讼是解决行政纠纷的一种活动，具有多方位多层面的功能，如保障人权、提供社会公正、平衡公共利益与个人利益等。［1］449－451但行政诉讼实践中，行政案件起诉难问题却使得众多行政案件无法进入行政诉讼程序，我国近几年的行政诉讼案件的数量情况及对行政案件的处理方式可以从一个侧面反映这一问题。①若能对实践中行政诉讼起诉数作出统计，将更有助于了解行政诉讼起诉的难易情况，因为只有了解了行政诉讼的起诉数量，才能知道有多少起诉人被法院拒之门外。但司法统计中不要求上报起诉的数字(法院一般称为立案大厅接待人数)，法院基于自身利益和潜在的风险也不愿统计起诉数，加之此项工作量很大，无人愿意统计起诉数字。笔者通过各种努力，也没能搜集到相关行政诉讼起诉数的数据，很是遗憾。

2008年、2009年、2010年、2011年、2012年1至9月我国各级人民法院审结的各类行政案件分别为109 085 件、120 530 件、129 806 件、136 361件、76 888 件②见2008年、2009年、2010年、2011年、2012年1 至9月全国法院审理行政一审案件情况表，载http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/，最后访问日期:2013年3月30日。。人口只有六千多万的法国，其行政案件都多于我国，据统计，2004年，法国初审行政法院共受理案件14.9 万余件，判决案件13.7万余件。［2］而从我国各类案件构成情况来看，行政案件在各类案件中所占份额极低，以2010年为例，我国行政案件仅占案件总数的1.52%。③参见2010年全国法院审理行政一审案件情况表，载http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/，最后访问日期:2013年3月30日。我国行政案件数量一直维持在低水平，显然并非因为实践中缺少行政纠纷，缺少行政诉讼需求，更多的原因还是在于行政诉讼起诉难，众多的行政争议无法进入到行政诉讼程序，这可以从我国的信访数量情况中得到证实:1994～2004年，全国县级以上党政机关的信访量持续上升，2000年突破1000 万件(人)次的大关，达到1024 万件(人)次，2005年以后虽然有所下降，但仍在1000 万件(人)次以上的高位运行。［3］

而从对行政案件的处理方式上，极大一部分行政案件是以判决驳回诉讼请求、裁定驳回起诉或撤诉方式结案。同样以2010年为例，该年，以判决驳回诉讼请求、裁定驳回起诉或撤诉方式结案的案件分别为11 128 件，10 014 件，57 745件，④同上。分别占行政案件总数的8.57%、7.71%、44.49%。这些能得到处理的行政案件，形式上是已经进入到审判程序的，并未直接反应行政诉讼起诉的难易问题。但从这三类处理方式，特别是裁定驳回起诉占行政案件结案总数高比例的情况，可以看出行政诉讼中起诉人的诉讼请求要得到法院支持，案件要得到审慎的处理对待是十分困难的。而在行政案件的起诉、立案审查阶段，起诉人的诉权得不到维护，对行政案件未依法受理，人为增加行政诉讼起诉难度的情况更是普遍。

二、行政诉讼起诉难的含义分析

实践之中，“起诉难”的说法经常被提及，也经常见诸报端和论文。但在探讨起诉难问题时，却鲜有人对起诉难的含义进行细致的分析和界定，似乎起诉难是一个含义清楚明晰、众所周知的事实，对其含义不需要特别研究和分析。实则，起诉难的含义是值得认真研究和分析的，否则就难以真正了解起诉难的现实状况、探析其产生原因，进而影响到找寻解决行政起诉难的解决对策。

