论公共服务市场化中的政府角色与责任

闫 娟 李正明

一、引言

作为行政改革实践的核心取向，始于20世纪70年代末80年代初的公共服务市场化在西方国家行政改革中占有重要地位。基于多重动力因素的推动，至今在全球仍呈不可阻挡之势。关于“何谓市场化”这个问题，国内外学者作出了种种界定。①虽然表述不尽相同，但对于公共服务市场化的基本理念是认同的:公共服务的单一政府供给并不能实现资源的优化配置，相信市场的优越性;打破政府垄断，把市场机制引入公共服务供给领域，充分发挥市场的价值;多元主体的介入，强调对市场和社会力量的利用。

受国外公共服务市场化改革浪潮的影响与启示，基于对我国经济、社会转型及政治、行政体制改革不断深化的理论与实践认知，顺应广大民众对不断提高公共服务数量和质量的现实诉求，我国在公共服务市场化改革方面也进行了积极的探索，作出了许多有益的尝试，并取得了一定成效。而就在人们推行公共服务市场化改革的热情日益高涨且对其寄予极高期待和厚望之时，公共医疗卫生、基础教育、城市公交、水务等诸多领域市场化改革中出现的种种矛盾、问题和困境却日益突显(如寻租与腐败问题、私人垄断问题、公共服务的公正性问题、公共服务的质量问题、国有资产流失问题、社会资源闲置问题、社会稳定问题及政府管理危机等，鉴于学界对此已有较多梳理与分析，本文不再赘述，仅略及)，使得我国的公共服务市场化改革遭受着各种责难、质疑甚或否定。诚然，我国公共服务市场化改革是到了需要理性思考以拨正琴弦的时候。然而，当挫折和反复把改革置于风口浪尖之上，当怀疑和否定日益成为舆论主流之时，我们也正面临着“倒脏水把婴儿一起倒掉”的风险。②其实，与发达国家相比，目前我国在公共服务市场化方面仍处于初步探索阶段，在市场化改革力度上的差距绝不止一个数量级。③问题的关键是，不该被市场化的“政府责任”过分市场化了，而理应市场化的公共服务供给机制却市场化不足。因此，当前我们亟须深度理性反思与坚决彻底纠正的不是“要不要市场化”，而是“如何市场化”。更进一步讲，就是如何充分利用政府与市场的最佳功能组合提高公共服务的质量和效率，这也是公共服务市场化改革最根本、最重要的目的所在。目前，学界已开始对这一论题进行探讨，但研究仍显薄弱。

我国诸多领域公共服务市场化改革遇阻甚或出现某种程度的失败，有多方面的因素，而其中最为关键的无疑是政府角色的不当定位和政府责任的缺失。公共服务市场化，是以市场化为价值取向对传统公共服务供给模式的创新，并不是无限度地把公共服务的一切都交给市场，更不是政府责任的“卸载”。正如学者桑德斯特(J.Sundquist)所说，真正的市场化并不是政府责任的丧失和转移，转移的仅是通过市场的功能所表现出来的成效。④萨瓦斯也曾指出，(公共)服务提供或安排与服务生产之间的区别十分重要，它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。⑤因而，无论是逻辑推理还是现实经验都表明:公共服务市场化有效推进的关键因素和必要前提是政府角色的科学定位与政府责任的充分履行，特别是对于市场发育还不够成熟、法律法规还不够健全、社会组织力量还比较薄弱的我国来说，更是如此。作为公共利益的代表者和守护者，政府在公共服务市场化过程中应该是个负责任且有能力的“安排者”和“服务者”，承担着设计、引导、监管、评估、协调、促进、支持与帮助等多方面的职责，以鼓励、引导市场和社会更好地发挥作用，为公众提供更加满意的公共服务。

二、将公共服务市场化改革纳入行政改革的主体框架，确立正确的市场化理念

从更深层面上看，波及全球的公共服务市场化改革是一场观念层面的根本变革，它促使人们逐渐摆脱那种“政府是公共服务的唯一供给主体”的传统思维定势，把市场机制引入公共服务供给领域，寻求从政府以外拓展公共服务资源，谋求公共服务的多中心治理之道，并逐步确立起社会良性互动运行的新观念;这场改革也是一种全新的施政方式的转变，它不是政府管理职能、管理手段的小幅度变化，而是对政府与市场、国家与社会关系的重新定位和根本性调整，⑥促使政府从“全能”向“有限”、从“划桨”向“掌舵”、从“统治”向“服务”、从“封闭”向“透明”转变。

