“双反”贸易摩擦的新态势与对策

谷 玲

（中共河南省委党校 法学部，河南 郑州 450002）

所谓“双反”调查，是指对来自某一个（或几个）国家或地区的同一种产品同时进行反倾销和反补贴调查。“双反”调查的国际法律依据主要是WTO相关协定，具体包括《1994年关贸总协定》第6条、第16条及《关于实施1994年关税和贸易总协定第6条的协定》（《反倾销协定》）和《补贴与反补贴措施协定》等。其中对于反倾销税与反补贴税的征收均规定了征收的程序、方法、幅度等。据此可以推断出在WTO现有体制下并不禁止各国对低价的进口产品同时征收“双反”税。2008年金融危机爆发以来，整个世界经济普遍陷入缓慢发展时期甚至步入衰退的境地，于是加剧了各国的贸易保护主义倾向。为什么在对外贸易摩擦中中国总是被动的受害者？为什么中外两国政府总喜欢在贸易摩擦的问题上“小题大做”？围绕这样的思路，我们看到中外贸易摩擦中发生的种种合理的和不合理的现象，都与国家之间的发展战略、竞争策略以及经济水平密切相关。

一、我国面临的“双反”贸易摩擦新态势

（一）从数量上看，来自国外的“双反”贸易摩擦不断呈上升趋势

一方面来自美国、欧盟等发达国家和地区的双反案件频繁，且呈不断上升态势。根据美国国际贸易委员会调查局所提供数据进行的计算，从1999年到2009年，针对中国大陆的反倾销诉讼在美国当年提出的反倾销诉讼中所占比例则从12%猛增到57%。同期，针对中国大陆的反补贴诉讼在美国当年提出的反补贴诉讼中也从0猛增到67%。2010年，针对我国的反倾销案件发生43起，占全球案件总量的33%；反补贴案件发生6起，占全球案件总量的60%。据世贸组织提供的资料显示，2011年使用“双反”措施的案件数量继续大幅增长，美国“双反”措施数量甚至增长了400%，其他一些经济体使用“双反”措施的数量也增长了200%。因此我国仍是全球贸易中遭遇“双反”贸易摩擦的最大受害者。另一方面来自一些发展中国家的“双反”案件也呈快速上升，甚至有赶超发达国家的态势。2011年以来，来自印度、阿根廷、墨西哥等国涉华贸易救济案40多起，其中巴西对我国涂镀板发起反倾销调查，为巴西历史上对我发起的涉案额最大的反倾销调查；2012年10月15日，墨西哥就中国纺织品和服装补贴政策提起世贸组织争端解决机制下的磋商请求，指控中国通过豁免所得税、增值税和地方税来实际补贴中国服装和纺织公司，也包括政府机构付款以及在贷款、土地权利和电力价格方面提供优惠，对墨西哥产生较大负面影响。此外，墨西哥还于2011年8月对原产于中国的三水阿莫西林发起“双反”调查。这是拉美地区对中国产品的首起“双反”调查案件。

（二）从内容上看，“双反”调查涉及的产品较多且行业较为集中

从中国出口的产品类型来看，大多数都遭到了国外发起的“双反”调查，自2011年以来，中国出口的不锈钢水槽、厨具、铜管、甲苯胺、硬木和装饰用胶合板、光伏玻璃等先后被调查。据统计，我国遭受“双反”调查最多的产品集中在如下几个行业：（1）贱金属及其制品；（2）化工产品；（3）机电产品与零部件；（4）纺织品；（5）塑料、橡胶原料及其制成品等［1］17。其中，轮胎业、地板业等已成为遭遇国外“双反”调查的“主力”。可以发现，这些出口的商品大多是一些劳动密集型和低附加值产品。

