参与式民主:实现可持续政治稳定的现实之道*

张光辉

一、引言

政治稳定一直是政治学研究的热点论题，这不仅因为政治稳定对于政治系统的存续而言是最为基本的要素，而且在于政治稳定是使人们过上幸福美好生活所必需的“最大公益产品”①。当然，我们今天探讨的政治稳定绝不是靠强力压制而形成的表面稳定，而是政治体制的“一种持续的发展与良好运行状态”②，或者说是一种可持续的政治稳定。国内最早提出“可持续稳定”概念的是谭君久先生，在他看来，所谓可持续稳定，是指“不仅要保持当前的稳定，而且要提高稳定的质量，着眼于长远的稳定，实现国家的长治久安”，实现可持续稳定的关键，“就是要恢复和发扬党的密切联系群众的作风”。③李新先生也较早地提出了“可持续稳定”的观点，他认为“可持续稳定是建立在良性的机制和健全的制度基础上的健康持久的全局性稳定”④，实现可持续稳定的途径是改革。这两位学者基本上勾勒出了可持续政治稳定的主要内涵与特征，提出了实现可持续政治稳定的宏观路径，为后续研究提供了重要参考和基础。此后，邓建新、朱明国、姜明安等学者从实现可持续政治稳定的利益均衡机制、生态机制、分配机制、权利保障机制、制度、体制、法治政府建设等方面，把对可持续政治稳定的研究推向了深入。另外，俞可平的“动态稳定”、胡联合等的“科学稳定观”、徐勇的“体制性稳定”、于建嵘的“韧性稳定”、周小毛的“和谐稳定”等主张，也都是与可持续政治稳定相一致的稳定观。

笔者认为，对可持续政治稳定的研究绝不能停留在稳定观这一理念层面上，因为可持续政治稳定还是一种体制和机制，而正是这种体制和机制支撑并塑造着其特定的价值理念。诺思也认为，价值观念与制度、体制之间存在密切联系，“制度是人类施加给人类行为的结构，以达到人们希望的结果。也就是说，信念体系是内在表现，制度是这种内在表现的外在显示”⑤，已有的制度和体制会导致人们的行为被锁定在先前的模式中(这种模式还会被不断强化)而难以自拔。也就是说，观念与制度、体制之间的关系不是单向的，而是复杂的，二者相互塑造。综合现有研究成果，笔者认为，实现可持续政治稳定不仅是稳定观的变迁问题，还必须深刻反思政治体制对稳定观及相关理念的塑造作用。学者们提出的对权力腐败的治理和权力制约问题、对公众权利的保障问题，在一定程度上都可以归结为通过政治体制改革来实现可持续政治稳定的问题。问题是，探究政治体制改革绝不能泛泛谈论“民主化”而不自觉地陷入西方理论逻辑的窠臼，而必须结合我国的具体政治形态，提出切实可行的改革路径。有了现实可行的政治体制改革路径，支撑政治体制并有助于实现可持续政治稳定的具体机制的构建也就水到渠成了。笔者认为，发展参与式民主是我国政治体制改革的现实突破口，如果操作得当，它将成为我国实现可持续政治稳定的现实之道。⑥

二、参与式民主与可持续政治稳定的价值取向相契合

相对于可持续政治稳定，传统的政治稳定往往是在权力高压下形成的表面的、虚假的、不可持续的稳定。这种政治稳定忽视了“人”才是政治稳定的最终目的，它极易侵害人的自由、权利和尊严，因而孕育着更深层次的政治不稳定。如果说传统政治稳定本末倒置地把“稳定”作为目的，那么，可持续政治稳定实际上坚持了“以人为本”的科学稳定观。胡联合、李剑方、姜明安等学者认为，可持续政治稳定的深层价值关怀就是“以人为本”。笔者认为，这里的“以人为本”至少包括两个层面的含义:一是可持续政治稳定以人们的物质需要、福利等具体利益的满足和增加为基础，二是可持续政治稳定以维护人的自由、权利和尊严，促进人的全面发展为前提和目的。对于前者，可以理解为:经济的可持续发展是政治可持续稳定的物质基础甚至根本。党的十八大报告在谈到维护稳定问题时强调，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，因为“发展仍然是解决我国所有问题的关键”。由此，我们就不难理解“当今中国的主要的社会冲突是利益冲突”⑦的判断了。进而，我们可以感悟到建立利益均衡机制、实现分配正义对于实现可持续政治稳定的意义。对于后者，笔者认为，当前在我国，政治稳定问题在一定程度上折射出了公众权利的结构性贫困问题，从这个角度看，保障公众享有充分的民主权利是实现可持续政治稳定的关键所在。如何增科所言，可持续政治稳定其实就是为了维护公众权益，让人民生活得更加幸福、更有尊严。任何社会都不能、特别是不能以维护政治稳定为名而侵犯公众权利，否则，这样的社会不可能实现真正的可持续稳定。⑧