可见，公共服务市场化在为政府职能转变及管理创新提供良好机遇的同时，也提出了严峻挑战。正如欧文·E·休斯所言:“市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难。”⑦因而，基于西方国家公共服务市场化改革的启示及对我国经济、社会、政治等各方面发展状况的考量，我国的公共服务市场化改革可以从如下两个方面着手。

第一，将公共服务市场化改革纳入行政改革的主体框架，与政府职能转变、政府机构改革、政府管理体制及管理方式方法创新等统一起来，为公共服务市场化变革提供制度化平台。具体来讲，一是要以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用和市场化有效运行为基本前提进行政府职能转变和组织结构调整;二是要创新政府管理体制和运行机制，实现公共服务决策、执行和监督的相对分离、相互支撑和协调发展;三是要变革政府管理的方式方法，提升政府及公务员的管理能力，以适应公共服务市场化的要求。

第二，必须准确把握公共服务市场化的内涵，确立正确的市场化理念。经济学家邹东涛有句名言:“解放思想，黄金万两;观念更新，万两黄金。”⑧在我国市场经济体制尚未完善、社会结构急剧转型的条件下，政府唯有慎思明辨，提高科学理性认识，确立正确的市场化理念，才能更好地推进公共服务市场化。一是要坚持公共服务市场化改革方向。公共服务市场化在改善和提升公共服务水平及推动政府行政改革等方面的作用已被实践所证实。公共服务市场化不仅是必要的，而且是现实可行的。二是要有所为，有所不为。政府权威制度和市场交换制度的结构性差异，决定了政府和市场的功能选择既有相对独立的区域，又有互补的部分，不宜交叉错位，而应有机复合配置。⑨有鉴于此，政府在公共服务市场化改革中应做到“有所为，有所不为”。这包含两个层面的含义:一是公共服务市场化的领域、范围和方式方面。一位印度学者曾做过这样的评论:学界、大众媒体、公共官员“怀着传教士一样的热情”推进市场化改革，他们创造的市场神话似乎成了解决政府一切病症的万灵丹。⑩在我国，公共服务市场化改革的呼声也曾经被叫得很响，似乎通行于所有领域。这不仅极易造成国有资产的流失，使政府面临“中空化”的风险，而且也不能真正提高公共服务的效率与质量。反之，若市场化不足，又会出现社会资源闲置、公共服务需求得不到有效满足等问题。因而，在公共服务市场化之前，政府必须依据相关理论、经验及不同地区、不同领域的具体情况，做好充分论证与科学决策，明确公共服务市场化的合理边界及方式选择。二是公共服务市场化中政府的角色和职责方面。服务能够外包，但是治理却不能够。（11）实行公共服务市场化运作，政府移交的是具体服务事项的经营权和部分管理权，而不是所有权和带根本性的公共服务责任。（12）向公众提供良好的公共服务依然是政府的主要责任和职能，只是政府履行职责的方式发生了改变。换言之，市场化进程中政府必须实现角色与功能转换，由“生产者”转向“安排者”和“服务者”，致力于“政策规划”、“目标、标准与规则制定”及监管与评估，发挥政府宏观管理的作用，即“掌舵”而非“划桨”;同时，还应通过信息服务、计划指导、利益协调、市场机制完善、社会组织培育及其他方面的支持与帮助等，为公共服务市场化的成功运作创造好环境、提供好条件。

三、完善公共服务市场化的制度设计，提升政府对公共服务市场化的管理能力和管理水平

较强的专业性及市场机制本身固有的缺陷使公共服务市场化不可能实现完全自我管理，这就对政府的管理能力提出了新的挑战。因而，市场化改革在某种程度上也意味着政府管理的重大变革，它要求政府在进行角色转换的同时，更要通过完善的制度建设提升其对市场化改革的宏观管理、调控和驾驭能力。否则，如果缺乏良好的管理制度和精细的管理机制，不但不能通过管理过程将市场化的种种理念、目标落在实处，而且还可能因无法克服实践中的具体矛盾和问题而使市场化改革功亏一篑。（13）实际上，一些地方政府也的确因相关制度设计的不完善及管理能力与管理意识的欠缺在重复着本应该避免的简单错误:采取“卸载”和包出去了事的简单办法，疏于管理;当出现问题后又以简单接管的方式回归垄断生产，再次忍受传统模式业已证实的傲慢、低效、缺乏回应性等弊端。（14）可见，完善公共服务市场化的相关制度设计，提升政府对公共服务市场化的管理能力和管理水平，不仅是当务之急，也是长远之计。

