实现城乡生产要素平等交换的路径研究

何 雄

党的十八大报告要求“加快完善城乡发展一体化的体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源的均衡配置”。而深化农村产权制度改革和农村金融服务的创新，既是保护农民土地财产权益、培育新型市场主体的基础性工作，也是促进城乡生产要素双向流动、加快新型城镇化和农业转移人口市民化的重要任务。为此，本文着重对新型城镇化背景下农村集体资产股份制改造、搭建农村要素交易平台、推进农村产权抵押融资、建立农村金融风险分担机制等问题进行研究，力图寻找一条城乡土地、金融、人力等各类生产要素平等交换的新路径。

一、推进农村集体资产的股份制改造

农村集体资金、资产、资源属于镇、村或居民组等集体经济组织全体成员集体所有，是发展农村经济、实现农民共同富裕的重要物质基础。当前，对农村集体资产进行股份制改造，加快建立现代企业性质的农村集体经济组织，将集体资产量化到人，实现“资产变股权、农民当股东”，让农民按份享有集体资产收益，是大势所趋，势在必行。

第一，现实中的农村矛盾倒逼改革。当前，在城市化过程较快地区和城镇周边地区，面对大量承包土地被征收、征地补偿费在集体成员中的分配资格和份额、村干部“暗箱”处置集体资源资产、外来工商资本侵占土著居民权益、物业性房屋租金上涨较快、撤乡并村和“村改居”等现实问题，广大农民在新一轮利益分配格局中却常常缺少足够的知情权、参与权、决策权和收益权，造成干群矛盾大、群众怨言多，也影响着基层政权的稳固，迫切需要找到新的解决路径。从成渝、苏沪、广州、北京等地发展经验看，在明晰集体资产归属的基础上推行股份制改革，让原集体经济组织成员对资产的“虚化占有”转变为“按股共有”，进而发展壮大集体经济，有效规范集体资产收益的“二次分配”，大幅增加农民的红利性收入，是新型城镇化、农民市民化的必然选择。

第二，市场经济的发展要求改革。市场经济是主体经济，首先要求产权清晰、流转顺畅。当前，农业农村发展的组织化程度、“三化”协调发展程度还不够高，城乡居民收入持续快速增长的态势还没有最终形成，原因主要在于农业农村的“市场经营主体”培育工作较为滞后，统筹城乡的市场化机制还不够健全。我们姑且不论当前农民专业合作社、种养大户、家庭农场等民营主体在资产不明晰、运作不规范、服务不到位等方面的“空壳子”问题，只讨论农村集体经济组织的“尴尬”困境。一是农村集体经济组织与村委会“政经不分”。依照法律政策规定，村委会是村民自治组织，而农村集体经济组织负责经营管理集体资产、确保集体资产保值增值。但实际上绝大多数行政村、居民组并没有建立集体经济组织，农村干部既是“父母官”，负责社保、计生等公共管理和社会服务，也是“董事长”兼“总经理”，负责经营管理集体资产，这种政经不分、企事不分的村级治理体制，是集体资产流失和收益降低、农村干部贪污腐败的制度温床。二是村委会不是市场经营实体。按照国家法律规定，农村集体经济组织应当是独立行使经济管理职权的组织，但95%以上的村功能虚化弱化，村委会代替集体经济组织的情况十分普遍。而农村集体经济组织作为市场主体，首先需要明晰集体资产家底，持有集体土地所有权证、集体建设用地使用权证、集体房屋所有权证、集体林地所有权证、集体小型农田水利工程所有权证等证书，并可根据需要到政府职能部门进行抵押登记，需要到工商民政部门登记注册，接受《公司法》、《农民专业合作社法》、《税务法》等法律法规的监督管理，照章纳税，规范运作。三是农村集体经济组织注册登记时的资产界定、股民界定难度较大。复杂多样的农村集体经济组织的产权构成、股份构成、资金构成，可能难以符合工商、民政部门注册登记的要求。同时，现行法律对村民、农村集体经济组织成员的界定是模糊不清的，享有选举权被选举权的本村村民，不一定是享有集体资产收益的集体经济组织成员。因此，明确界定农村集体经济组织成员资格迫在眉睫，这不仅是解决农村集体土地征收补偿及分配纠纷、宅基地使用权资格纠纷等农村矛盾的前提，更是推进户籍与土地权益分开、解除土地对农民进城束缚的重要任务。

