改革征地制度与发展农业职业教育

□彭干梓

“十八大”报告明确要求改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。国务院总理温家宝2012年11月28日主持召开国务院常务会议，听取农业和农村工作汇报，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》。会议指出，在工业化城镇化加快的情况下，占地过多过快问题日益突出，不仅影响农村稳定，而且威胁粮食安全，必须推进改革、健全法制，严格约束占用耕地。家庭经营不仅适合分散经营，也同样适合规模经营。农业经营体制改革要因地制宜，有利于保护和调动农民的积极性，把保护农民利益、保护耕地、保护粮食和重要农产品的生产能力放在第一位。在农业和农业人口比重逐步下降的情况下，稳定发展农业、调动农民积极性，必须坚持不懈地加大强农惠农富农政策力度，扩大投资和消费都要把重点放在农村，把农村建设摆在更加突出位置。要采取有效措施，使一部分年轻人愿意在农村留下来搞农业，培养和稳定现代农业生产队伍。[1]

2012年年末，呼唤多年的集体土地征收制度改革终于迈出一步，说明政府充分认识大幅提高补偿是征地制度改革的关键，未来失地农民有望提高在土地增值收益中的分配比例，提高额度可能为现行标准的10倍。作为“十八大”之后的第一次国务院常务会议就讨论农业和农村问题，表明了政府对“三农”工作的重视，这一具有远见卓识的发展农业、农村的战略性措施，将为农业的发展带来无限生机。

本文简述“十八大”报告明确要求改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例及其与农业的关系后，着重探讨两个问题：一是改革经营体制，因地制宜，保护和调动农民的积极性，把保护农民利益、保护耕地、保护粮食和重要农产品的生产能力放在第一位；二是“采取有效措施，使一部分年轻人愿意在农村留下来搞农业，培养和稳定现代农业生产队伍。

一、大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例

“土地产权”指土地制度界定的关于土地这一财产的权利的总和，包括所有权、占有权、处置权、收益权。在我国农地权属的历史演变过程中，农民的土地财产权利没有得到明确界定和有效保护，主要源于土地的国家征用、集体支配和土地关系立法不完备。建立有利于农民权益保护的农地产权制度，必须在明确农民土地使用权的同时，规范土地权属转移中的利益分配机制，构建适应市场经济体制和现代法治精神的土地法律制度。

（一）明确界定农民的土地财产权

以保护农民土地财产权利为核心的农村土地管理制度改革，在全国逐步深化。2011年12月27日，在中央农村工作会议上，温家宝总理提出，“推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。 ”一是“保障”；二是“分配”。

首先，要严格执行国家有关的保障政策。土地是农民最基本的生产资料，是维持生计最基本的保障。土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益分配权，是法律赋予农民的合法财产权利。在法律上明确界定农民的土地财产权，是完善农村土地管理制度最基础性的工作。无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。[2]

在明确界定农民土地财产权利的前提下，加快颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，让农民清楚地知道自己的合法权益，防止以农村土地属于集体所有为名强征农民的土地。当农民带着这些权利进城，也可按照依法、自愿、有偿的原则，自主流转或处置这些权利。

其次，要大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。温总理强调，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利来降低工业化、城镇化成本，有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。不能再靠牺牲农民土地财产权利来降低工业化城镇化成本。有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。[3]

国土资源部发布数据显示，2011年全国国土资源违法线索处理中心共受理近9万件线索，其中农村集体土地违法占投诉最多。现行法律规定，征用一亩农地仅补偿几万元，但政府用于工商业开发后，地价就上涨几十倍之多，这一“剪刀差”引发越来越多的城乡冲突。中国社科院研究员党国英说：农村集体土地大体分耕地、农地和农村建设用地。征用后者，应按城市建设用地补偿，哪怕是能让农民在城里买一套别墅都正常。关键是要赋予农民跟地方政府“讨价还价”的权力。征地双轨制亟待改革，城乡一体化已成为改革的焦点，就在这样的背景下，征地矛盾已成为影响科学发展的突出问题。[4]

