我国社会证书考试机制改革的理论视阈

□李 斌 曾青云

我国社会证书考试改革始于20世纪90年代，改革主要是解决当时的社会证书考试规模与市场需求的矛盾问题，并没有触动最为重要的运行机制问题。进入新世纪，在我国社会证书考试发展迅速的同时，一些深层次的矛盾与问题开始浮显，考试机制改革风起云涌。而密集型机制改革部署与不断展开的改革实践昭示，我国社会证书考试以外延性发展为主导的发展思路，正逐步被以内涵性发展为基本的指导思想所替代。这种发展思维的转型，不仅阐明了社会经济发展与社会证书考试的本质关系，强调了现代学术思辩对社会证书考试机制改革实践的影响，同时也在更宽更高的界面上，促发人们从非制度化教育理论、非学校教育理论、人力资本理论、和谐社会理论、教育公平理论、资源投入理论等等现代社会科学视阈，对社会证书考试的管理机制、认同机制、资源机制等三大改革，进行既重理论意义又重实践效果的深度反思，寻求理论与实践匹配、发现理论与实践差异，以便为社会证书教育未来关联边界变化与发展方式变迁提供认知支撑。

一、社会证书考试管理机制改革的理论溯源

我国社会证书考试管理机制改革的时代特色鲜明，面对的是社会发展的迫切要求和广大考生的极切期盼，体现的是国家和政府“以人为本”的教育理念和“改革创新”的科学发展观。

（一）社会证书考试管理机制改革的意识缘起

管理机制改革是我国社会证书考试改革的重中之重，与其他教育制度不同，社会证书考试并没有对管理机制进行单一性改革，构建与“高等学校招生考试”或“成人高校招生教育”相似的集权化管理机制。虽然在某些领域，比如高等教育自学考试，为了理顺考试体系，通过对高等教育自学考试相关社会证书考试管理机制的变革，以更好地解决自考事业发展与社会需求矛盾问题，但考试管理机制的基本框架并没有改变。管理社会证书考试的实际运行中，多元化与行业化仍是我国社会证书考试管理机制的主要形态，例如劳动、司法、教育、人事等部门都设有专门的考试管理机构和运作机制。尽管从社会证书考试整体发展上看，这些以行业划分的专业证书考试管理机制都有可取之处，但却有分而治之和划地为牢之嫌，且带来诸如增加考生负担、发展目标冲突管理、政出多门，有限资源内耗、考试要求差异、考试行为失衡等等诸多弊端。这也意味着，在现阶段甚至今后一个较长时期内，多元化还将是我国社会证书考试管理机制改革的重要方面。

近年来，以国家考试院及各省市区考试院成立为标枳，我国社会证书考试和多元化管理机制改革表现出抻展势头。然而，面对我国社会证书考试现况，社会和学界对管理机制改革有两种不同的解读：一种理解从现代公共管理理论为依，认为社会证书考试作为一种社会化的教育体系，其管理机制应当符合“公共管理的主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类”的认识要求，多元化管理机制是应有之义。另一种解读，则以现代组织结构学理论为据，认为社会证书考试作为国家权威性教育体系，其权威性与命令性必须相一致，命令统一性原则有助于保持权威性的连续性，如果命令统一性遭到破坏，就可能造成管理者或被管理者的冲突或次序紊乱，而社会证书考试的多元化管理机制的存在，则与有悖于上述理念。从某种认识而言，无论是公共管理理论抑或行政学理论，都没有从根本上解决社会证书考试管理机制改革的本质、定位、取向等等理论性问题，更勿论对其社会实践的可操作性指导了。

（二）社会证书考试管理机制改革的学术争鸣

作为是我国20世纪80年代以后逐步兴起的新型教育类型，社会证书考试的发展应与终身教育理念国际风行密切相关，也是非学校化教育思潮在我国引入与推进的因果，表现了人们对制度化教育体系与“学历社会”的抵触。因而，我们在关注社会证书考试管理机制改革的争议时，有必要简要回顾一下社会化教育理论发展现状。实践显示，尽管不少人都认为主流社会化教育理论已相对完善，许多结论已成社会共识，但必须强调的是，正如富尔所指出的那样“传统的公式或局部的改革，不能满足有待完成的新任务和新职责对教育的空前需要”，主流社会化教育理论虽然可以解释社会证书考试管理机制的本质与定位问题，却也不能从根本上解决社会证书考试管理机制的体系与结构问题，也不能解答什么样的管理机制符合当代社会发展要求的问题。

