社会转型期集体土地资本化模式选择之法理辨析*

张先贵

一、放开或坚守:关于农村集体土地开发权的分歧

我国目前的土地市场主要包括城市土地市场(国有土地市场)和农村土地市场(集体土地市场)，前者无论在法律制度安排上还是在实践运行方面，都已基本成熟，可称得上真正意义上的土地市场化。然而，对于后者，由于现行立法对农村集体土地的用途进行了严格限制，基本上被限制于从事农业生产(法律规定的例外情形除外)，所以从一定意义上讲，农村集体土地并没有市场化。有鉴于此，近年来许多学者撰文认为现行地权的不合理安排是导致农村、农民贫困的一个制度根源，并围绕集体土地制度改革产生了激烈的争议。争议的焦点在于:在集体土地制度改革的宏观方向上，究竟是放开对集体土地开发权的限制，赋予农民对集体土地的自主开发权，还是继续坚守国家拥有集体土地开发权，在此基础上对现行不合理的相关制度进行改进和完善?简言之，学者们的相关观点可概括为“放开”与“坚守”两种。以下分别予以阐述:

(一)放开:赋予农民对集体土地的自主开发权

赋予农民对集体土地的自主开发权，就是使农民对其拥有的集体土地享有开发建设的权利，农民在遵守规划的前提下，既可以将其土地使用权入股进行股份制经营，也可以在集体土地上进行商品房开发建设、发展工商业等经营性建设活动。持此观点的学者以国务院发展研究中心的刘守英先生为代表，他通过对北京市郑各庄村的实地调查后指出，郑各庄的变化表明:历史上长期积淀后遗留下来的城乡二元结构的裂痕，正在被农民自己弥合;城乡二元结构所造成的城乡差距，正在被农民自己消除。弥合裂痕、消除差距的路径，就是让农民在自己的土地上建设城市。①北京大学的张千帆教授最近发表的一篇文章也明确指出:“在不损害国家利益的前提下，农民完全可以通过自己的劳动或市场交换行为逐步建设城镇，城市居民或开发商也有自由和农民或村组织自愿达成互惠交易，而用不着政府主导城市化进程。”②另外，曲相霏先生指出:“《宪法》第10条成为农民享有土地开发权的障碍。消除该障碍有两个路径:一是修改《宪法》第10条，保障农民在集体土地上进行城市建设的权利;二是维持《宪法》第10条，但明确‘城市’的含义，同时虚化国家的土地所有权，实化农民的土地使用权，包括在城乡范围内进行城市建设的权利。”③显然，曲先生所提出的两个路径，都将使农民拥有在集体土地上进行城镇建设的权利，并且把土地配置权交给了市场而不是由政府垄断。④

(二)坚守:继续由国家拥有土地开发权

与上述放开对集体土地开发权的限制不同，由国家拥有土地开发权是指在我国城市化、工业化的进程中，在现行土地二元所有制的背景下，集体土地只能用于农业生产，不能用于开发建设(法律规定的例外情形除外)，只有通过征收将集体土地转为国家所有之后，方可在其上从事开发建设。持此观点的学者以李开国教授为代表，在他看来，“在城乡分割的土地所有权双轨制背景下，我国工业化、城市化的历史进程不应受农民集体土地所有制和集体土地所有权的牵制，国家应垄断城市建设用地使用权的一级市场，独占城市建设用地高额级差地租利益，这才符合社会主义原则，才公平合理”⑤。贺雪峰教授也指出:“当前中国土地征收制度是中国经济快速发展的一个基本制度安排，这一制度大体合理。完善而非改变当前征地制度，应是征地制度改革的方向。”⑥另外，有学者通过研究土地发展权，间接地承认了现行征地制度的合理性以及国家垄断城市建设用地一级市场和享有城市建设用地高额级差地租利益的正当性，认为土地发展权国有模式具有一定的合理性，能防止少数人独享土地发展增值利益，因此，我国应当坚持土地发展权国有模式，并通过完善具体制度来保障土地发展增值利益由全民共享。⑦由上述观点可见，主张由国家拥有集体土地开发权实际上就是要维持两种土地所有权(国家土地所有权和集体土地所有权)在市场化方面的差异，维护城市土地归国家所有的宪法原则，维持国家对城市建设用地使用权一级市场的垄断(即土地使用权的出让方只能是国家)和由此带来的城市建设用地高额级差地租利益的大份额占有(通过土地原用途补偿和市场价出让来实现)。