1.优化财政制度安排，确保足额财政投入。公共服务市场化在一定程度上有利于缓解政府财政压力，但这并不表明，政府可以随意减少财政投入甚至不再投入，尤其是对于许多关乎政府基本服务责任、与民生息息相关的基本公共服务领域。若此，则是对公共服务市场化的一种误读，甚或是借“市场化”之名行“扔包袱”之实，而最终也无疑是市场化的失败。实践表明，我国某些地区、某些领域的公共服务市场化改革进程中，也的确出现过因缺乏足额财政投入而使市场化改革遇阻甚或失败的情形。因而，政府仍然要提供与社会公共服务需求相适应的足额财政投入，并要有财政制度安排作保障。具体说:一是要确立公共服务型财政理念，并建立可持续的财政支持机制，为政府公共服务供给能力提升奠定经济基础;二是要完善公共财政体制，确保中央和地方的事权与财权相匹配，保障地方公共服务的资金供给，明晰权责界定;三是地方政府也要在对公民公共服务需求偏好等信息收集与分析的基础上优化公共财政资金分配结构，提升地方政府公共服务供给能力，并通过地方财政制度创新提供制度保障;四是要建立与完善“以绩效为基础，以结果为导向”的新绩效预算制度及绩效审计制度，防止政府的贪污腐化和财政资金的滥用，切实提高财政资金和资源的管理水平和使用效益。另外，还要建立规范的转移支付制度，平衡不同区域间财政提供公共服务的能力差异，从宏观层次提高政府公共服务的供给效率与能力。（15）

2.加大公开、公平、公正的招投标制度建设和行政审批制度改革，规范市场准入。目前我国正处于经济、社会转型期，公开、公平、公正的招标和投标制度尚未完全建立，行政审批制度也不够完善。在这种制度背景下进行公共服务市场化改革，极易导致“暗箱操作”、寻租与腐败等一些“失范”现象，使得国有资产大量流失、市场准入不平等、市场主体不称职、公共服务质量低劣、严重的贫富不均等，这不仅影响着公共服务市场化在民众中的声誉，也难免使政府遭遇信任危机。因而，我国亟须加大公开、公平、公正的招投标制度建设和行政审批制度改革，科学合理地规划和制定公共服务的基本原则、标准、要求及招投标和行政审批过程中的实施细则等，且对某些需要细化的环节加以明确细化，切实规范市场准入，为市场主体创造公平、公正的竞争环境。

3.建立健全公共服务监管体制，加强对公共服务生产过程的监管与评估。公共服务市场化在使政府的“直接生产”责任大大减轻的同时，也赋予了政府更加艰巨且重要的监管责任。公共服务市场化之后，政府无须干预公共服务的具体生产环节，但却不能疏于监管。实践也证明，政府监管不到位是公共服务市场化中公共责任缺失的主要原因或表现，会引发一系列的问题，这一点在国内外的公共服务市场化改革中均出现过。正是从这个意义上讲，在公共服务供给领域引入市场机制的同时，也要尽快建立健全公共服务监管体制，对公共服务实施有效监管，以保证高质量的公共服务供给，避免公众利益受损。一方面，政府要提高自身的监管能力，对公共服务生产过程实施有效监管。作为一个“精明的买主”，政府不仅要能找到最合适的公共服务生产主体，还要能对公共服务生产的整个过程，尤其是影响公共服务质量的关键环节，予以规范和监督，以避免市场主体为追求利润最大化而采取降低服务质量、任意“涨价”等侵害公众权益的行为。为此，政府要培养大批素质高、能力强的公共管理人员，增强监管的责任感和专业性，且要从制度层面予以强化和保障。一是要建立科学、合理的价格机制。价格问题，是公共服务市场化中的关键问题，直接关系到公众的切身利益。政府必须结合本地经济发展程度和社会生活状况，建立科学、合理的价格机制，既要有利于建立对投资者的合理补偿机制，保证其投资的热情和积极性，又要有利于保护公民享受公共服务的权利。（16）二是要建立公共服务质量评估与责任追究机制。通过质量评估与责任追究，既有利于杜绝公共服务供给过程中的“不作为”和“乱作为”现象，又能通过对经验教训的总结进一步促进公共服务的有效供给。在公共服务质量评估机制运行中，既要注意多元主体参与、多重指标体系和多向度，又要遵循“以公众评价为主，以社会效益为主”的基本准则。另一方面，政府要建立健全专业化、制度化的社会监督体系。政府要完善政务公开制度，创造公平的信息环境，畅通监督渠道，充分发挥公众监督、舆论监督和第三部门监督的积极作用。