上述问题还可让人回味曾经关于教育产业化与教育社会化的论争。“教育产业化”论者依据市场经济理论，认为教育尤其是成人教育，通过市场经济的杠杆作用，在以教育成本分摊为主导的机制运行过程中，可以实现对现有教育资源的重新配置，有利于学校教育的资源的流动与增长。而教育社会化论者，同样证明通过政府调控与市场机制的最佳组合，充分运用政府宏观调控手段，也能达到教育资源的有效配置的结果。随着社会主义市场经济理论的发展，特别关于教育经济学理论的完善，使人们认识到教育产业化虽然可能对推进教育资源的有效配置，甚至快速增长，但却是以将教育当成营利的行业，片面运用国有企业改制的思路来“改造”教育，忽视了教育的公共属性，忽视了教育的社会效益和长远利益，对公众造成误导，并成为部分民办学校的出资者和举办者牟取利益的依据，有悖于教育的根本宗旨与责任使命，这场争论被政府叫停也就在情理之中了。由此，在这场论争中，教育社会化论者胜出，教育社会化理论成为我国教育事业发展，包括社会证书考试发展的基本理论支撑。

（三）社会证书考试管理机制改革的理论支撑

尽管目前有关教育产业化与教育社会化的争论已告段落，但所得的结论对于社会证书考试管理机制改革并不十分切适。其主要原因是，人们还不能从教育产业化与教育社会化的争鸣中，得出从根本解释社会证书考试管理机制改革诸多难题的信息或结论，包括对它的性质与取向、体系与结构，方式与行为等等核心问题的合理注释。而社会证书考试实践表明，社会证书考试管理机制改革要符合社会发展与广大群众的需求，必须在管理体系与考试体系改革两个方面有所破题，其中“管理机构统筹化”和“考点设置城乡化”是重点与亮点。这不仅表现了社会证书考试管理机制的权威性，又体现了它的社会性，更重要的是表现了社会证书考试管理意识的增强和管理行为的强化。因而，社会证书考试还需要在更为广泛与更为深度的理论界面上，寻获相关理论支持。

目前，我国社会证书考试管理机制改革的认知基础主要是非制度化教育理论，以库姆斯等人陈述的非正规教育概念和伊里奇所主张的非学校化概念为主要理论导向。虽然非制度化教育理论对社会证书考试现行管理机制的“坂结化”与“狭隘性”弊端有诊治功效，对其在一定范围内能降低了考试成本，在一定程度上促进了教育公平实现的特点有彰显之实，但这些理论对于诸如，如何形成全新的与综合的社会证书考试系统和考试管理理念？如何促进现代化与社会证书考试管理机制改革相融汇？如何使社会证书考试管理机制成为一种“可以为每个人创造一种将生活的时间转变成学习、分享和养育的机会”的社会系统等等实践性问题的诠释则显得力不从心。从某种视角上甚至可以说，虽然非制度化教育理论还在发展，无论是非正规教育概念还是非学校化教育理念，至少在关于社会证书教育管理机制构建实践问题上，还存在重大理论缺撼，这也是我国社会证书考试机制改革迄今尚未有根本性的突破的深层因果。

二、社会证书考试认同机制改革的理论索引

我国社会证书考试认证机制改革势在必行。就理论意义而言，证书认证机制有着十分丰富的内涵，包括认证标准制订、认证制度建设、认证机构布局、认证评价体系建设等很多方面，而我国社会证书认同机制的改革同样走一条特色化之路。