在行政诉讼领域中，与“起诉难”相近似的还有“立案难”和“受理难”，对于这三者的含义，实务界和理论界并未作细致区分，很多时候是在相同的意义上使用这三者概念。但做一番仔细考察，我们可以发现，起诉、立案、受理三者之间是存在一定差别的，相应的，“起诉难”、“立案难”、“受理难”三者也存在一定差别。行政诉讼中的起诉是指公民、法人或其他组织，认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向法院提起诉讼，请求法院行使国家审判权、审查具体行政行为的合法性并向其提供法律救济，以保护其合法权益的诉讼行为。［1］546因此，起诉更多的是从起诉人一方考察的行为，是起诉人单方面行使法律赋予的起诉权、向人民法院表示诉的意愿的行为。而在行政诉讼中，学者关于立案与受理的关系，争论颇多。［4］但实践当中，二者之间其实没有区分必要，可以用等号相连。审判实践中，也常称受理为立案，从我国《行政诉讼法》第42 条的规定也可以得出这样的结论，该条规定:人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。立案与受理只是在从不同角度观察同一事实，立案更多的是从法院的自身内部观察，体现法院内部对案件的处理事实，而受理更多的是从法院与起诉人的关系上观察，体现了法院与起诉人间的相互作用。

在对起诉、立案、受理三者的含义和关系作出考察之后，我们可以看出起诉是应该更多的是从起诉人一方考察的行为，因而“起诉难”也应更多的从起诉人一方进行考察，行政诉讼起诉难的含义不应被泛化和滥用，应界定为起诉人在提起行政诉讼过程中遭遇到困难。

三、行政诉讼起诉难的成因分析

起诉虽然是起诉人向法院提起诉讼的单方行为，但致使起诉难产生的因素却不仅限于起诉人一方，起诉难产生的原因更多的是在于实定法规定的不足和不合理，体现在起诉人与行政主体及法院的相互作用之中。

(一) 起诉人自身因素的影响

起诉是起诉人单方面行使法律赋予的起诉权、向人民法院表示诉的意愿的行为，因此起诉人自身因素是影响起诉难易的因素之一。具体在行政诉讼领域，起诉人相关法律知识的欠缺、认知能力的不足、心理顾虑、经济情况不佳等都可能是起诉难产生的原因。但必须注意的是，虽然行政诉讼起诉人自身的因素可能会带来起诉的不便或困难，但若没有其他条件的限制，在起诉人努力克服自身困难的情况下，起诉最终还是能够被受理，进入审判程序的。但现实中行政诉讼起诉难频频发生，更多还是由起诉人自身之外的因素所造成，它们才是造成行政诉讼起诉难更重要的原因。

(二) 起诉人自身因素之外的障碍

1.规范性障碍

行政诉讼要依法进行，因而法律规范的规定是影响行政诉讼起诉的重要因素，对我国相关法律规范作一考察，可以发现我国相关法律规范存在诸多缺漏或不合理之处，构成了行政诉讼起诉的规范性障碍:(1)起诉权缺乏立法的保障。起诉权是诉权的核心内容，其是自然权利、是程序性基本人权、是基石性诉权。［5］10－16对起诉权的保障程度是衡量一个国家法治化水平的重要标志，也对诉讼实践具有重大指导意义。《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《欧洲人权公约》、日本《宪法》、俄罗斯《宪法》等都规定了诉权是人的一项基本权利，［5］162－163如《世界人权宣言》第8 条即规定:任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。但在我国，起诉权却缺乏立法上的保障，突出的表现就是在我国宪法所规定的基本权利体系中，没有对诉权和起诉权的明确规定。而在《行政诉讼法》中，只是在具体层面规定了遇有“法定情形”时，公民、法人或者其他组织“有权依照本法向人民法院提起诉讼”;(2)受案范围的狭窄。我国《行政诉讼法》对受案范围的规定存在诸多缺陷，［6］而对起诉难造成最大影响的就是受案范围规定的狭窄。首先，将受案范围界定为具体行政行为，排除了抽象行政行为的可诉性;其次，将受案范围界定在人身权、财产权，排除了对其他权利的救济;(3)起诉条件规定过高。我国《行政诉讼法》第41 条规定了提起行政诉讼应当符合的条件，包括原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实根据;属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。这样立法的规定条件过高，用语较为模糊、易被滥用。如其中第三个条件要求行政诉讼起诉要“有具体的诉讼请求和事实根据”，而具体的事实根据属于实体审理的事项，这相当于要求起诉人起诉时要进行充分的举证，加重了起诉人的负担，也使得人民法院在立案审查阶段常常以“没有具体的事实根据”为由将起诉人拒之门外;(4)不合理的起诉期限制度。我国《行政诉讼法》及相关司法解释对行政诉讼起诉期限的规定存在诸多不合理之处，这加大了起诉人提起行政诉讼的障碍，增加了行政诉讼起诉的难度，这主要体现在以下方面:一是关于行政诉讼起诉期限的规定比较繁杂、标准不一，以起诉期限的起算点为例，就有“收到复议决定书之日起”、“复议期满之日起”、“知道作出具体行政行为之日起”、“知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起”等，规定十分繁杂，模糊不清;二是过多考虑行政效率需要，期限太短，如关于公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出;三是规则之间存在相互冲突之处，典型的例子就是行政复议的申请期限实际上严重限制了起诉人寻求行政诉讼救济的权利。根据《行政复议法》第9 条的规定，除单行法律另有规定外，起诉人申请行政复议的期限是自知道具体行政行为之日起60日。而最高院《行诉解释》第41 条规定了公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容情形下起诉期限的计算方式，是自知道具体行政行为内容之日起2年。在复议前置的情况下，如果起诉人因耽误了提起行政复议的时间而失去了取得复议救济的机会，实际上也将同时失去通过行政诉讼取得司法救济的机会。［7］