（三）从形式上看，“双反”调查的程序较多随意性较大

“双反”调查的结果往往是大部分被调查的产品都被施以贸易制裁。主要是因为近几年来，外国对华的贸易救济调查中规则滥用、程序随意性加大的迹象日益明显。种种现象皆表明针对中国的“双反”调查规则趋严趋紧。事实上，美国对我国产品实施“双反”措施时大多数情况是采用了双重标准：一是不承认我国的市场经济地位而对我国出口产品的反倾销调查采取替代国的做法；二是又同时发起只适用于市场经济地位国家的反补贴调查。再如欧盟等国的反倾销调查制度非常复杂，欧盟在作出反倾销措施的初裁后可以增加关税追溯期，作出终裁决定后进入5年的征税期，期间还要接受各种名目繁多的反倾销调查，通常表现为对终裁决定进行临时复审调查、反吸收调查、反规避调查、退税调查等。种种规则让中国企业损失惨重以至于疲于应付。2006年欧盟发起对中国皮鞋反倾销立案调查之时，最初有1000多家企业积极应对欧盟调查。第一轮调查过后，绝大部分企业悲观退出应对，到后来只剩30多家企业。2006年12月，奥康联合另外4家鞋企状告欧盟理事会征收原产于中国皮鞋为期2年16.5%的反倾销税，2010年3月，欧盟驳回诉讼请求，奥康等中国鞋企一审败诉。4家企业也宣布放弃，最终只剩下奥康一家单枪匹马去应对，虽然最终赢得了官司，但是付出了惨重的代价。

（四）从结果上看，“双反”调查的结局最终往往同时征税

“双反”调查带来的双重征税是否存在重复计算、重复计税的问题？各国在“双反”案中的一贯做法是在反倾销判决中，考虑到中国政府在市场中的作用及可能存在的倾销，通常向中方企业征收较高的反倾销税。但同时在反补贴调查中，又会进一步量化政府对企业的补贴程度并再征反补贴税。而所计征的反倾销税实际上已包含了反补贴税所要抵消的部分国内补贴。以中国输美太阳能光伏案为例，美国商务部终裁认定中国晶体硅光伏电池及组件的生产商或出口商在美国销售此类产品时倾销幅度为18.32%～249.96%。同时，还裁定中国输美的此类产品接受了14.78%～15.97%不等的补贴。这是美国采取不公正的征税措施，是美国在新能源领域挑起的新一轮贸易摩擦。事实上，重复计算是美国商务部对中国产品进行“双反”调查的软肋，凸显了美国对中国产品适用反补贴税的内在缺陷。这样做的结果给中国企业带来了双重税赋，严重遏制了我国企业产品的出口。

二、“双反”贸易摩擦给中国带来的影响

“双反”贸易摩擦决不是一种临时性的对策，它具有一定的长期性。只要中外经济竞争优势的态势不发生根本改变，各国对中国施加贸易摩擦压力的策略也不会轻易改变［2］13。“双反”贸易摩擦的频繁爆发是我国经济发展特殊阶段和特殊国情下的正常现象。也就是说，“双反”贸易摩擦其实就是一把“双刃剑”，它给中国带来的影响是正负两个方面的。发生“双反”贸易摩擦不可避免地会给我国经济造成一定的损失和消极影响，但也应同时看到，它也有利好的一面。

（一）积极影响

1.淘汰一些缺乏竞争力的企业，促进我国的产业结构优化升级。我国作为世界第二大经济体，得益于制造业的发展。而这又主要来源于多年来大规模地引进国外直接投资，由于大规模的质优价廉的产品出口，不断扩大的外贸顺差引发的“双反”贸易摩擦不断加剧。贸易摩擦的发生使得国内产品的出口减少，相关的产业规模就会缩减，因此多余的资金和资源就会流向更高层次的产业，推动产业结构的改造和优化升级。反倾销调查迫使中国加快市场化进程，反补贴调查要求政府必须逐步调整相应的优惠政策和产业政策，这些调整将促进企业不断提高技术水平、管理水平，对于提升产业结构的作用更加明显。

2.不断提高我国出口商品的国际竞争力。“双反”贸易摩擦的发生和解决有利于企业之间的优胜劣汰和优化整合，从而不断提高我国出口商品的竞争力。贸易摩擦解决的一个必然结果就是竞争力微弱的小企业必将会被淘汰，竞争力弱的产品最终退出国际市场。通过资源的优化配置，国内相关企业之间的竞争整合，促进企业的发展和壮大。

3.摩擦结果处理得当还可以拓宽中外经贸合作领域。当今世界经济一体化趋势越来越明显，各国之间的经贸往来也越加频繁。作为贸易保护主义一种表现形式的“双反”贸易摩擦虽然频繁发生，但是仍处于可控制的状态，贸易摩擦的增多会迫使各国政府认真思考各自经贸合作的发展方向、加大国内产业结构的调整、适当调整经济制度，而且如果摩擦解决得好还可以拓宽中外经贸合作的领域。