参与式民主与可持续政治稳定的价值取向是完全契合的。首先，从参与式民主产生的逻辑的角度看，它实际上是批判和超越了代议制民主对人的自由、权利和尊严的限制，后者在实施中若操作不当会使人们沦为若干年一次的投票工具，从而使民主被降格为“数字游戏”。参与式民主在价值取向上更加肯定人的目的性，更加重视自由、权利和尊严的价值，更加强调人的参与和自治的重要性。其次，从参与式民主的基本主张来看，它强调通过公众参与来实现促进人的自由、全面发展和维护人的尊严等价值。因为公众参与本身就是人的自由、权利和尊严的组成部分，“对于人类发展而言有其内在价值”⑨。并且，公众参与还可以扩展和提升人们的实质自由，实现人的尊严。在佩特曼看来，自由和尊严的实现逻辑是，个人通过参与而成为自己的主人，进而可以控制他所希望的那种生活与环境，这样，“自由得到了提升”⑩。更重要的是，公众参与可以不同程度地影响政府决策，避免政府恣意决策而造成人民生活之苦。

三、参与式民主与可持续政治稳定的矛盾观相一致

可持续政治稳定与传统政治稳定不仅在价值取向上不同，而且在对待矛盾冲突的观念上也有明显差别。传统政治稳定实际上是一种权力维稳、静态维稳或压力维稳观念，其实现方式可以归结为对政府官员考核的“一票否决制”。“一票否决制”的运行逻辑是:在对政府官员的众多考核指标中，只要有一项不达标，如出现群体性事件等危及政治稳定的现象，政府官员的全部工作绩效就不可能达标。可见，“一票否决制”在严格规范政府官员的行为边界的同时，也对政府官员施政造成极大压力。实践中，“一票否决制”的实际运行往往在公众权利贫困的条件下发生扭曲。以信访为例，我国既设置了信访制度，又对地方官员设置了严苛的信访考核要求，一些地方性文件中甚至规定“凡发生进京集体上访的，年度考核‘一票否决’”（11）的规定。这样，就会使地方政府的行为出现两种取向:一是对上访采取“绥靖”政策，“花钱买太平”，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，这不但不利于解决信访矛盾，还会被那些“无理缠访”的人抓住政府施政的“软肋”，产生更多的“重复访”。另一种行为取向是，部分官员为了不因上访问题而在政绩考核中被“一票否决”，就对上访行为进行压制，力图掩盖矛盾，甚至进行“截访”，由此往往加剧公众与政府之间的对立，孕育着更大冲突，影响政治稳定。显然，“一票否决制”的初衷是美好的，其主要是为了保障公众权益、维护政治稳定，但其在实施中所折射出的维稳观念和价值倾向却是害怕冲突、试图消灭冲突。实际上，“自有人类起，就有社会和冲突”（12）。实现可持续政治稳定，就要一方面认识到稳定并不是指社会中不存在冲突或矛盾，另一方面要提高国家对社会冲突进行制度化消解的能力。换言之，真正的稳定，是在动态地化解矛盾冲突中实现的。

在对待矛盾冲突的基本观念上，参与式民主与可持续政治稳定是完全一致的。首先，在政治的概念问题上，参与式民主认为政治的产生源于化解冲突的需要，这与恩格斯关于国家产生原因的分析相类似。本杰明·巴伯指出，政治是“由冲突引起的并且产生于被权力和利益界定的领域”。具体而言，当我们面对冲突而必须作出某种具有合理性的公共选择时，就产生了对政治的需要。其次，在民主的内涵问题上，参与式民主认为民主是这样一种政治形态，即通过公众参与而创造一个共同体，其“将部分的和私人的利益转化为公共利益，从而解决冲突”。最后，在如何对待矛盾冲突问题上，参与式民主认为“每种政治生活都面对着私人利益的竞争以及竞争所产生的冲突”，即矛盾冲突是不可避免的，它把化解矛盾冲突置于其政治观的中心地位，提倡通过公众参与的审议过程和教育功能而将冲突转化为合作。总之，参与式民主作为一种强势民主，它“始于冲突但是并没有终止于冲突:它认识到了冲突并且最终转化了冲突，而不是去适应它或将其最小化 ”（13）。