据统计，1995～2005年间，全国土地出让价格平均上涨了3.6倍，而征地补偿标准只提高了0.5倍。如果与政府商业用地出让收入相比，集体和农民在土地增值收益分配中的比例会更低，补偿标准赶不上地价上涨。我国现行土地制度中，土地征收环节成为矛盾高发区，主要原因在于集体土地被征收为国有土地后，为征地一方带来很大的增值收益，而被征地的农民所获得的补偿相对较少。依照我国现行征地补偿办法，对失地农民的补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费以及当地政府以国有土地有偿使用收入所做的补贴，总和最高不超过具体地块平均亩产的30倍，实质是靠压榨农民承包地的财产权以降低城市化成本，导致血拆、自焚衍生，造成了对农民的极大不公，为社会埋下了不稳定因素。[5]

（二）提高农民收入是农业发展的根本政策

农业发展目标通常是双重的，即农产品供应目标和农民收入目标。农产品供应目标，即农业发展要保障国民经济全局充裕的农产品供给，简称“增产目标”；农民收入目标，即农业发展要保证农民获得满意的收入，简称“增收目标”。歧视性农民收入政策与支持性农民收入政策的选择，更多地由农业发展阶段决定，而不是由决策者主观政策偏好所决定。这是因为，这两种政策，分别适应了不同的发展要求。

当整个国家的经济结构已经从传统产业为主转变为现代产业为主，继续维持现代产业对传统农业的剥夺，对于现代产业的利益甚微，对传统农业的损伤却很严重，足以酿成经济危机。这时，工业剥夺农业的政策就必须转换为工农并举政策，城乡分割的二元结构就应让位于统一的国内、国际大市场格局，计划统治经济就要转换为市场经济。这种发展阶段的转换，是农业发展目标从农民收入政策转换的经济依据。

农业是唯一的食品生产部门，粮食是一个社会不可或缺的产品，粮食紧缺会造成极大的经济破坏和社会动荡。农业的这一“公共物品”特性，可以从食品对于任何社会的战略价值、农业和农村发展对于剧烈变动的现代社会稳定和环境保护的意义，以及农业在现代社会中的不利地位这三个方面理解。正是由于上述特性，在市场经济的现阶段，农民利益与非农集团利益的等同地位，农民直接经济利益与全局利益的一致性，决定了农业发展的直接目标是农民收入，国家要用保证农民获得满意的收入来保证农民和农村对全局的充足农产品供应。这就意味着必须实行支持性的农民收入政策。

（三）土地增值收益的合理分配

国务院常务会议通过了对农民集体所有土地征收补偿制度的修改草案。媒体引述专家表示，虽然目前还不知道具体修改条款，但征收补偿数额可能至少提高到现行标准的10倍。这项在会议中通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》将提请全国人大常委会审议。

对于农民的集体收益分配权，不只是公平补偿的问题，而是土地增值收益合理分配的问题，是国家收入分配制度改革的一部分。土地增值收益如何分配，要由集体土地的价值贡献来决定——在集体土地征收和城市化过程中，政府主要贡献的是管理权、规划权和征收权，社会主要贡献的是经济发展带来的外部收益，农民主要贡献的是土地承包经营权、农地发展权，土地增值收益应当在政府、社会和农民三者之间进行合理分配。鉴于长期以来，土地增值收益分配严重失衡，农民所得份额普遍过低，征地制度改革需要适当向农民倾斜，以形成合理的、可持续的土地增值收益分配格局。

从长远看，征地制度改革还有另一个方向，就是十七届三中全会提出的“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”。这就要求加大市场主导集体土地交易的比重，允许一部分集体土地进入一级市场，集体和农民获得土地出让金或租金，政府从中收取税费，使一部分土地收益成为地方财政收入。

土地增值收益分配由政府主导逐步转为由市场主导，农民成为集体土地交易的重要主体，有利于自主流转和处置土地承包经营权、宅基地使用权和增值收益分配权，有利于在更大范围、更高层面促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推动形成和完善城乡发展一体化体制机制。