4.建立健全公共服务市场化法律法规体系，促进公共服务市场化的规范化和法制化。健全、完备的法律法规体系是公共服务市场化的内在要求和制度基础，有利于提供确定性预期、激励生产性努力和节约交易成本，有利于增进公共服务市场化过程中各种行为的规范性，有利于预防寻租、腐败等“失范”现象的发生，进而有利于实现社会资源的有效配置和各方合法权益的保护。目前，我国公共服务市场化尚属于初级阶段，相关法律法规的缺失、模糊及执行困境等影响了公共服务市场化的有效、有序进行。因而，国家要建立健全公共服务市场化法律法规体系，对公共服务行为进行法制化的制约、监督和保障。具体来说，要在相关立法中明确公共服务市场化中政府部门、市场主体与社会主体各自的责任及权益;要通过一系列实体法和程序法的建构，对市场化过程中的准入、监管、评估及责任追究等加以规范。总之，要通过完善立法和有效执法，为公共服务市场化的顺利进行消除体制性障碍、创造公平的发展环境并提供法制化的有效制度保障，这也为强化政府责任提供了可能和制度支撑。

四、完善市场机制，培育和发展社会组织，形成充分有效竞争的“多中心”供给格局

理论与实践均表明，政府组织、市场组织和社会组织在公共服务供给中各具优势，三者根据各自的优势“合作”供给公共服务最有利于提升公共服务的效率和质量。因而，公共服务市场化的有效推进还须具备一定的“主体基础”:既要有大量的、能承担起公共服务供给职责的市场组织和社会组织存在，又要确保其存在于充分竞争的环境中。鉴于目前我国市场机制尚不完善、社会组织发育尚不成熟的实际，政府亟须加大力度完善市场机制、培育和发展社会组织等，以促使充分有效竞争的“多中心”供给格局的形成。

1.完善市场机制，确保充分有效竞争。成熟的市场机制是公共服务市场化有效运作的首要前提和基础。目前我国的市场体制还不够成熟，公共服务市场化程度也不高，要在逐步推行市场化的过程中加大力度培育市场体系，完善市场制度，建立竞争有序的市场环境，充分发挥市场机制在资源配置方面的基础性作用，以有效承载由政府转移出来的公共服务。而且，尚需强调一点，使市场机制有效发挥作用的一个极为关键的因素就是在公共服务供给方面引入竞争机制，以充分有效的竞争“激活”社会的力量。这也是公共服务市场化的基础理念。竞争是公共服务市场化的源头活力，是效率提升的根本途径和催化剂。但现实中，竞争往往不充分，有时甚至不存在。若此，则极易形成新的私人垄断代替原来的政府垄断，与市场化的初衷背道而驰，更无益于提高公共服务的质量与效率。正如美国学者威尔逊所说:“任何组织，不管是政府的还是私人的，一旦具有垄断性，就会缺乏强烈刺激去提供它的服务对象所期望的服务。”（17）因而，在公共服务市场化进程中，政府一定要通过各种举措尤其是制度建设强化竞争机制，使各供给主体在市场准入、项目审批、税收优惠、资金补贴、资源利用及价格制定等方面都具有完全平等的权利和机会，为公共服务市场化创造公平、有序、有效的发展环境。这样，一方面，对各供给主体而言，既是一种制度激励和保护，也是一种压力和责任，促使其增强成本意识，提升行为效率，着力建立以“公众需求”为导向的公共服务供给机制，以增强自身的竞争能力;另一方面，强化竞争机制，既有利于政府对公共服务的准确把握和有效监管，也有利于形成政府与市场主体和社会主体良好的合作伙伴关系。所以，公共服务市场化不只是将公营变成民营，更重要的是将垄断变成竞争，以求多元主体供给公共服务的均衡效率。