第三，发展集体经济需要改革。党的十八大要求“坚持和完善农村基本经营制度，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体”。这为化分散农户的单打独斗，为全体村民的抱团发展，最终实现共同富裕指明了方向。在农村“六权”确权颁证完成、农村资产处分权能充分、村级集体公司注册设立等条件具备的情况下，村级集体公司应着手编制行政村产业发展规划、村庄建设规划，并且可以“乡镇企业”名义申报使用集体所有的土地进行项目建设，而不需要将集体土地转征国有。当资本缺乏时，村级集体经济组织可以通过募集本村股民资金、外来人员资金、用集体建设用地使用权到银行融资等增量扩股方式，来破解资金问题。当本村力量薄弱时，还可以通过土地入股、资金入股等方式，与其他村、镇集体公司共同出资组建新的社区股份合作社等经济实体，共同投资开发项目，抱团竞拍国有土地，建设标准化厂房、商铺、职工公寓、专业市场等物业资产，每年按股份分红，走出一条股民共享土地增值收益的新路子。

二、建设农村产权交易平台

我们必须承认，过去的几十年，我们取得的城镇化、工业化成就，是建立在“三农”做出巨大牺牲和贡献的基础上的。当前，在新的发展背景下，由于农村集体资产所有权的虚置性——表面大家共有、实则人人无份，由于农民拥有集体资产的残缺性——农民缺乏处分权以及抵押、担保、转让等权能，加上农村集体经济组织的封闭性——成员身份只限于原住民，产权只能在本组织内转让，不能满足城镇化、一体化的开放性体制要求等等，广大农民依然处于“不平等”的弱势地位。具体体现在:

一是农民手中没有承包地、宅基地、房屋的权属证书，特别是承包地权证与土地、账簿互不对应。河南济源市平原地区承包土地规模化流转率已达60%左右，但90%以上为村组集体二次发包，在某种程度上可以认为是剥夺了农民的土地经营权、自主流转权。二是农民不拥有对产权的充分处置权，宅基地、房屋只能在本村村民之间买卖，外村村民不能购买，城市工商资本很难进入农村市场;农村承包地“三年一小调、五年一大调”的客观现实，导致承包关系极不稳定，影响着现代农业的长期投资积极性。三是农民不拥有市场定价权，许多愿意出让承包土地经营权的农户，很难将信息公开发布出去，而反租倒包给村集体后，流转价格常常低于真正的市场价值。四是农民集体不拥有集体建设用地的开发经营权，城市郊区农民的土地基本上被政府以修建市政设施、工业项目、城市新区占地等名义进行低价收储、拍卖，将广大农民排除在新一轮城镇化、工业化的利益格局之外，难以充分享受到土地增值收益。五是农民的产权难以同城市国有土地、商品房一样，到银信部门进行抵押贷款，进城落户农民的资产实际上基本处于闲置、死滞状态。