2.来自于行政主体一方的障碍

行政诉讼实践中，行政主体一方常为起诉人起诉增加了诸多障碍，是行政诉讼起诉难产生或加剧的重要原因。以时间节点为标志，可以对行政主体施加的这些障碍做一划分:相对人向法院递交诉状，提起行政诉讼之前的障碍和递交诉状，提起行政诉讼之后的障碍。前者主要表现为行政主体的信息不公开，增大了相对人在获取起诉所需信息时的困难;行政主体在作出行政行为时不告知相对人提起行政诉讼的途径或期限;对相对人实施诱骗、威胁，妨碍相对人提起行政诉讼等。而后者则主要体现为在起诉人提起行政诉讼后，行政主体对行政案件的不当干预，通过各种方式对人民法院立案受理案件施加压力，致使起诉得不到受理。

3.来自法院一方的障碍

起诉作为一种当事人向法院递交起诉状的单方行为，如果没有法院的相应反应和作用是不会发生所谓难易问题的。［8］65－76因而，人民法院对行政诉讼起诉的处理就是影响行政诉讼起诉难易的重要因素，而综观现实，人民法院一方以下问题的存在是行政诉讼起诉难的重要成因:

第一，对已有起诉规则的不当适用。前文已经提到，我国相关法律规范存在诸多缺漏或不合理之处，行政诉讼起诉存在着规范性障碍，而人民法院在适用这些规则时的教条和僵化或不当解释，则进一步增加了行政诉讼起诉人起诉的难度。现实的中的主要表现就在于以被诉行为不属于行政诉讼受案范围、起诉人不具有原告资格、诉状格式和诉讼请求不符合法定要件、受诉法院没有管辖权等为由不受理起诉人的起诉，加大起诉人起诉的难度。［9］

第二，审慎的司法政策的影响。所谓司法政策，是指国家司法机关为了实现一定的目的而采取具体的、积极的司法策略和措施，［10］其在我国司法实践中实质上发挥着重要的调整作用。由于我国现实社会法治的特殊性，特定权力构架下司法制度与司法能力的有限性，法律调整范围和作用的有限性，意识和方法论上存在实用主义、相对主义、和特殊主义思想等，［8］65－76司法裁判的功能在现实上受到了极大的限制，在行政诉讼领域更是如此，因此必然在现实中出台审慎的司法政策，强调在行政诉讼立案审查阶段要严格审查、慎重受理，使众多的行政案件起诉得不到法院的接纳。如广西自治区高级法院2003年下发的《关于当前暂不受理几类案件的通知》，明确规定13 类案件法院暂不受理，其中有不少就是行政纠纷案件。［11］