二、分歧的实质:集体土地资本化的两种模式之争

究竟是放开国家对集体土地开发权的限制，赋予农民对集体土地的自主开发权，由农民和集体经济组织分享建设用地高额级差地租利益，还是继续由国家垄断城镇建设用地一级市场，并在此基础上对现行征地制度存在的缺陷予以弥补?在回答这个问题之前，首先应辨识此两种观点背后的实质问题究竟为何。只有搞清楚分歧的实质，方可去伪存真，正本清源，找准问题的症结，从而有效化解处于十字路口的集体土地开发权之争。

(一)集体土地资本化的内涵与模式

在对上述争议问题进行实质剖析之前，应明晰集体土地资本化的内涵和模式，这是回答上述问题的逻辑前提。一般而言，土地除具有资源和财产(资产)两大属性外，还具有资本属性。土地的资本属性可以从广义和狭义两个层面来理解。广义的土地资本是指土地只要参与流转，在运动过程中产生增值，给其所有者带来预期收益，即为土地资本。⑧目前学界对土地资本的含义主要采用这一层面的界定，并在此基础上界定土地资本化的概念。譬如，有学者指出:“土地由于可以带来收益并且具有稀缺性，因而具有资产特征，当土地进入市场流转并增值时，土地资产就转化为土地资本，这一转化过程就是土地资本化。”⑨简言之，土地资本化就是土地产权在市场化流转中实现资产增值的过程。

就土地资本化模式而言，基于我国特有的地权结构形态，国有土地的使用权可以以转让、出租、抵押等形式在市场上自由流转，其产生增值的过程即为土地资本化，对此，目前基本上没有争议。然而，对于农村集体土地，由于立法的严格限制，其使用权并不能像国有土地使用权那样在市场上自由流转。现行立法认可的集体土地流转并不是以实现土地资本化为目的，而主要是以避免资源闲置、浪费现象，解决资源优化配置问题为目标，显然，这不能称为严格意义上的土地资本化。在现行法框架下，我国农村土地的资本化主要是以国家征收的方式转为国有土地，然后通过招标、拍卖、挂牌等出让程序交由用地单位或者个人用于非农化开发建设，这一过程即学界通常所说的土地单向度流转中完成的土地资本化。在这一土地资本化模式下，伴随集体土地资本化而产生的土地增值利益，其中相当一部分被国家占有，集体土地所有权人并不能独占集体土地用途变更后所产生的增值利益。因此，从一定意义上讲，这种集体土地资本化乃是一种“被资本化”，笔者将其称为体制内集体土地资本化的“被动”模式，其与赋予农民对集体土地的自主开发权的体制外集体土地资本化的“主动”模式在内涵、内容等方面存在明显不同，后者突破了现行法框架，在现行法律、体制之外实现集体土地的资本化。

(二)前述分歧实质上是关于集体土地资本化的模式选择之争

至此，前文谈到的两种观点就其实质而言，乃是关于集体土地资本化的模式选择之争，即究竟选择体制外集体土地资本化的“主动”模式，还是选择体制内集体土地资本化的“被动”模式?这两种模式在导引我国集体土地制度改革的路径方面可能会呈现出异质化的效应，申言之，在这两种模式的导引下，我国集体土地制度改革的规范机理和实践效果可能会截然不同。因此，这两种模式的选择问题是关涉我国集体土地制度改革究竟应该朝着何种方向进行的重大问题。尤其是在当今社会转型时期，认真对待集体土地资本化的模式选择问题，权衡不同模式的利弊，作出恰当、科学的选择，其意义重大。