要解决上述问题，实现农民“平等参与”城镇化进程、推动城乡生产要素的“平等交换”，应当解决好“有权属凭证”、“有参与机制”和“有交换平台”三个问题。第一，需要加快农村产权的确权颁证。归属清晰的农村产权，是进行要素市场交易的前提和基础。应把村级集体拥有的“土地所有权”的“权证”归还农民集体，快速推进农村土地确权工作;在所有权确权的基础上，及时跟进“农村土地使用权”(包括承包土地、集体建设用地、宅基地、未利用地、林地)、农村集体土地上房屋的确权颁证工作。第二，需要完善农村要素流转机制。根据所有权与使用权、收益权、处分权均可彼此分离的理论，按照现行法律政策规定，虽然农村集体土地所有权是不能进行交易的，但农村承包土地经营权、集体建设用地使用权、农村房屋使用权均是可以进行有期限、有偿流转的。比如:法律规定城镇居民不得到农村购买宅基地，但并没有规定城镇居民不允许长期租用农民住房。也正因为此，推动有期限的承包土地经营权、集体建设用地使用权、农村房屋使用权等到金融机构进行抵押融资，在理论上也是可行的。当进行了抵押登记的农户发生不良贷款时，政府部门可以通过政策性的收储机构来经营管理不良资产，用于偿还银行贷款。第三，需要搭建农村产权交易平台。从武汉、成都等地的探索实践看，农村的动产和不动产是应该而且可以上市进行交易的。如土地承包经营权、“四荒地”使用权、集体建设用地使用权、小农水工程使用权、林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权等权益类产权，农村集体建设用地挂钩指标、耕地占补平衡指标、农业生产性设施、二手农用工具、大宗农产品现货等资产类产权，均可以纳入市场交易平台实现流转。当前，迫切需要整合农业、国土、林业等部门的行政资源，建立能够满足产权交易需求的市、县、镇三级联网的农村产权综合交易平台，为流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易、价格发现、交易鉴证、交易策划、信息咨询、委托管理、培训辅导、投融资咨询、项目招投标等服务。唯有此，才能从制度建设层面上制止政府部门或农村干部操纵、控制的强制农民退出农村产权的行政化行为。

三、促进农村产权抵押融资的快速发展

农村金融是现代农业经济的核心。长期以来，以信用担保、联户担保、企业互保为主的农户和涉农企业贷款占到90%以上，“担保难”一直是制约金融服务提升的制约因素之一，因此加强担保创新是提升农村金融服务的重要突破口。农村担保物中，土地使用权抵押决定着其他物能否成为担保物并影响着其担保价值。推动土地抵押，特别是农村产权制度中的土地承包经营权抵押、集体建设用地抵押、林地使用权抵押、集体土地上房屋使用权抵押，是解决农村融资担保问题，激发农村发展活力的重要源泉。

按照现行的1995年《担保法》、2007年《物权法》规定，耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押。但是，此禁止是在农村社会保障制度不完善，土地承包经营权、林地经营权、宅基地及农村房屋是农民安身之本的历史背景下制定的，放开转让和抵押的条件还不成熟。从河南济源现实情况看，济源市推行农村承包地、集体建设用地、林地、房屋等产权抵押的发展性、社保性障碍已经基本消除。一是农村产权的社保性功能大为减弱。随着城镇化、工业化的快速发展，农村土地、房屋承载的基本生活保障功能已逐步消除，具备了回归财产属性的条件和可能。二是农村产权抵押的操作障碍已有所突破。从成渝等地改革成效看，要实现农村各类产权的流转、抵押，需要政府配套建立土地确权登记、产权价值评估、流转交易规则、抵押担保机构、风险补偿基金、社会救助途径等等。农民进行产权抵押的前提是到政府部门进行抵押登记，而且抵押的是有一定期限的使用权或经营权而并非所有权抵押登记，当发生不良贷款时政府部门可以收储、转让，期满后农民依然可以继续拥有使用权。三是农村产权抵押的认识障碍正在慢慢淡化。不可否认，不论走到哪里，农村老家的承包地、宅基地、林地都是农民的“命根子”，应该说，这是影响农村产权流转抵押的深层次原因。不过，我们发现，农村承包土地经营权的流转抵押并不会危及农村基本经济制度，因为其权利范围仍在发包方与农户依法约定的土地承包经营权期限之内，未经法定程序土地所有权性质和用途均不能改变;也不会影响土地用途变更，因为这与国土监察部门的执法监管有必然联系。此外，原则上农村房屋所有权与宅基地使用权主体必须一致，但我们可以只推动农村房屋使用权的有期限流转、抵押，这样将不会改变宅基地使用权、农村房屋所有权的主体，在法律层面应该是不存在操作性障碍的。