四、参与式民主下矛盾冲突的源头治理与可持续政治稳定的实现

可持续政治稳定的重要主张之一，就是要改变过去那种“治标不治本”的维护政治稳定的方式，实现从“事后控制”的强力维稳方式向“源头治理”的科学维稳方式的转变。我国近年来涌现的新的维稳思路和理念，如党的十八大报告所概括，就是要创新社会管理理念和方式，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，其主要特点正是“源头治理、动态管理、应急处置相结合”。无疑，可持续政治稳定强调了“源头治理”在实现政治稳定中的作用，其主要表现就是强调政府与公众之间的关系由管制与被管制转变为合作共治的良性互动。在合作共治的过程中，政治趋向于良善之治，这有助于实现可持续政治稳定。政府与公众合作共治，是参与式民主的基本主张。参与式民主在肯定公众参与价值的同时并不否定政府权威，它努力寻求政府与公众在权力运行过程中的关系平衡。仅据这一点，就不难看出，发展参与式民主有助于从源头治理矛盾冲突的角度实现可持续政治稳定。当然，这种“源头治理”并不是企图消灭矛盾冲突，而是要从矛盾冲突发生的根源着手来有效地遏制和化解冲突。

传统维稳方式是一种压力维稳，支撑其运行的主要措施是“一票否决制”，而“一票否决制”蕴含着人们害怕矛盾冲突并希望消灭矛盾冲突的观念。从观念与政治体制的关系来看，这种对待冲突的观念的形成原因中不乏体制性因素。“一票否决制”反映了权力运行中的监督制约困境，或者说，正是由于存在这种困境，才出现了诸如“一票否决制”这样比较容易操作的监督制约方式。我国政治体制的缺陷之一是，在权力运行过程中实际上偏重于自上而下的监督，这使上级政府部门与下级政府部门之间形成了类似于委托—代理的关系模式，自然就容易产生“委托人”与“代理人”之间因信息不对称而出现监督制约困境问题。然而，最有可能对“代理人”进行有效监督制约的公众在权力运行中缺位，这加剧了权力运行中的监督制约困难，其最直接后果就是权力被滥用和权力腐败。无论是权力被滥用还是权力腐败，其都会侵害公众利益，引起政府与公众的对立，进而危及政治稳定。

显然，“一票否决制”只是基于权力运行的监督制约困境而出现的消极应对矛盾冲突的方式，而权力运行的重要作用是通过积极的作为来为公众谋利益。在发挥权力运行的重要作用方面，“政治锦标赛”是一种颇有成效的方式。其运行逻辑如奥尔森所言，“机警的上司会相应地利用下属间的竞争，以盘剥他们较为详尽的知识，并对潜在产量作出较好的预测，以及督促他们提高劳动生产率”（14）。但是，“政治锦标赛”存在一个重要缺陷，就是其特别注重对可量化指标如经济增长幅度的考核，而对作为政府施政的重要任务的实现公平、正义等指标则有所忽视，这就会使“政治锦标赛”的功效发生异化，表现为政府官员围绕经济增长展开竞争，凡是有助于GDP增长的事情(征地拆迁、引进“三高”企业等)，都会积极去做。这种竞争的确有助于促进经济增长，但同时伴生一系列矛盾并危及政治稳定。《2013年中国社会形势分析与预测》一书指出:“群体性事件的形成原因，以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主。”（15）因此，“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”（16）。如果发展参与式民主，为公众赋权并确立公众参与在权力运行过程中的应有地位，无疑就可以矫正这一体制性缺陷。如果公众参与可以影响权力运行的全过程，就能够避免权力运行侵害公众利益，也就从源头上消除了产生矛盾冲突的诱因。申言之，如果参与式民主得到发展，就能够很好地克服权力监督制约困难。具体而言:发展参与式民主，用“权利监督制约权力”代替“道德信任”，可以更好地巩固我国当前政府与公众“利益共容”的机制并发挥其预期的约束作用;发展参与式民主，对公众的参与权利予以归位和促其成长，把反映公众利益诉求、增进公众福祉的指标纳入政绩考核指标体系中，可以遏制“政治锦标赛”的功效异化现象，促进实现缓解社会矛盾、维护政治稳定的效果;发展参与式民主，还可以将增强公众参与力量与“一票否决制”相互协调、配合，实现“自下而上”式与“自上而下”式监督制约的统一，更好地实现对权力运行的规制和可持续政治稳定。