三、在能度与限度之间:对集体土地资本化两种模式的审思与辨识

对前述集体土地资本化的两种模式，即体制外集体土地资本化的“主动”模式和体制内集体土地资本化的“被动”模式，从多个层面进行审思和辨识，分析其各自的能度和限度，考量其法律体系效应和实践效应，是我们最终作出集体土地制度改革决策的逻辑前提。

(一)体制外集体土地资本化的“主动”模式

客观地讲，体制外集体土地资本化的“主动”模式在当下中国具有一定的创新意义，正如国务院发展研究中心蒋省三和刘守英两位研究员在对广东省佛山市南海区的农村工业化进行调查后所指出:“让农民以土地权利参与工业化，可以屏蔽国家征地制度对农民权益的侵害，有利于地方工业化和让农民分享工业化进程中的土地级差增值收益。”⑩但是，事情往往都是利弊共存，体制外集体土地资本化的“主动”模式无论从现行法律体系效应层面，还是从实践效应层面来看，都存在诸多弊端:

1.从法律体系效应来看。体制外集体土地资本化的“主动”模式与现行《宪法》第10条第1款和《土地管理法》第43条、第63条的规定存在明显冲突。我国《宪法》第10条第1款规定“城市的土地属于国家所有”，据此，如果不通过征收的方式将集体土地转为国有土地，而是直接允许在集体土地上从事工业化、城市化建设，那么，所建立起来的城市在其土地权属上仍然属于集体所有，这明显与城市市区内的土地属于国家所有相矛盾。我国《土地管理法》第43条明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地(这里的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地)，该法第63条进一步明确规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设(法律规定的例外情形除外)。不难看出，我国现行法律对集体土地的用途进行了严格限制，在集体土地上从事市场化的非农化开发建设是不为现行法律所允许的。因此，体制外集体土地资本化的“主动”模式明显是突破现行法律规范约束的制度变革主张。

2.从实践效应来看。即使国家放开对集体土地开发建设的限制，赋予农民对集体土地的自主开发权，则真正能够吸引资本投入到集体土地上从事工业化、城市化建设的，也只是那些区位较好的城郊地区，而那些比较偏远的乡村难以真正实现集体土地资本化，难以分享体制外集体土地资本化的“主动”模式带来的高额级差地租收益。因此，如果践行体制外集体土地资本化的“主动”模式，则受益的可能只是少数城郊地区的农民，而且他们获得的土地增值利益的大部分来自政府投资所带来的交通设施改善、优良的环境等而与个人劳动、个人投资并无多大关系，并且，这部分农民实际上是广大农民中条件较好、收入较高的强势群体，尽管他们只构成少数群体。正因为此，有学者指出，我们不可以以多数农民的贫困，来为少数强势农民谋取利益。[11]另外，现行立法在集体土地所有权主体制度安排上的缺陷，使得体制外集体土地资本化的“主动”模式在实际运行中可能导致集体土地增值利益被村委会、村干部等少数人所垄断，从而给农民的利益造成侵害。虽然我国现行法律明确规定集体土地归本集体成员集体所有，并明确了各级集体经济组织(乡镇集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织)和村民委员会、村民小组为集体土地所有权的行使主体，但对究竟何为本集体成员集体所有并没有明确，理论上和实践中围绕成员权认定标准的争议和纠纷迭起。在这种情势下，如果允许集体土地在体制外“主动”资本化，则处于强势地位的村委会、村干部等少数人垄断集体土地增值利益、侵害农民权益的现象将在所难免。