当前，要顺利实现农村产权的抵押融资，我们应当从三个方面着手破解难题。一是应认清产权流转抵押与“三化”协调发展的关系。从优化资源配置角度看，促进和规范承包土地的流转、抵押，城市资本、人才、技术等要素就有了投资农业农村的制度通道，从而可以实现土地适度规模经营，既能让农民取得土地财产性收入，又能提高农业现代化发展水平，这也是转变农业发展方式的必然选择。同时，如果城市资本到农村一次性受让农村房屋30年、50年的使用权，农户就可以盘活闲置资产而带着资本进城，城市资本和人才可以进入农村发展，如此方能实现城乡生产要素的双向流动。二是应确立农村集体经济组织成员权。《土地承包法》、《物权法》均未明确集体经济组织成员权、村民权及其与土地的产权关系等，造成实践中诸多困惑，也影响着农村矛盾的调和。集体经济组织成员是基于土地承包经营权取得，还是基于社员身份取得，这会产生不同的法律后果。如果是基于土地承包权取得，则其可以同时主张享有宅基地使用权、集体收益分配权;若基于社员身份取得，则不论土地承包权经营权是否存在，其可依其身份分享集体经济收益。我们认为，成员身份的原始取得，不是基于土地承包经营权，而是依法履行了对集体经济组织的权利和义务，是一种参与利益分配和决策的期待权。因此，我们应该为土地的身份属性松绑，把组织成员权作为享有公共服务和社会保障的基础，该保障与农户有无承包土地关系不大。如此，则在农村产权抵押融资时，当集体成员基本生存得到充分保障时，土地承包经营权就基本丧失了社会保障功能，进而成为了一种真正的财产。三是应加快以“确权”为核心的农村产权财产化、物权化。虽然《物权法》确立了承包地、集体建设用地、宅基地、农村房屋的物权，但对其权利、边界、转让、抵押等仍未明确。从现行法律政策看，我们确立土地承包经营权、集体建设用地使用权、林地承包经营权等物的用益物权是允许的，积极推进农村房屋使用权的出让、抵押、入股也是可以探索的。但首要的是，我们应全面明晰产权界限和权利内容，并放活经营权、落实处置权、保障受益权。集体土地所有权是农村集体土地上各种权利的原权利，必须首先解决其权力边界，并将其落实到乡、村、组三个主体上;家庭承包经营权应确权到集体农户，确立农户为土地承包经营权人的主体地位，农户可自主进行转包、出租、互换、转让、入股、抵押等;经营性集体建设用地应确权到农民集体，并且赋予其自主开发、经营管理的主体权利;宅基地使用权和房屋所有权应确权到户，并赋予其房屋使用权出让、出租、入股、继承、赠予的权利。

四、建立农村金融风险分担机制

改革开放30多年来，我国农村经济结构和农业组织形式都发生了深刻变化，与之相适应，农村金融制度也进行了多次变革。然而，这些变革并没有从根本上解决金融服务与农村经济发展之间的矛盾，目前的金融制度安排还不能适应农村经济主体的融资需求，影响着农村经济的可持续发展，扩大着城乡之间的差距。2012年全国农户贷款只有2.6亿元，占全部贷款总额的5.1%，农村75%左右的金融需求不能有效满足，61%的农户借款靠民间借贷实现。造成农村金融滞后的原因很多，如农村金融机构数量偏少缺乏竞争、涉农金融机构职责重叠交叉、农村储蓄资金外流严重、农村信用担保发展滞后、农村产权抵押物不足等等。对此，我们不能一味的埋怨银信部门的“嫌贫爱富”，因为金融资本是以逐利为目标的。面对抗风险能力弱、收入水平低、基础设施差的弱质农业、弱势农民和薄弱农村，无论政府、金融机构、农户任何一方单独承担，都会感到压力很大，特别是金融机构在对比衡量经济利益和法律风险后，往往会在实践中谨慎“惜贷”。

创新农村金融服务体系、促进农业农村快速发展，需要充分发挥政策性金融的主导作用，需要各级政府把建立风险分担和补偿机制摆在重要位置，统筹兼顾、综合施策，尽可能的解除金融机构的后顾之忧。具体到农村产权抵押制度改革中，我们无意突破土地所有权性质、保护耕地、农民的基本居住保障等法律政策的基本原则，但我们可以在法律政策框架内，在以下四方面积极探索:

第一，利用好农村产权流转交易平台。当发生农村产权抵押不良贷款时，金融机构、政府部门最希望的是顺利完成抵押资产的变现。而盘活农村财产，必须有相应的交易平台去发现市场价值。信息发布范围广、受让登记人员多的交易市场才能真正保护抵押权人的利益，不断提升资产的市场价值。没有成熟的交易市场，不可能真正让金融机构放心接受农村产权的抵押。

第二，建立农村资产价值评估机制。目前农村产权流转交易受到诸多政策法规限制，容易造成市场需求不够充分，进而难以通过市场供求关系和竞争机制突显市场价格。因此，需要建立农村产权价值评估机制，为最终形成市场合理价格奠定基础。在产权价值评估过程中，政府部门的资产评估机构不适合过多参与，原则上应以非政府性质的第三方中介组织来完成。同时，政府部门应负责制定并公布本区域内农村土地承包经营权、集体建设用地使用权的基准价格和最低保护价，兼顾好保护农民权利和指导市场的功能。

第三，健全政策性的风险化解措施。农村产权抵押面临的主要矛盾，是贷款机构营利预期和抵押贷款风险不确定之间的现实差距。在改革的起步阶段，如果没有政府的支持和推动，金融机构基于农村产权变现的限制和法律风险，一般会较为谨慎。鉴于此，为了最大限度地降低贷款风险，政府部门可以通过设立政策性的农村产权抵押担保机构，解决好农村集体经济组织、家庭农场、土地股份合作社、农民专业合作社及农业龙头企业因缺乏有效担保而贷款难问题;也可以整合涉农部门资金，与金融机构共同出资建立农村产权抵押风险基金，实行农村产权抵押财政贴息制度，对经办银行因发放抵押贷款产生的损失进行一定补偿;也可以组建政策性的农村资产经营管理公司，协助金融机构妥善处置因开展抵押贷款产生的不良资产;也可以通过财政补贴扩大农业保险覆盖范围，鼓励借款人对贷款抵押物进行投保，有效增强农民抵御和防范风险能力。同时，各级财政也可以通过增补金融机构资本金、返还农业金融机构营业税和所得税等方式，吸引更多的资本投向“三农”。当然，各级政府也要善于利用证券市场、农产品期货市场的风险分担功能，防止金融风险的不断累积，促进农村金融的发展稳定。

第四，完善农户和规模经营业主的征信管理体系。金融机构对农村产权抵押融资风险的把握，主要依赖于对借款人信用状况的充分了解，这就要求完善农户、规模经营业主、涉农企业的征信管理。目前的中国人民银行征信系统信息，反映的仅仅是国有商业银行的借贷信息，而对于农户的交通违章、遵纪守法和涉农企业的劳动保障、照章纳税、经营运行情况等等并不了解，而这方面恰恰也是综合衡量信用度的重要内容。当然，征信体系并非一朝一夕能够完成，需要统筹整合公安、司法、人社、税务等部门的公共资源，最终才能实现公共资源的共建共享。

五、结语

当前，我国的新型城镇化、城乡一体化发展已经迈入了体制机制改革的“深水区”，附着在户籍上的城乡居民权利福利差异问题、增加城乡居民的财产性收入问题、进城农民的农村产权资本化问题、城乡建设中的投融资主体问题、农村集体资产的保值增值问题等等，都历史性的摆在了当代中国的面前，我们深入推进农村综合改革，统筹城乡发展的任务复杂而艰巨。由于户籍制度的背后是土地制度，农村金融创新也与土地制度、房产制度密切相关，人口的转移集聚必然带来土地流转、资金流动等等，因此，所有问题都主要集中在二元化的、不平等的城乡土地、金融、人力等生产要素方面，因此归根到底还是要变革城乡二元化的不平等的要素制度，变目前的从农村到城市的单向转移和集聚，为未来城乡之间各类生产要素的自由、双向、平等流动，促进城乡生产要素的平等交换，推进城乡统筹发展，走出一条富有中国特色的新型城镇化和农业现代化道路。

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