（二）消极影响

1.严重抑制了我国商品的出口。“双反”贸易摩擦表现出的常态化趋势，使我出口产品频繁遭遇贸易壁垒调查，相关产品出口受阻。“双反”的调查程序持续时间一般都在几个月到几年以上，在这段时间里被调查企业原有的业务和客户会竞相流失。2011年我国医药品尤其是原料药出口屡屡遭遇反倾销反补贴调查，使得医药品出口频频受阻，如印度对青霉素钾G肥和6－氨基青霉烷（6－APA）、阿根廷对一次性注射器反倾销调查作出裁定。2009年9月美国对我国钢制标准紧固件发起“双反”调查，直接导致我国对美出口该产品同比下降46.2%。

2.涉案企业和产业利益受损，部分企业丧失海外市场。涉案企业不仅经济利益受损，还将导致产业转移和出口市场的转移。国外发起的“双反”调查，首先损害的是我涉案企业的经济利益。一些企业因为有关国家的“双反”调查措施而陷入困境，甚至破产。尽管反倾销调查措施针对的是产品，但却能起到“以点打面”的效果，即措施针对的是我涉案的产品，但受到打击的则经常是与涉案产品相关的整个行业。而反补贴的调查范围更加广泛，调查对象是政府的政策措施，会直接影响被调查国的贸易政策、产业政策，甚至宏观经济政策。这对国内经济的危害更大［3］73。例如太阳能光伏案后，企业不可能有那么大的利润空间去消化，一旦欧盟和美国市场封闭，出口转内销虽是应对出路，但培育一个市场谈何容易。目前国内光伏企业都在亏损出货，整个行业发展形势严峻。另外，由于贸易壁垒提高等原因导致成本增加，部分国外订单已经向成本更低的东南亚国家转移，直接导致我国出口的减少甚至被迫丧失部分海外市场。

3.影响中外经贸关系的正常发展。国际金融危机持续发酵，全球经济复苏乏力，中国外贸企业发展遭受了前所未有的挑战。中国与其他经济体之间的贸易摩擦不断增多，一方面是因为国内成本上升、外需疲弱等客观因素，另一方面国外发起“双反”调查的矛头频频指向中国产品。自2010年以来欧美等国已对中国产品多次发起“双反”调查，而且大多被处以高额关税的处罚。这样不但减损了我国外部环境优化的整体效果，也使得一些出口企业对拓展国外市场持观望态度，使我国难以获得公平的贸易环境。同时“双反”贸易摩擦仍属变相的贸易保护主义手段，对于实施国而言，虽然暂时保护了国内产业，但结果往往是越保护越落后，而且不利于国内就业。在美国对我国出口光伏产品立案之初，这一举动就遭到来自我国和美国国内部分企业的反对。因为对中国出口产品征税，势必将极大地影响美国相关生产设备和原材料对中国的出口，影响其下游使用企业。虽能保护美国2000多人的就业，但会影响到上下游产业约10万人的就业，结果将造成两败俱伤的“双输”局面，长期来看也不利于进口国的经济发展。在这种形势下，中国应该思考调整原有的外向型经济模式，同时增强与贸易伙伴的对话和交流，促使中外经贸关系的健康、正常发展。

综上所述，在制定具体应对策略时，既要充分发挥“双反”贸易摩擦给中国经济发展所带来的积极作用，又要积极应对其对我国对外贸易的障碍等消极影响，使消极影响逐步降低。

三、完善我国应对“双反”贸易摩擦的对策

（一）善用WTO规则不断提高应对“双反”贸易摩擦的能力

首先，必须充分研究WTO规则，才能使规则更好地为我所用。虽然WTO规则允许WTO成员对我国发起“双反”调查，但是这并不意味着所有国家都可以对我国进行“双反”调查，一些国家对我国进行“双反”调查存在着法律障碍，而且中国并非总是在WTO的反倾销诉讼中处于劣势。2011年3月WTO的DSB公布了上诉机构对“中国诉美‘双反税’案”的最终裁决报告，该报告作出了有利于我方的裁决，并第一次界定了“双重救济”的判断标准，为今后成员对进口同一产品合并征收反倾销税和反补贴税提供了国际法上的依据。此外，WTO争端解决的一般举证规则是“谁主张、谁举证”，在代表主权国家的调查机构和被调查企业之间，前者拥有强大的人力、物力和财力，而企业明显处于弱势。由调查机构证明不存在双重计算无疑更为合理。所以即便我国在WTO中败诉，如果在举证责任问题上由调查构证明不存在双重计算，也可以有效维护自身利益［4］96。其次，不断提升参与制定规则的能力，使WTO规则尽量成为对我有利的规则。多哈回合规则谈判重点是对现行《反倾销措施协定》、《补贴与反补贴措施协定》进行澄清和改进。2003年以来中方参加谈判近40次，在国际组织中发挥的作用越来越重要。