2.培育和发展社会组织，为进一步推动公共服务市场化提供依托力量。公共服务市场化的成功推行需要一定的社会力量为依托，否则，相当一部分公共服务供给便无法得到有效转移。在西方发达国家公共服务的供给中，社会组织发挥着重要作用，已成为与政府组织、市场组织并驾齐驱的一支重要的社会力量。成熟、发达的社会组织是公共服务市场化不可或缺的社会基础，可以有效弥补“市场失灵”和“政府失灵”，能够在二者之间建立一种缓冲力量，在公共服务领域中的“真空地带”有所作为，并通过政府、市场和社会三者的良好互动来增进公共服务供给的绩效。然而，受政治、经济、社会等诸多因素的影响，目前我国的社会组织还只是刚刚兴起，发育不全，力量相对较弱，独立性也不够强，还不能很好地承担起由政府转移出来的公共服务供给职责，无法充分发挥其应有的社会功能。这无疑会牵制着我国公共服务市场化改革的进程，影响着改革的成效。因此，政府要创造一切有利条件包括理论氛围、政策制度、技术、资金等来引导与促进社会组织的快速健康有序发展，为进一步推动公共服务市场化提供依托力量。一是要有意识地积极重塑政府与社会间的关系，极力培育和扩大社会权力，调动各种社会力量的积极性，提高社会自治能力和组织化水平，增强其对公共服务供给的参与度;二是要有计划、有重点、分层次地培育和发展更多具有自主性和自治性的社会组织，并且，对其身份和地位在法律上给予确认，在政策上给予支持，在管理上给予配合，在经费上给予必要资助，从而促使其不断发展壮大;三是政府也要依法对社会组织进行适当的监管，因势利导，善加利用，发展二者的良好合作关系，以协同合作共同提升我国公共服务品质。

注释

①Jon Pierre“The Marketization of the State:Citizens，Consumers，and the Emergence of Public Market”，Guy Peters and Donald Savoie 9(ed.)，Governance in a Changing Environment，MCGill－ Queen’s Press，1994，pp.55;Vincent Wright and Luisa Perrotti(ed.)，Privatization and Public Policy，Edward Elgar Publishing，Inc.，2000，pp.xv －xvi.转引自句华:《公共服务中的市场机制:理论、方式与技术》，北京大学出版社，2006年，第8页;［美］B·盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社，2001年，第36—55页;［美］E·S·萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版，2002年;宋世明:《美国行政改革研究》国家行政学院出版社，1999年，第98—102页;宋世明:《工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示》，《政治学研究》2000年第2期;周志忍:《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年，第33—34页;周志忍:《当代政府管理的新理念》，《北京大学学报》2005年第3期;陈振明:《理解公共事务》，北京大学出版社，2007年，第349页;句华:《公共服务中的市场机制——理论、方式与技术》，北京大学出版社，2006年，第7—8页。②③ （14）周志忍:《认识市场化改革的新视角》，《中国行政管理》2009年第3期。④J.Sundquist.Privatization:No Panacea for What Allis Government.Ballinger Publishing Company，1984，pp.303—318.转引自娄峥嵘:《公共服务市场化中的政府职能探析》，《行政与法》2008年第3期。⑤［美］E·S·萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社，2002年，第68页。⑥李砚忠:《关于我国公共服务市场化若干问题的分析》，《社会科学》2007年第8期。⑦ （11）［澳］欧文·E·休斯:《公共管理导论》，彭和平等译，中国人民大学出版社，2001年，第522页。⑧ （15）张开云、张兴杰、李倩:《地方政府公共服务供给能力:影响因素与实现路径》，《中国行政管理》2010年第2期。⑨宋世明:《从权威与交换的结构看政府与市场的功能选择》，《政治学研究》1997年第2期。⑩Amita Singh.Questioning the New Public Management.Public Administration Review，January 2003，Vo.l63，No.1.转引自周志忍:《认识市场化改革的新视角》，《中国行政管理》2009年第3期。 （12）徐锦贤:《公共服务市场化之辩》，《宁夏社会科学》2008 年第 9 期。 （13） （16）翁博:《公共服务市场化改革中的政府责任》，《学习与探索》2010年第1期。 （17）［美］詹姆士·Q·威尔逊:《美国官僚政治》，中国社会科学出版社，1995年，第419—430页。