第三，考评机制的不合理。我国政法系统、司法系统都有一定的考评机制，其中“立案准确率”、“结案率”是重要的指标，这导致不少立案工作人员一旦收到起诉人提交的起诉材料，就对案件事实等进行审查，以提高立案准确率，也形成了诸如“不结不立”、“年终限制立案”等现象，对行政诉讼案件的起诉加以诸多限制，致使起诉人的权益得不到及时保护。

第四，立审分离的制度设计。自1997年4月最高院颁布《关于人民法院立案工作的暂行规定》后，“立审分离”就被确立为立案工作的一个基本原则，各级法院普遍设立了立案庭，专门负责立案工作。立案庭的设置目的是要实现立案的标准化、规范化，其目的是要保护当事人的诉讼权利。但是，由于行政案件不少案情复杂、涉及利益面广，而且一方当事人是行政主体，立案庭人员在立案时常有诸多顾虑，很多时候并非独立审查判断，而是要经过审查汇报，和行政庭及院领导反复讨论，甚至通知被诉行政主体后再决定对起诉是否立案受理。另一方面，由于行政法在整个法律体系中还只是配角，基层法院立案庭的法官很少是学行政法出身，对行政法一般都较生疏。这样一来，本是为保护诉权的立审分离制度，在行政诉讼的实践中反倒可能成为限制诉权的门槛——因为立案庭的法官对行政诉讼业务上不精通而可能导致立案上的障碍或混乱。［12］

四、行政诉讼起诉难的解决对策

行政诉讼起诉难的成因复杂，解决起诉难问题必须对症下药，既要重视解决因起诉人自身原因导致的起诉难，更要努力破除引发行政诉讼起诉难的规范性障碍、来自行政主体和人民法院的障碍。

(一) 提升起诉人自身能力、知识水平

起诉人自身能力的不足、知识的欠缺一定程度上会引发行政诉讼起诉难的产生，为此，起诉人应通过多种途径学习法律知识，维权技巧、提升自己的行政诉讼能力。当然，在提升起诉人能力、知识水平上，行政主体、人民法院等也应尽自己的努力，可以通过典型案例、普法宣传、诉讼指导等多种途径，加大行政诉讼法的宣传力度，提高当事人参与行政诉讼的能力和水平，引导他们通过理性合法的方式主张权利，帮助起诉人克服因自身因素造成的提起行政诉讼的障碍。

(二) 完善相关法律规范

法律规范的缺漏和不合理造成了行政诉讼起诉难的规范性障碍，为此，应针对性对我国有关行政诉讼的规范作一定的修改和完善:1.诉权入宪，以立法确认公民、法人或其他组织的诉权。诉权入宪，以立法确认公民、法人或其他组织的诉权，一方面以立法形式确定了诉权是一项基本权利，为公民、法人或其他组织提起行政诉讼提供了实定法的依据;另一方面为改革和完善行政诉讼法律制度提供指引和批判工具，为强化诉权保护提供了立法保障，对司法行为能起到一定规范作用;2.对《行政诉讼法》的相关制度作修改。前文已经论述到，我国《行政诉讼法》关于受案范围、管辖法院、起诉条件、起诉期限等制度的规定存在诸多不合理之处，相当程度上影响了行政诉讼起诉的实现，也给法院不当限制起诉人起诉权留下了空间。为解决这些问题，必须对我国《行政诉讼法》的相关制度作出修改，基本要求是要扩大行政诉讼的受案范围，提高行政案件管辖法院的级别，实行异地管辖，①实践中已有法院作了有益的探索，参见章再亮、陈佳:《浙江台州法院五年探索‘异地交叉管辖’破解行政诉讼难》，《民主与法制时报》2007年4月2日第A07 版。放宽行政诉讼的起诉条件，延长行政诉讼的起诉期限等。

(三) 行政主体应禁止对行政诉讼起诉制造障碍

作为行政诉讼中的另一方当事人，行政主体在诉讼过程中应与起诉人处于平等的地位，不应对相对人提起行政诉讼制造障碍。其一，行政主体要切实转变对行政诉讼的观念，正确理解和评价行政诉讼现象。其二，行政主体应切实做到信息公开，并履行告知相对人有利用行政诉讼寻求救济的权利和期限。其三，在作出行政行为后及相对人提起行政诉讼后，行政主体不应对相对人及法院进行干扰，以维护相对人的起诉权及法院对案件的独立审查权，保证行政诉讼的依法进行。