（二）尽快完善我国外贸法律体系

首先，不断完善外贸法律体系，加强执法。除了尊重世贸规则，力求在世贸组织争端解决机制下解决争端外，应对国外对华“双反”调查的最根本措施是修改完善我国的倾销制度和补贴制度，实现对倾销及补贴法律和政策的制定、修改和监督其实施，使其符合 WTO规则［5］40－41。同时重视各类补贴政策的制定与实施。从中央层面讲，国家的宏观调控政策应尽可能避免其专项性特点。从地方层面讲，“招商引资”的各项优惠政策为国外对华出口产品进行反补贴调查提供了支持［6］24。所以对于我国政府各级各类不规范的补贴政策和补贴行为进行及时有效的清理和整顿已成为当务之急。其次，尽快建立贸易救济法律援助制度也是当务之急。为受到损害的企业申请贸易救济措施提供合法的帮助，促进企业勇于应对“双反”贸易摩擦和维护自身合法权益及维护产业安全。

（三）进一步增加在应对“双反”贸易摩擦时的反制措施

针对国外的“双反”贸易制裁，我国也应不断增强反制的手段和力度。首先，认真研究WTO中有关反倾销和反补贴的各项规定以及DSB对双反案件报告所确立的规则。对其中对我国有利的规则要善加利用，同时加大对进口到我国的国外产品实施“双反”调查的力度，维护我国国内市场的公平秩序。据统计，从2003年到2012年9月，我国共对外发起反倾销调查案件131起，反补贴调查案件5起。中国已成为能够采用反倾销、反补贴和保障措施三种贸易救济措施的少数世界贸易组织成员。2010年起，商务部开始对美欧进口产品实施“双反”调查，针锋相对予以还击。例如继美国对原产于中国的晶体硅光伏产品发起“双反”调查之后，2012年9月6日，欧盟委员会也正式对该产品发起反倾销立案调查。到2012年11月，中国商务部立即就宣布对原产欧盟的多晶硅发起“双反”调查。其次，不断完善我国的贸易壁垒制度。面对来自其他国家的“双反”调查多发的态势，我国在提高自身倾销和补贴门槛的同时，也要效仿发达国家的一些做法，建立和完善在节能、环保、标准、技术等其他方面的贸易壁垒。使这些贸易制度不仅仅发挥着贸易保护的作用，也能随时按照需要上升成贸易壁垒，一旦面临国外发起的“双反”调查，可以更加有理有力的予以回击。

（四）建立应对“双反”贸易摩擦的协调机制

首先，考虑建立“双反”调查的预警机制。目前我国已经初步建成应对反倾销以及反补贴的预警机制，考虑到“双反”贸易摩擦的特殊性、复杂性以及长期性，可以在已有预警机制的基础上进一步细化和具体化，使之操作性更强。比如针对来自不同国家和不同类型的“双反”调查，建立数据库及时获取和分析国外市场动态，同时加强对国内市场的监督，建立有针对性的监督机制和预警机制。其次，充分发挥行业协会等中介组织的作用。行业协会能做好政府与企业之间的沟通、协调工作。行业协会与企业联系更紧密，在信息发布、政策宣传、组织协调方面比政府渠道更通畅，效率更高。同时，作为民间力量，行业协会比政府更适合与贸易伙伴国的行业商会、利益群体进行交流和沟通，传递声音、化解矛盾，为企业积极应诉搭建平台，同时组织好力量争取胜诉。最后，加强政府层面的协调机制。随着国际贸易摩擦常态化发展，需要由政府出面协调的事宜越来越多。实践中，特别是在应对反补贴调查工作中，由各级商务部门牵头协调其他政府部门难度很大。因此，建议由各级政府牵头建立起应对国际贸易摩擦长效机制，统一协调和组织国际贸易摩擦应对工作，以减少或避免不必要的推诿、扯皮和不负责任等现象。

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