五、参与式民主下矛盾冲突的化解过程与可持续政治稳定的实现

可持续政治稳定中的“可持续”不仅意味着其所追求的政治稳定不是短暂的稳定，而是一种长期的稳定或言国家长治久安，还意味着这种稳定的实现不能毕其功于一役，即要重视政治稳定实现的“动态性”，这与党的十八大报告所概括的“动态管理”思想相一致，也与参与式民主所主张的在过程中转化矛盾冲突的观念高度契合。“参与型政治通过将公共争议和利益冲突置于一个无穷无尽的审议、决策和行动过程中来解决它们”（17），换言之，参与式民主化解矛盾冲突的逻辑是:承认矛盾冲突不可避免，即政治发展和社会进步中一定会出现矛盾冲突，于是就只能直面矛盾冲突、不断化解矛盾冲突。具体而言，参与式民主主要通过以下五个方面化解矛盾冲突，从而实现可持续政治稳定:

1.参与式民主通过公众自治来转移矛盾冲突。参与式民主主张没有中介的自治，这就可以使政府处于一种非常超脱的地位，避免成为社会冲突的指向对象，从而以更加客观、自主、自信的姿态来直面冲突、调解冲突、化解冲突，维护政治稳定。在现代社会，国家的作用非常重要。即便国家并未卷入社会冲突中，即冲突仅发生在公民之间或不同利益群体之间，当事人也会督促国家采取有利于己的措施或行为。“如果国家真地出面把某一件事情给管起来之后，这件事情就成了政治问题。”（18）于建嵘指出，由于传统的政治稳定是一种“刚性稳定”，它的严重后果是政府需要直接面对矛盾冲突而没有任何缓冲和回旋的余地，这样，“政府本来可以处于十分‘超脱’的地位，但由于处理矛盾的技巧问题和体制性压力的影响而陷入管治困境”（19）。

2.参与式民主通过提高决策质量来转化矛盾冲突。参与式民主的核心主张正如奈斯比特所概括，“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与该决策的制定过程”（20）。具体而言，就是通过公众参与来提高决策的质量及其可接受性，从而避免矛盾冲突的产生。在某种意义上，“很多政治冲突是由于决策失误和政策偏差所引起的”（21）。如果公众参与决策，就不仅可以提高决策的质量，还可以缓解可能的决策失误所引起的紧张与冲突状态。当然，公众参与应贯穿权力运行全过程，即公众应参与决策讨论过程、政策制定过程及其执行过程。可见，参与式民主是一种全方位的、充分参与的民主形式，它能够通过改善决策质量来转化矛盾冲突。

3.参与式民主通过畅通表达渠道来化解矛盾冲突。参与式民主提供了一种通畅的利益诉求表达渠道，从而充当了缓解社会冲突的安全阀。任何矛盾冲突的爆发总有一个过程，其总是在矛盾不断积累、达到一定程度后爆发的。参与式民主通过提供通畅的、制度化的公众参与渠道来及时化解矛盾冲突，避免出现矛盾积累、矛盾存量现象，从而将可能爆发的矛盾冲突消灭在萌芽状态中。有人可能质疑:现实中很多群体性事件都是“突发性群体事件”，所涉及的大多是非利益相关者，而这类事件的爆发似乎不存在矛盾积累的问题。笔者认为，这类事件的爆发实际上反映出参与者在其他场域受到的利益侵害因缺乏通畅的表达和发泄渠道而压抑已久，此类事件恰恰为其提供了释放压抑的契机，或者说此类事件中直接利益相关者的经历(如遭受一些不公正的待遇)使其感同身受，最终促使其参与其中。总之，参与式民主对于化解矛盾冲突有实际意义，因为它能够较为充分地让人民发泄他们的伤心、沮丧或反对情绪。“尽管我们可能愚蠢地低估了这种自我表达形式所起的安全阀门的作用，然而，它所涉及的不仅仅是开闸放水。”（22）