(二)体制内集体土地资本化的“被动”模式

与体制外集体土地资本化的“主动”模式不同，体制内集体土地资本化的“被动”模式坚持国家对土地市场的垄断和对集体土地资本化后所生增值利益的大份额占有，这一模式固然可以克服体制外集体土地资本化的“主动”模式的上述缺陷，但也存在许多问题。具体表现在以下三个方面:

1.在体制内集体土地资本化的“被动”模式中，制度设计和运行是以国家利益为主导的，农民的利益诉求有时得不到应有的保障。这一点从土地征收实践引发的诸多冲突和纠纷中就可以明显地看出。现行土地征收制度及其程序运行存在诸多缺陷:在制度内容上，最主要的缺陷是法定的土地原用途补偿标准明显较低，难以保障被征收人失地后的生活水平不受影响。在土地征收实践中，绝大多数纠纷是由补偿问题引起的。在征收程序上，从程序的启动来看，采取的是由地方政府向国务院或者省级人民政府报送征收审批材料，然后由国务院或者省级人民政府进行审查并作出是否批准征收的决定，整个过程体现出以行政机关内部封闭型决策为主导的特征，被征收人在征收是否启动层面并无参与权和知情权。此外，征地补偿安置方案的制定也是由政府主导，被征收人与征收人之间没有议价程序。如果他们对于补偿安置方案发生争议，也是通过行政程序处理。总之，在体制内集体土地资本化的“被动”模式下，被征收人的参与权和知情权在征收程序的启动和运行中都明显保障不足，难以体现法律应有的公平正义之精神。

2.在体制内集体土地资本化的“被动”模式中，尽管国家垄断土地一级市场，禁止农地非农化开发建设(法律规定的例外情形除外)，但实践中，集体土地“隐性流转”、非法流转的现象屡禁不止且有愈演愈烈之势。以“小产权房”现象为例，尽管国家下发文件明确规定“农村的住宅不得向城市居民出售”、“禁止城镇居民在农村购置宅基地”、“严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”等[12]，但这些规定的实施效果不佳，近些年来“小产权房”的建设反而愈演愈烈。[13]此外，实践中集体经济组织或者农民与房地产开发商私下达成出租集体土地的协议，将集体土地以“以租代征”的形式用于房地产开发建设的违法现象也是屡禁不止。这两类现象的出现，一方面体现了农民和集体经济组织对集体土地资本化的“被动”模式不够满意，企图绕开国家对集体土地的征收来实现对集体土地增值利益的独占;另一方面折射出集体土地资本化的“被动”模式在实践中遭遇了不同程度的失灵。

3.集体土地资本化的“被动”模式刺激了一些地方政府征地的积极性。随意征地不仅难以保证被征收人财产的稳定性，而且造成耕地资源大量减少，影响了国家粮食安全目标的实现。1997—2005年我国耕地资源不断减少，生态退耕和非农建设用地占用耕地是其主要原因，耕地资源的减少引起了粮食总产量和单产量的变化。[14]随着工业化和城镇化的快速推进，我国每年占用的耕地达13.34万余公顷，这意味着每年可能有100多万农民失去耕地。[15]尽管中央对地方政府新增建设用地总量实行指标控制，但在地方政府垄断土地一级市场的背景下，尤其是在经济利益诱惑面前，地方政府违法行使土地征收权的现象屡屡发生，造成了大量耕地资源被滥用。

四、寻求体制内的创新:社会转型期集体土地资本化模式之应然选择

通过前文对集体土地资本化两种模式的比较，可以发现无论是体制外集体土地资本化的“主动”模式，还是体制内集体土地资本化的“被动”模式，都存在不同程度的缺陷和不足。遵循社会转型期渐进式改革路线，综合考量各种因素，权衡两种模式之利弊，思忖二者的法律体系效应和实践效应，笔者认为，我们应坚持体制内集体土地资本化的“被动”模式，同时从系统论层面探讨如何加强制度间的联动改革和配套制度跟进，以消解这一模式在实践运行中的负效应。