（一）课程互认试行的理论困惑

目前，我国社会证书考试的快速发展也突显出行业证书应用范围狭隘，社会对证书认同度不高,证书效用力较弱，应试者精神与经济负担增加问题普遍。甚至出现由于行业竞争缺乏协作和无序，导致证书的发放和使用相互排斥或互不承认等极端现象。为了解决上述问题，我国开始积极探索社会证书考试认证机制改革之路。在某种意义上，推进社会学历证书考试的内部课程互认是改革的破冰之举，甚至可以说是社会证书机制改革的前导，比如在普通高等教育序列获得专科学历进行自考“专升本”，或者在普通高等教育序列获得本科学士学位进行自考“二学位”考试，自考部门以普通高等教育为参照系，也作出了可以免考一部分课程的规定，但不涉及自考与其他高等教育形式之间的课程认可。尽管此类课程互认的范围不大，但这种证书认证机制的初级改革，是在社会证书考试基本没有实行机制改革，或者更为精确的说是没有进行大层面的管理机制改革的前提下进行的，这与我国其他教育制度改革思路差异很大。

面对这样窄性一个改革思路，社会和学界仍有很大争议。持制度化教育论者认为，从理论上来讲，不同类型的高等教育各有其侧重和特征，其人才培养的目标、方法也有很大差异，彼此之间的学习课程相互替代缺乏现实基础。因而，在教育社会化和推进教育分平的环境下，构建规范化的社会证书考试体系比推进证书认证机制改革更为重要，决定社会证书考试效能的核心因素，更主要地体现在规划考试机制建设方面，学历考试课程互认对推进社会证书考试或推进社会教育公平方面的实际意义十分有限。这种观点加快构建规范化社会证书考试制度提供了支持。而持非制度化教育论者则认为，社会考试课程关系的改革，应是社会证书考试机制改革的必由之路径，这与是社会证书考试认证机制改革的前导，更是推进教育社会化和教育公平的的前提。

相比较，争论的焦点还是认证机制建设问题，令人遗憾的是，无论持制度化教育观点或是持续非教育论者，都没有从理论的高度上，直面社会考试课程互认的状况进行正面诠释与解读，仅是作了些表象性阐述。更值得注意的是，非制度化教育理论作为我国社会证书考试建立与发展的基础，明晰了在社会主义市场经济条件下，社会证书考试的社会价值与社会功能等理论问题，但没有回答在多类考试与多元管理的环境下，课程互认要在怎么样的范围内或达到什么样的层度，才能达到社会证书考试认证机制改革的要求等等的实践性问题。以此相适应，这些理论上的困惑带来的是实践上的困顿，尽管社会对课程互认改革的呼声很高，广大应考者期望很大，然而此类课程互认改革之路却似乎更为“任重而道远”。

（二）证书互认推进的理论迷惘

我国社会证书考试认证机制的另一重要改革是试行学历证书与职业证书之间的互认。湖北省曾在试点基础上开始推行“双证”之间的互认，即对全日制在校学生实行“一教两证”，即同时颁发学历文凭和职业资格两种证书。对社会人员实行“证书换文凭”，即持有一种以上职业资格证书、时限不超过6年的人员，可以按照规定的办法和程序，将职业资格证书折算为学分，达到规定即可获得相应的文凭。对此学界争议颇为激烈，有人认为，“双证互认”肯定是不行的，与国家的教育体系不相符。职业教育属于函授教育体系，而学历教育则属于国民教育体系，二者之间是不能随便转换的。而且，在国内，受职业教育的人员的基础是不明确的，这对于能不能接受相应的学历教育有很大影响。在一些发达国家，职业学院是大学层次的，接受职业教育的人员具有高中学历，在这个基础上学历文凭和职业资格证书的转换是可以实现的。另一些人则认为，职业证书代表一种职业能力，本应该是与学历相联系的。证书互认对于提高社会对职业资格的认识，对于职业教育的发展都是有帮助的。从某种程度上说，这和国家重视职教一样，是向国际接轨的一种表现，应该予以支持和鼓励。

深入分析就可发现上述争论的要害还是认证机制构建与创新问题。从理论层面上看，由于我国社会证书考试具有鲜明的社会人力资源开发的特征，是国家开发利用人力资源，甄别与选拔人才、培养与配置人才，以及使用人才的重要方面，那么要以何种模式、在多大范畴内推行证书互认才有实际意义，就应与舒尔茨的人力资本理论有关。举凡熟悉人力资源理论与制度化教育理论的人都清楚，在制度化教育或学校教育的情境下，人力资本学者可以明晰确定，在什么情况下的证书认证是最好的人才资源安排，在什么样的条件下进行证书互认最能提升人力资源效率，这也就成为一些省区在普通高校范围内实行课程成绩或学历文凭互认的理论依据。但在社会化教育和非学校化教育的环境下，无论现代人力资本开发理论多么完善，人们对如何推进社会证书互认并没有形成共识，尤其是在现实中，社会证书考试既不存在教科书式的充分认证条件，也不存在纯粹的社会考试情形，特别是在社会证书考试还处在“政出多门、管理多元、需求多样、层次多类”的条件下，有关社会考试证书互认的争议是没有结果的，所推行的认证举措也只具有实验意义。