从根本上说，农业发展顺利，对农民以外的整体社会带来收益，而农业发展滞后也会增加整体社会的成本。正因为农民本身不可能独占农业发展的好处，农民也不应独自承担农业发展滞后的成本，因此，农业发展还需要一定的公共资助，以增加农业的经济吸引力，使农业如整体社会经济所需得到长足的发展。

《土地管理法》的修改虽然只是原则性规定，却为征地制度的改革带来了希望。期待《农村集体土地征收补偿条例》出台之时，不仅限于征地补偿的提高，更有对当前的交易谈判主体以及利益分配方式的合理调整。当然，长期而言，若能实现缩小征地范围，让农民有条件地自由流转部分集体土地，将是保障农民土地财产权的最佳方法。

二、鼓励发展新型农业生产经营模式

中共中央政治局2012年12月4日召开会议分析研究2013年经济工作，会议提出，“要毫不放松抓好农业生产，落实和完善扶持政策，加大农业科技投入，鼓励发展新型农业生产经营模式”，这是在传递新一年的经济政策信号。[6]从全世界来看，农业经营体制主要是实行以自然人为基础的家庭农业体制，公司法人农场只占很小的比例。农民家庭经营，在任何时候都是我国农业经营最基本的形式，要确保农业家庭经营的主体地位。值得注意的是，现阶段工商企业下乡，大规模直接租种农民的土地，不符合我国的基本国情，不利于农民土地权益的保护。

（一）以自然人为基础的家庭农业体制

“自然人为基础”指社会保障必须向最基本的人权单位（hereafter称自然人）提供。与“社会人”相对，在社会学中“自然人”是指脱离母体后，只具有人的自然属性，而不具有人的社会属性。国务院发展研究中心副主任韩俊说，中国农业目前的种植主体一半以上仍为家庭承包制，委托代种或者转租占到20%，其他情况占到27%以上。中国将来也不可能让公司法人成为农业、特别是大田农业种植的主要经营主体，“将来还是要让农民，让合格的农民，让专业的农民自己种地，要确保农民家庭承包经营的主体地位。”公司法人农场在全世界每一个国家占的比重都非常低，以东亚各国的情况举例，各个国家农业经营体制不是以法人为基础的，而是以自然人为基础的家庭农业体制，公司法人农场在全世界每一个国家占的比重都非常低。[7]

欧洲近代的农业政策（agricultural policy）以农本主义价值观为基础，旨在维持家庭农场、农产品平价和农业集团议价能力的公共政策，以农本主义价值观为基础。美国农业经济学家顿·帕尔伯格于1964年提出了“农业信条”，其观点是：①农业应该是家庭经营的活动；②乡村生活有许多优点，应让城市居民也可享受农村的优点（如公园、绿地等）；③农业应按合理的价格给生产者和消费者提供充足的食品和纤维；④社会应帮助农场青年，给他们提供从事耕作和其他农业综合企业的机会；⑤农民应是他（她）自己的主人；⑥土地应由土地所有者支配；⑦农业对人类至关重要，在国家目标中应处于优先地位。[8]

（二）家庭经营适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业

农业生产必须对自然环境的微小变化作出及时反应，这与其基本特点与基本空间分散有密切关系，这就使得农业生产的监督成本较高。农户家庭成员之间的经济利益高度一致，不需要进行精确的劳动计量和监督。把家庭作为农业的基本经营单位，使劳动者具有很大的主动性、积极性和灵活性，不仅能够对农业生产全过程共同负责、对农业最终产品负责，而且能够对各种难以预料的变化作出比较灵敏的反应，这正符合农业作为生物再生产过程的特点。较之其他经营方式，家庭经营在农业中具有更好的适应性，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，而且适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业。

良种、化肥、农药、灌溉技术等生产要素的应用与农户土地经营规模的关系并不大，大农场可以用，小农场也可以用；而农业机械这类生产要素虽然在小农场上使用会受到一定限制，但农户通过购买适宜的农业机械或购买社会化的农业机械服务，同样能够提高农业机械化水平。这说明，小规模土地的经营者照样可以使用各种现代生产要素。家庭承包经营蕴藏着巨大潜力，具有广阔的发展前景，在我国农业现代化过程中，不存在生产力水平提高以后改变家庭经营主体地位的问题，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。