(一)“最不坏”的方案:坚持体制内集体土地资本化的“被动”模式

笔者认为，践行体制内集体土地资本化的“被动”模式是我国当前的客观选择。尽管存在不足之处，但总体来看，这一模式的正效应大于负效应，就其比较符合当前实际而言，选择这一模式至少可以说是一个“最不坏”的方案。

1.选择体制内集体土地资本化的“被动”模式更有利于实现土地资源增值利益的公平分享。一方面，国家所有乃全民所有，国家占有土地增值利益，有助于国家从社会整体利益层面统筹运用这项资源从事公益事业如城市基础设施建设、公共设施维护、新增耕地开垦、社会保障性支出以及贫穷落后地区的建设等，而如果由农民或农村集体经济组织独占土地增值利益，就难以实现上述公益目标。理论上讲，全民所有可能是实现社会分配公平的最佳选择，但其最终能否实现社会分配公平，完全依赖于有没有一套完善的制度来保障行使所有权的代表真正按照全民的意志、从全民的利益出发行使权利，并公平分配所有权收益。[16]另一方面，如果赋予农民对集体土地自主开发建设的权利，则结果是近郊农村因区位优势而能够真正实现对土地增值利益的分享，远郊农村则因交通闭塞等原因，其土地开发权不能现实地促成土地卖方市场，从而难以真正带来土地增值利益，最终，这种赋权很可能造成农民这一群体内部的贫富分化，而这显然不符合土地资源增值利益公平分享的土地制度改革之基本精神。

2.在我国当前，国家垄断土地一级市场具有必要性与合理性。由国家垄断土地一级市场，这在有的学者看来实属不妥，因为国家完全可以放开农村土地市场，通过行使征税权而获得集体土地开发建设所带来的增值利益，而不应该通过垄断市场的方式来实现对土地增值利益的占有，这不仅会造成集体土地资源流转受限从而被闲置和浪费，而且不利于农村经济发展。的确，按照这种主张也可以最终实现土地资源增值利益的公平分享，但遗憾的是，一方面，我国至今没有建立起一套统一的征税权体系和规范可供操作，实践中各地采用了不同的模式，但都十分混乱，产生了很多纠纷;另一方面，我国土地管理领域产生的很多社会难题如“小产权房”问题、“以租代征”问题等，多是由于信息不对称造成的，而并非由于国家对土地一级市场的垄断。实际上，信息不对称是一种客观现实，它存在于人类活动的每个领域。作为经济关系的翻译、社会生活的表达，法律自其诞生之日起，就面临着如何解决信息不对称所导致的逆向选择、道德风险、交易安全危机等问题[17]。信息不对称在我国土地管理领域表现得尤为明显，但遗憾的是，我国现行土地管理制度在处理信息不对称问题上显得十分薄弱。在这样的情势下，如果在短期内放开集体土地开发权，则在土地增值利益的诱惑下，集体经济组织和农民可能会从自身利益出发，将农地变更为建设用地，从事农地非农化开发建设的行为将愈演愈烈。

3.我国对新增建设用地实行总量指标控制，在短期内赋予农民对集体土地的自主开发权，会直接冲击我国建设用地市场，影响国家对房地产市场的宏观调控。就土地规划权行使而言，我国目前的做法是由国务院和国土资源部在土地利用总体规划和土地利用年度计划中分别确定全国中长期新增建设用地指标和年度新增建设用地计划指标，然后将之统一分配、层层分解直至乡镇。我国现行《土地管理法》也明确规定，国家严格控制各类新增建设用地规模、供应结构和次序，实行高度集中的建设用地指标管理。[18]因此，如果不考虑我国现行立法和政策层面对新增建设用地的总量指标控制和管理，而放开对集体土地市场化的限制，则地方政府一方面作为土地管理者，另一方面作为土地经营者，其在利益诱惑面前，很可能与集体经济组织合谋以获取巨额土地增值利益。如果地方政府随意扩大新增建设用地规模，势必会对中央土地宏观调控政策(主要是指标管理)的落实及其目标实现带来破坏。