4.参与式民主的教育功能有助于化解矛盾冲突。在参与式民主下，参与者要求不可避免的他者即公众重新审视其价值和利益，“这些公民通过对他人价值的认同和移情的过程而富有想象力地将他们的各种价值重构为公共规范”（23），进而也就实现了对矛盾冲突的转化。杰弗里·E·格林指出，参与式民主可以提高公众相互信任的能力，使其超越自私、过于功利主义的处世观，从而更有助于达成共识。（24）此外，参与式民主还通过创造一个共同体来转化矛盾冲突，即通过吸收公众参加决策草案的审议等活动而创造一个共同体，在这个共同体里，人们的利益实现之间相互依赖，这就迫使每个成员都超越狭隘的私人利益视野而以“我们”的方式去思考、行动，从而也就转化了矛盾、消解了冲突。参与式民主还通过培育理性、成熟的公民来化解矛盾冲突。在参与式民主下，公民的参与意识和参与能力不断得到提升，其政治效能感得到激发而追求成为一个理性的、有修养的公民，进而倾向于采取理性、包容的方式去化解冲突，这无疑有助于实现社会和谐与可持续政治稳定。

5.参与式民主通过增强政治现实感来化解矛盾冲突。近年来，看似由非利益相关者参与的“社会泄愤”性群体性事件多发，其所折射出的是公众政治现实感的不足。有学者认为，这些“社会泄愤”性事件的参加者从表面上看似乎是非利益相关者，实际上都作了利益方面的权衡、受到利益驱动，只是其所认为的利益上的不公或受害是其虚构出来的，缺乏现实支撑。“目前在中国，除少数社会阶层外，大多数人均认为自己和自己所在的阶层为社会付出甚多，远远大于其收益。”（25）公民政治现实感的不足主要源于公众之间交流、沟通的渠道不畅，由此导致人们对自己和他人的利益了解不够。发展参与式民主，提供公民之间充分协商、交流和竞争的平台，就能够使人们对自己和他人、社会的利益有更加深入的了解和认识，从而增强人们的政治现实感，推动人们的利益表达方式走向理性化，促进可持续政治稳定的实现。

注释

①胡鞍钢:《天下大治是最大公益产品》，《人民日报》2013年3月6日。②Chandan Sengupta.Political and Social Stability:Ideas，Paradoxes and Prospects.Economic and Political Weekly，Vol.39，No.48(Nov.27-Dec.3，2004)，pp.5101—5105.③谭君久:《政治发展与“可持续稳定”》，《文史哲》1996年第5期。④李新:《论新的稳定观:可持续稳定》，《中国行政管理》1996年第9期。⑤［美］道格拉斯·C.诺思:《理解经济变迁过程》，钟正生等译，中国人民大学出版社，2008年，第47页。⑥俞可平表达了类似观点。详见俞可平:《中国民主发展路线图》，《团结》2012 年第 2 期。⑦ （19） （21）于建嵘:《抗争性政治:中国政治社会学基本问题》，人民出版社，2010年，第49、39、160页。⑧李静睿、章文:《“动态稳定才是常态”——何增科谈社会管理》，《西部大开发》2011年第6期。⑨联合国开发计划署:《2002年人类发展报告:在破碎的世界中深化民主》，中国经济出版社，2002年，第51页。⑩［美］卡罗尔·佩特曼:《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社，2006年，第16页。 （11）韩永:《考核进化论》，《中国新闻周刊》2011年12月12日。 （12）［美］弗朗西斯·福山:《政治秩序的起源:从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社，2013 年，第 15 页。 （13） （17） （22） （23）［美］本杰明·巴伯:《强势民主》，彭斌译，吉林人民出版社，2006 年，第 147—163、181、224、164—165 页。 （14）［美］曼瑟·奥尔森:《权力与繁荣》，苏长和、嵇飞译，上海人民出版社，2005年，第109页。 （15）陆学艺等:《2013年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2012年，第13—14页。 （16）习近平:《更好统筹国内国际两个大局 夯实走和平发展道路的基础》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/29/c_114538253.htm. （18） （25）赵鼎新:《民主的限制》，中信出版社，2012 年，第 287、195页。 （20）［美］奈斯比特:《大趋势:改变我们生活的十个新趋向》，梅艳译，中国社会科学出版社，1984 年，第 161 页。 （24）Mark Bevir.Encyclopedia of Political Theory(Volume 3).California:SAGE Publications，Inc，2010，p.1070.