由于规模小、劳动生产率低、农产品生产成本高，农民从事农业的相对收入低。坚持家庭经营不动摇，绝不是固化目前分散的、小规模的土地经营方式。随着农村劳动力持续向外转移，必然会出现一个土地不断向种田能手集中、土地经营规模逐步扩大的过程。在有条件的地方，应按照依法自愿有偿原则，鼓励和引导农民流转土地承包经营权，培育土地承包经营权流转市场，发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等多种形式的适度规模经营。

三、培养和稳定现代农业生产队伍

中国粮食已连续9年增产，2012年的产量比9年前提高约1．5亿吨。这不仅有力地保障了中国经济社会的发展和人民生活的改善，也对全球粮食安全作出了重大贡献。在中国农业的快速发展中，农村民生得到明显改善。近10年来，我们陆续实行了取消农业税、建立粮食生产补贴和最低收购价等制度，农民人均纯收入从2003年的2622元提高到2011年的6977元，扣除价格因素后实际增长了93．1%，年均增长 8．6%。 工业化、城镇化的发展，带动2．5亿名农村劳动力转移到城镇和非农产业就业，目前，在农民的人均纯收入中，约有42%来自于工资性收入。农村基础设施和社会事业的快速发展，极大地改变了农村的面貌和农民的生产、生活条件。

最近几年，国家采取了一系列措施支持农村职业教育的发展，中等农业职业教育正处于由大规模扩招向全面提高质量转变，并已实行对家庭困难学生和涉农专业学生免费，所需经费由中央和省财政负担。据教育部2010年3月发布的数据，中等职业教育涉农专业的招生数，2003年是20万人，2008年增长到29万人，2003年在校生数是53万人，2010年已达到65万人。2003年，涉农专业高等职业教育招生数是39000人，2008年招生数达到57000人，在校生数是97000人，2008年在校生数达到16万人。据中国职教学会农村与农业职业教育专业委员会对全国农业职业院校的调查统计，截至2008年5月底，现有全日制农业高等职业技术学院139所，占高职学院总数的6.3%，平均每省4～5所，已成为高等农业教育的重要组成部分。[9]

在农民收入方面，从西方发达国家的经验看，职业农民的收入基本都能与城市居民持平。如1973年后，日本职业农民的收入一直高于城市居民；美国职业农民的收入也略高于城市居民。根据我国国情，未来职业农民的经济收入至少要与城市居民相当。可以设想，如果社会地位提高了，生产生活条件改善了，经济收入甚至高于进城务工，还能不离乡土，职业农民的队伍势必会逐渐壮大起来。

温家宝在《求是》发表文章强调：推进农业现代化和规模化，需要培养一代新型农民，要加快发展农村职业教育，鼓励有文化和农业技能的青壮年农民留在农村。这件事关系农业长远发展，要作为一项基础性重大工程来抓，对培养和稳定现代农业生产队伍具有重要意义。

（一）由农业经营者、新型农民到职业农民

进入21世纪以来，对培养农民的提法日益准确、全面，2007年1月29日，中共中央、国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》第六条对上述各类人才提出了具体要求：“培养新型农民，造就建设现代农业的人才队伍，培育现代农业经营主体”；“努力把广大农户培养成有较强市场意识、有较高生产技能、有一定管理能力的现代农业经营者”。

2008年10月，中共十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：“提高农民科学文化素质，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民”，为农业职业教育的发展指明了方向。

2011年10月20日，农业部、教育部、科学技术部、人力资源和社会保障部发布《现代农业人才支撑计划实施方案》，该《方案》提出的人才总体目标是到2020年，选拔一批农业科研杰出人才，支持10000名有突出贡献的农业技术推广人才，选拔30000名农业产业化龙头企业负责人和专业合作组织负责人，对100000名生产能手和农村经纪人等优秀生产经营人才，给予重点扶持。2012年中央一号文件提出培育新型职业农民之后，此次国务院常务会议再次强调,要培养和稳定现代农业生产队伍，说明国家对培育职业农民的高度重视和积极推进。[11]