4.虽然集体土地资本化的“被动”模式也存在缺陷(如前文所述)，但这些缺陷都不是涉及体制变动的大问题。通过对现行土地征收制度的完善和改进、土地管理方式的创新以及强化中央政府对地方政府用地总量指标的管理等，这些问题都可以得到解决。而且，这些解决措施相对于在短期内放开国家对集体土地开发权的限制、实行集体土地资本化的“主动”模式而言，无论是改革的成本还是政治风险系数都明显较小。因此，可以说，在当前我国社会转型时期，践行体制内集体土地资本化的“被动”模式至少是一个“最不坏”的选择。

(二)配套制度建设:以“地票”交易为核心

实施体制内集体土地资本化的“被动”模式固然成本较低、风险较小，但由此会带来这样的问题:近郊农村的土地由于区位较好而很容易被征收，往往能带来较高的补偿;相反，那些远郊农村因所处位置偏僻而被征地机会较少。可见，在这一模式下，尽管形式上近郊和远郊两类农村土地的开发权都受到了限制，但实质上由区位因素导致的被征地机会的多少不同，所造成的结果也明显不同——远郊农村的贫穷和落后可能进一步加剧。由此带来的思考是，如果践行体制内集体土地资本化的“被动”模式，继续对集体土地开发权进行限制，就必须建立起配套制度来使远郊农村得到补偿，以避免两类地区因获得土地增值利益的机会不均而贫富悬殊。

从目前的实践来看，重庆市的地票交易不失为解决上述问题的一项良策。所谓地票，实际上是一种建设用地指标，指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后可用于建设的用地指标。由于我国对新增建设用地实行指标总量控制，地方各级政府每年能将多少农用地转为建设用地是受土地利用年度计划中的指标控制的，而地方政府持有的新增建设用地指标乃是通过自下而上的行政方式分配的，由于各地经济发展水平不同，经济发达地区对建设用地的需求量很大，这种刚性化的计划分配方式难以满足其需要，用地矛盾于是日益突出。譬如，按照《广东省土地利用总体规划(1997—2020)》的规定，广东省到2010年的建设用地控制规模是2373.9万亩，但早在2006年该用地指标就已用完。[19]因此，如何走出一条既能有效保护耕地、保住耕地红线，又能不但不影响、反而支持经济快速发展的集体土地制度改革之路，是摆在我们面前的一道难题。重庆市首创的地票交易实践，无疑为这道难题的破解找到了一个新的方向。[20]

概括而言，地票交易的主要功能在于既保护耕地资源，又不影响经济发展。此外，笔者认为，地票交易还能带动远郊农村的经济发展，而这恰好可以弥补这些地区因集体土地开发权受限、被征地机会较少而造成的利益受损，在一定程度上可视为对其受限的土地开发权进行了补偿。按照重庆市的相关规定，农户如果在土地交易所出售地票，就可以得到四笔收入:地票价款收入(农户每亩所得不低于9.6万元、集体经济组织每亩所得不低于1.7万元)、耕地的经营收入(约3000元)、农户宅基地及其附属设施的建材残值费(约500元)和参与开垦务工费(约2000元)，这四项费用加起来，农户至少可增加10万元/亩。因此，地票交易有助于促进农民增收和农村生产生活条件改善。[21]可见，地票的证券性使得边远农村的集体建设用地获得了转为城市建设用地的机会，有效地平衡了其与近郊农村集体建设用地转为城镇建设用地的机会差，并创造性地形成了农村集体建设用地价值被发现的市场方法，使得边远地区的农村也可以分享城市化背景下集体土地转为城镇建设用地的增值利益。随着地票市场的发展，地票在优化城乡建设用地配置、显化农村土地资产价值等方面的功能将日益显现。[22]尽管目前围绕地票交易的性质、正当性、收益分配等还存在争议，但可以肯定的是，采用体制内集体土地资本化的“被动”模式，同时将地票交易作为其配套制度并予以改进和完善，是顺应社会发展趋势并能有效回应现实需求的集体土地制度改革路径。