(四) 改革和完善法院的立案审查制度及规范

行政诉讼起诉实践中，起诉人更多的是在从自身起诉与法院对起诉的立案审查的相应反应和作用过程中感受到起诉难的，因此，为解决行政诉讼起诉难问题，对法院的立案审查制度及规范作一定的改革和完善就很有必要。首先，为维护起诉人的起诉权，人民法院应正确适用《行政诉讼法》规定的起诉规则，不得限缩受案范围、违法增设受理条件，对起诉条件与胜诉条件进行正确区分，依法受理行政案件。其次，改革对立案审查的考评机制，不应只注重“立案准确率”、“结案率”，也应考察是否切实有效维护了当事人的诉讼权益，回应了当事人的诉讼需求，行政诉讼渠道是否畅通，是否对行政案件进行了公正处理等。再次，立案庭人员要加强对行政诉讼法知识的学习，确立尊重当事人诉权的观念，提高对行政案件处理水平，以防止有案不立，人为增加相对人提起行政诉讼的困难。

(五) 改革法院的财政、人事制度

在当前的司法体制下，法院的“人、财、物”等都掌控在同级地方政府手中，这势必会影响法院行政审判权的独立行使，造成人民法院在收到行政案件起诉时不敢受理或要与行政机关反复讨论协调，在很大程度上造成了行政诉讼起诉难、受理难，也是前文论及的造成行政诉讼起诉难的一大基础原因。因此，要切实解决行政诉讼起诉难问题，有必要对现有的法院财政、人事制度作出改革，可以考虑将法院“人、财、物”的掌控与拨付权力统一归于全国人大，避免行政机关的不当干涉，从而保证法院在处理行政案件上的独立自主。

五、结语

当前，行政诉讼起诉难已是行政诉讼实践中的一大痼疾，笔者通过对行政诉讼起诉难含义的分析，从起诉人自身内外的因素进行考察，认为起诉人自身的因素虽一定程度上可能给行政诉讼起诉带来不便、增加难度，但行政诉讼起诉真正的障碍来自于起诉人自身因素之外:规范性障碍、来自行政主体一方的障碍及来自法院的障碍等才是造成行政诉讼起诉难的真正原因。为此，必须“对症下药”，采取解决行政诉讼起诉难的相应措施，以求解决行政诉讼起诉难的问题。笔者的努力不求完全破解行政诉讼起诉难这一难题，但期望能对行政诉讼起诉难问题的研究有所增益。

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社，高等教育出版社，2007.

［2］迟晓燕.法国初审行政法院［N］.检察日报，2007－10－15(4).

［3］金国坤.行政复议委员会:行政复议困局的突破口［EB/OL］.［2013－3－30］.http://law.china.cn/features/2010－01/25/content_3357890.htm.

［4］赵梨渊.行政诉讼起诉、立案、受理问题研究［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2011(1).

［5］柯阳友.起诉权研究:以解决“起诉难”为中心［M］.北京:北京大学出版社，2012.

［6］杨海坤，章志远.行政诉讼法专题研究述评［M］.北京:中国民主法制出版社，2006.

［7］马怀德.行政诉讼原理［M］.北京:法律出版社，2009:333.

［8］张卫平.起诉难:一个中国问题的思索［J］.法学研究，2009(6).

［9］胡云风.浅谈我国行政诉讼立案难的成因及对策［EB/OL］.［2013－3－30］.http://www.chinacourt.org/article/detail/id/1540.shtml.

［10］江必新.构建和谐社会与司法政策的调整［EB/OL］.［2013－ 3－ 30］.http://www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.aspx?InfoID=1494.

［11］钱炜.广西法院不受理13 类案件，省高院称由国情决定［EB/OL］.［2013－3－30］.http://news.sina.com.cn/c/2004－08－24/14093481688s.shtml.

［12］应星，徐胤.“立案政治学”与行政诉讼率的徘徊——华北两市基层法院的对比研究［J］.政法论坛，2009(6).