（三）证书认证机制改革的理论假设

在我国社会证书考试领域中，长时期以来，人们已习惯于在正规教育或学校教育条件下的政策权威作用，几乎所有证书的层次与适用范围都是以国家政策为支撑，而不是以一种社会化的认证机制为原点。然而，非规范化教育和非学校化教育条件下，各类社会证书考试所颁发的证书效应与适用范围，并不是由国家政策法规统一规定，而是由考试主考或办考机构自行拟定，且每种证书所获路径差异巨大，所蕴涵的“含金量”相差悬殊，在此复杂情形下，要实现国家证书与机构证书之间的互认与互通，从哲学理论上是一种“现象与本质"的差异，在经济学意义上是一种“非等价交换”的悖象，在教育学层面上则是一种对社会化教育理论的苛求，上述状况也意味着，我国社会教育理论体系构建还存在结构性盲区。

当然，也有一些学者从教育大众化理论、学习型社会理论、乃至终身教育理论对证书互认进行阐释，但这些理论只能对证书互认的意义与趋势作平面式引导，而对其在实践中的推进取向与有效行为方式的引领则爱莫能助，这种理论导向缺失的直接后果，就是我国社会证书考试认证机制建设始终停顿在理念中或纸面上，大大滞后于社会发展与民众需求。那么需要一种什么样的理论作为社会证书考试认证机制改革的基础？这不仅是学界更是政府高度重视的命题，近年来在北京、上海、广东等一些地区，正在大力开展社会证书互认的专项研究，项目的规模与规格都很高，但由于“牵一发而动全身”的连带效应，以及“投鼠忌器”的关系纠结，大多进展缓慢，其中最大的难点就是解决不了职业证书与学历证书互认的心理平衡问题，更找不到两者互认的价值均衡交接模式。

由此，笔者认为，作为社会证书考试认证机制构建与改革的基础理论，至少必须满足二个方面的要求。一要满足社会发展意义要求。即能从顶架层面上对我国社会证书考试认证机制的思想体系与实践过程进行系统梳理，对社会证书认证的本土实践进行切适的理论凝炼，充分阐释它的本质何在、个性何在、目的何在、功能何在、关系何在等核心问题，为未来社会证书认证机制发展提出理论畅想。二要满足实践行进意义。即能从底层支撑界面上，细腻解读社会证书认证机制的主体结构与时空格局、层次分部与内容要素、方式选择与行为推进、资源聚合与社会联系，并真实展现这些最具边界意义与根本意义要素的本质与现象的内在关系，为社会证书认证机制改革实践的发展提供务实性指南。但迄今为止，还没有哪一种现代社会科学理论有此蕴盖，这样一来，理论创新就成为证书认证机制改革的瓶颈问题了。

三、社会证书考试资源投入机制改革的理论探索

当下，我国社会证书考的资源聚合机制改革十分紧迫。以往人们只注重学校资源在社会证书考试中的作用，忽略了社会考试资源的作用。而资源聚合机制改革就是要最大限度把社会资源转化为考试资源，从根本上解决社会证书考试存在的资源“结构性短缺”问题。