(三)现行法层面的回应

如果选择体制内集体土地资本化的“被动”模式以及以地票交易为核心进行该模式的配套制度建设，则随之而来的问题是，现行法层面作何回应以保障这一模式能够有效运行?对于这一问题，笔者试从以下三个层面来分析回答:

1.坚持《土地管理法》第43条的规定，保障国家对城市建设用地使用权一级市场的垄断地位。我国《土地管理法》第43条明确规定国家是城市建设用地的唯一供地主体，该法第4条规定的国家实施土地用途管制和第63条规定的农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，都为国家垄断城市建设用地使用权一级市场提供了坚实的制度支撑。这些规定是集体土地资本化“被动”模式的基本特征的最集中体现。因此，坚持集体土地资本化的“被动”模式，就意味着必须坚持这些规定。需要指出的是，现行《土地管理法》第63条的规定存在过于严苛的弊端:近郊农村应该被纳入城市规划区，对其需要坚持土地先征后用的原则，即集体土地通过征收转为国家所有后方可用于非农化开发建设，这样可以避免集体土地资本化的“主动”模式的负效应;而对于广大远郊农村地区，其集体土地开发权可以适度放开，即在对农用地实施严格用途管制的前提下，对集体建设用地和宅基地的开发不进行严格限制，这不会给集体土地资本化“被动”模式的实施带来负面影响。

2.加强土地征收制度改革，促进体制内集体土地资本化的“被动”模式有效运行。我国正处于社会转型时期，就现行土地征收制度而言，对公共利益范围的界定宜宽不宜窄，以因应复杂多变的现实情况;应把制度改革的重心放在土地征收补偿的合理、科学化和征收程序的完善两个层面。对于土地征收补偿而言，我国现行《土地管理法》对被征收土地原用途补偿的规定沿用的是1998年的标准，十多年过去了，此标准明显过低，适当提高被征收人对土地增值利益的分享比例应成为将来修改《土地管理法》或者制定专门的公益征收法时特别重视的问题。在土地征收程序上，应当加强对被征收人知情权和参与权的制度保障，通过程序公正来约束地方政府对土地征收权的行使，这有时比货币补偿更能得到被征收人的理解和支持。此外，还应对与征地制度密切相关的财税、人事等制度进行联动改革。近年来土地征收实践中之所以发生了很多问题，与地方政府追求土地财政有着重要、密切关系。有统计数据表明，土地财政收入在地方财政收入中所占比重从2001年的19.7%上升至2012年的42.1%，几乎占了地方财政收入来源的一半。[23]有学者甚至指出:“在土地征收中，政府存在财政幻觉。”[24]那么，造成地方政府对土地财政产生幻觉的原因何在?笔者认为，我国1994年实行分税制改革时，虽然地方事权和承担的责任有所增加，但将那些税源稳定、税基广、易征收的税种的征税权大部分划归中央，这带来了事权和财权配置上的不合理，一些地方政府于是积极谋求其他方式增加收入，土地征收就是其中一个主要方式。因此，对我国现行征地制度进行改革，防止地方政府滥用征地权，还必须系统地对与税权、事权等相关的制度进行联动改革。