日本、韩国的农业经营模式是“小农国家的综合农协体系”，农会是政府与农民间的桥梁与纽带以及农业生产的组织者，在政府的资金支持和税收优惠下，放开农业外部规模经营，除发展种植业外、放开加工、购销，直至进入餐饮业、金融、保险等领域，使农民成为乡村建设的主力军。农会在乡村职业教育中也发挥了核心支撑作用，如韩国的“农业协作合同组织”(简称农协)培训专业农民及其继承人、农协工作人员，建立了一整套教育制度。乡村职业教育的龙头是农协大学，培训高级农业经营者。韩国1970年代推出“新村运动”，当时农民占劳动力总量的50%，2006年已只剩下5%。

（二）培育现代农业经营主体

根据国家统计局的数据，2011年末，中国的城镇人口达到6.979亿人，而乡村人口总数为6.656亿人。这意味着，在中国13.5亿人口中，51.27%的人口居住在城镇中，这是城镇人口在中国历史上首次超过农村人口。这意味着中国这样一个具有几千年农业文明历史的农民大国，将进入城市社会为主的新成长阶段，继工业化之后，城市化将成为中国经济社会发展的巨大引擎。

人口大量外流，尤其是青壮年劳动力大量外流是 “三农”问题的突出现象，这给经济增长与发展带来收益的同时，也给农村农业的发展带来了务农劳力缺乏的“农民荒”以及相应的连锁反应等一系列问题。由于没有充足的劳动力，近年来农村土地撂荒日益严重，影响农业稳定和粮食安全。部分地区耕地撂荒面积达40%以上，并且还存在“隐性撂荒”现象。研究资料还显示，中国失地农民约4000万人，失去土地、不懂种田技术等都成了农民回不去农村的理由。在城市化进程的大背景下，农民实际上只是从农村消失了，他们在城市和农村的夹缝中求生存，如何真正留住青年农民，是农村和城市无法逃避的共同课题。

培育现代农业经营主体，开展农业生产技能培训，扩大新型农民科技培训工程和科普惠农兴村计划规模，组织实施新农村实用人才培训工程，努力把广大农户培养成有较强市场意识、有较高生产技能、有一定管理能力的现代农业经营者。积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。采取各类支持政策，鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业，成为建设现代农业的带头人。

统计显示，过去23年里，中国第一产业从业人员比第二、三产业少增加1.6亿多人，第一产业从业人员比重从1978年占绝对优势的70.5%大幅下降到2001年的50.1%，平均每年下降0.9个百分点。农业从业人员数量锐减、老龄化趋势严重，后继乏人的格局正在加剧，若不从战略上研究并解决新生代农民弃农的问题，人口大国将面临无人愿种地的境地。[12]

[1]温家宝主持召开国务院常务会议听取农业和农村工作汇报，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）[OL]，中央政府门户网站2012年11月28日 www.gov.cn

[2]韩俊.要明确界定农民土地财产权利[N].农民日报，2012-2-8.

[3][10]温家宝：中国农业和农村的发展道路[J].求是，2012（02）.

[4]要赋予农民跟地方政府“讨价还价”的权力[N].潇湘晨报，2011-12-6（A11）.

[5]温家宝：提高农民土地增值收益分配比例[N].经济参考报，2011-12-28.

[6]中共中央政治局召开会议.分析研究2013年经济工作[OL]，新华网，2012年12月04日.

[7]韩俊.家庭经营基础上推进农业现代化 [N].人民日报，2012-01-18.

[8]西方经济学大辞典.农业经济学相关词条5，南京农业大学卜凯学派中国农情研究网(Nanling Agricultural University),Buck School for China Rural Study(BSCRS).

[9]教育部.我国农业职业教育招生人数实现稳步提升[OL]，新闻中心-中国网news.china.com.cn 2010-03-03.

[11]徐娟.有职业尊严，才有职业农民[N].光明日报，2012-12-4.

[12]80后90后不愿务农，院士：提防人口大国无人种地[N].中国青年报，2012-03-19.