（一）资源投入政策倾向的认知挑战

社会证书考试资源机制改革的第一界面是政府层次上的政策调整。在众多相关政策中，最为关键的是制定与完善社会考试资源互动的相关政策。在社会资源层面上，包括硬件资源即各种网络教育设施、设备，软件资源即各种考试操作系统、考试应用软件和考试教学资料，以及人力资源等等，时时表现出抓襟见肘的窘况，不适应大规模社会证书考试的要求。这种状况，也反映了一个令人难以理解的政策倾向问题，即在社会证书考试的投入成本高，考试网络建设、考试平台建设、考试软件开发、考试题库建设等所需费用巨大的情形下，一些地方政府却不能充分发挥职能作用，对社会证书考试的相关资源投入政策供给十分有限，却再三强调市场经济的杠杆作用，把市场作为社会考试资源投入与流动的主要平台。致使人们普遍质疑，现有社会考试资源不足的状况，究竟是市场经济发展程度不够高，还是政府教育资源配置还不甚合理的结果。这也在一定程度上说明了，为什么政府资源投放一直是社会高度关注的焦点问题。在行业资源上，尽管行业社会考试资源不菲，但存在着行业资源流动壁垒，行业之间乃至行业内部重复设考的现象十分普遍，国外通行的依托行业协会、发挥行业资源优势发展社会证书考试的通行做法,也因当前国内行业协会对行业部门的管理权威性不够而难以推行，行业资源闲置与浪费的情况突出。随着考试规模的扩大，人们对证书壁垒的反感持续增强，这种政策倾向已面临巨大的挑战。

面对挑战，人们也在理论方面进行了探讨。主要是从市场成本分摊机制理论的角度，考虑如何在高强度的社会证书考试资源需求与低强度的市场考试成本分摊之间找到平衡点，以解决资源投入与需求失衡问题，但并没有考虑到政府政策倾向对考试资源投入的导引问题，更没有考虑到可能面对的重要市场变迁甚至转型问题。比如，在市场经济运行并不充分，且市场竞争趋烈的情况下，应该采用什么样的成本分摊机制才适宜？在市场考试资源流动日趋缓慢的压力下，应如何调整成本分摊机制模式才相适应等等。而这些要害性问题恰恰是市场成本分摊理论的软肋。

（二）资源投入体制改革的理论借鉴

社会证书考试资源投入机制改革的第二界面是资源投入体制问题，或者说是资源投入结构与布局问题。国际证书考试改革过程似乎显示，建立专业的具有合理调控职能能范围的独立机构是推进社会证书资源投入良性循环的关键。但在我国社会证书考试实践中，并没有按这样的轨迹行走，而是走了具有中国特色的考试资源聚合的道路。具而言之，就是继续完善与部门行业合作开考的机制，实现优势互补与资源共享，并没有采用建立职能机构或政府平台的方式，只是对现有的资源投入方式进行了某些改进。从某种意义上，这也可以说是对以往带有浓重计划经济色彩的资源投入方式的改进。实际上，我国政府在现在行政体制和市场经济体制度的纠结中，一直在进行社会证书考试资源投入体制改革的实验，比如，《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》,教育部《关于积极发展非学历教育考试的若干意见》等等权威性政策的密集出台，对社会考试资源投入问题多有涉及。从整体上看，尽管这些政策文献只是一种理论上的指导，或框架性的方案，但表明了我国政府正在积极探索，在现行教育行政体制与市场经济体制并行下，如何构建合理的考试资源投入体制，解决考试资源聚合与流动障碍问题。

从资本理论上讲，资源投入体系构建，主要是解决资源投入中权益与义务的关系问题，包括政府与行业之间，市场与行业之间，机构与考生之间的权益与义务的冲突。杰弗里·普费弗（JeffreyPfeffer）与萨兰奇克（GeraldSalancik）的资源依赖理论认为，资源是任何社会组织赖以生存的基础，而社会组织自己却通常不能生产这些资源，必须与它所依赖的环境中的其他组织互动。因而，组织的生存是建立在一个控制它与其它组织关系的体制基础之上。这种理念也从某种角度阐明，社会证书考试资源投入体制必须是一种能与环境进行资源交换社会机制，以便于社会证书考试能通过多样化的策略，扩展到多个领域，以避免依赖单个领域内的主导性组织交换资源。但值得关注的是，这种研究框架，不仅适用于纵向考试资源聚合投入，也适宜于横向考试资源的互动交流。

[1]中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定[M].北京:中国人民大学出版社,2010.

[2]联合国教科文组织国际教育发展委员会.学会生存[M]北京:教育科学出版社,1996.

[3]教育部.关于积极发展非学历教育考试的若干意见[M].北京:中国人民大学出版社,2010.

[4]中国现代成人教育大学发展论坛[EB/OL].2010.http://www.ourelearning.com/qydx/.

[5]王建成.美国高等教育认证制度的非正式规则分析[J].比较教育研究，2006（08）.