3.明确地票的地役权法律属性，通过《物权法》等相关法律，规范其登记、抵押、质押等活动。对地票法律性质的明确是开展地票交易的前提。目前关于地票的法律性质有“指标说”、“权利说”(资格说)、“土地发展权说”(土地开发权说)、“特许权说”、“资本化说”、“利益证券化说”、“债权说”、“新型权利说”等观点，但这些观点都没有从法律层面准确地揭示地票的性质。在笔者看来，地票的产生源于土地资本化的需要，其功能主要是通过交易能够带来增加城镇建设用地的“资格”或“权利”，因此，对地票的法律性质应该回到建设用地指标交易层面来把握。由于我国对新增建设用地实行总量指标控制，对耕地保有量亦实行总量指标控制，所以在年度内将农村闲置的宅基地和集体建设用地复垦为耕地，就意味着农村集体建设用地总量指标的减少和耕地保有量指标的增加，此时，通过地票交易(或者说指标交易)而将农村集体经济组织节余出来的建设用地指标置换给地方政府，就可以获得新增建设用地指标，即可以将农村耕地转为城市建设用地，这一过程带来的结果是新增建设用地总量指标并没有增加，耕地保有量指标亦没有减少。显然，从现行法层面来看，这一交易过程体现了我国《物权法》中的地役权设定的基本特征——地票交易或者指标交易实质上乃是基于交易双方达成的地役权设定协议。竞购方凭手中的地票行使地役权，地票即地役权凭证。明确了地票的地役权法律属性，对其登记、抵押、质押等问题就可以按照《物权法》的相关规定处理，地票交易的实施就有了明确的法律依据。

注释

①刘守英:《集体土地资本化与农村城市化——北京市郑各庄村调查》，《北京大学学报》2008年第6期。②张千帆:《农村土地集体所有的困惑与消解》，《法学研究》2012年第4期。③④曲相霏:《消除农民土地开发权宪法障碍的路径选择》，《法学》2012年第6期。⑤李开国:《论我国城市建设用地的先征后用原则——以公平与效益为视角》，《现代法学》2007年第4期。⑥贺雪峰:《农民利益、耕地保护与土地征收制度改革》，《南京农业大学学报》2012年第4期。⑦陈柏峰:《土地发展权的理论基础与制度前景》，《法学研究》2012年第4期。⑧郜永昌:《土地用途管制法律制度研究——以土地用途管制权为中心》，厦门大学出版社，2010年，第70—71页。⑨李双海:《土地资本化与经济可持续发展》，《财会月刊》2006年第12期。⑩蒋省三、刘守英:《土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查》，《管理世界》2003年第11期。[11]参见贺雪峰:《小产权房、土地收益与城乡差距问题》，《广东商学院学报》2009年第5期。[12]参见国务院办公厅1995年5月发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款;2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第10条;国土资源部2004年11月印发的《关于加强农村宅基地管理的意见》第13条。[13]参见杨遴杰:《小产权房难题的制度性解法》，《东方早报》2013年7月9日。[14]耿玉环、张建军、田明中:《论我国耕地保护与粮食安全》，《资源开发与市场》2007年第10期。[15]宋才发:《社会主义新农村建设与农地保护》，《学习论坛》2009年第3期。[16]许明月:《论社会分配综合法律调整体系的构建——基于综合法律调节视角的思考》，《现代法学》2012年第6期。[17]邢会强:《信息不对称的法律规制——民商法与经济法的视角》，《法制与社会发展》2013年第2期。[18]高峰、师学义:《建设用地指标配置的需求意愿分析》，《中国社会科学院研究生院学报》2013年第3期。[19]黄熙灯:《珠三角大量土地圈地而不用建设用地寅吃卯粮》，《信息时报》2009年7月6日。[20]刘俊:《地票的制度基础与法律性质》，法律出版社，2012年，第19页。[21]黄忠:《地票交易的正当性辩》，刘云生主编《中国不动产法研究》第7卷，法律出版社，2012年，第143—144页。[22]杨庆媛、鲁春阳:《重庆地票制度的功能与问题探析》，《中国行政管理》2011年第11期。[23]傅蔚冈:《土地财政的争议》，《中国房地产报》2013年6月17日。[24]陈国富、仰志琼:《财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角》，《南开学报(哲学社会科学版)》2009年第1期。