基于服务型政府建设政府信息公开的立法取向

郭 蕊

（许昌学院 法政学院，河南 许昌461000）

近年来，建设服务型政府一直是我国政府的改革目标，党的十八大再次提出了“建设人民满意的服务型政府”。服务型政府“是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”［1］。政府信息公开是指为提高政府工作透明度，保障公民、法人和其他组织的知情权，监督政府机关依法履行职责，依据有关法律法规的规定，政府机关向社会公开有关政府信息［2］。政府信息公开与服务型政府建设具有内在一致性，政府信息公开是服务型政府建设的必然要求，服务型政府是政府信息公开的基础前提。基于服务型政府建设视角研究政府信息公开，对建设“人民满意服务型政府”具有现实意义。

一、服务型政府建设背景下政府信息公开的价值存在

实行政府信息公开，建立阳光政府，是实现和发展服务型政府的有效途径之一，它体现了一系列现代行政法治理念、原则和制度创新，它所确立的服务宗旨和便民原则具有重大的现实意义和理论价值，有助于推动服务型政府的建立。

（一）政府信息公开助推民主执政进程

社会主义国家与资本主义国家最大的区别是人民是否当家做主。我国是社会主义国家，人民有权利知道政府行为的目的、意图、方式、过程和结果。以神秘方式行事的政府，不可能是代表人民利益的，不可能是为公民服务的政府。政府信息公开不仅可以有效地保障公民的知情权、参与权和监督权，使公民的宪法权利得到具体落实，提高政策的科学性和民主性，还实现了对权力的有效制约，预防腐败。

（二）政府信息公开提高政府行政效率

政府信息公开极大地方便了民众获取政府信息，减少了行政运行成本。要提高工作效率就要实行政府信息公开，使政府各部门的职能和相关信息公布于众，这样不仅可以方便群众，政府也可以通过政府信息公开减少中间环节，避免信息失真与暗箱操作等问题，达到政府与公众的双赢局面。

从行政决策角度考虑，政府信息公开也可以提高政府的工作效率。虽然有的学者认为，参与到行政决策中的人越多，行政决策就越难定夺，影响决策的形成；但是从行政的整个过程看，如果缺少了公众参与，禁止公民充分行使表达自己意愿的权利，就会使决策缺乏群众基础，即使提高了决策过程的效率，以后的执行得不到群众的理解，执行受阻同样会导致行政效率下降。因此，政府信息公开是可以提高政府行政效率的。

（三）政府信息公开提升政府社会形象

提升政府的公信力，实行信息公开势在必行。如果在涉及有关公民的生命及财产安全时，政府能及时公布信息并且确保信息的真实性，就可以有效地避免社会秩序混乱，维护社会稳定。正如李克强总理所说：“要及时主动公开涉及群众切身利益的环境污染、食品药品安全、安全生产等信息，向人民群众说真话、交实底。”［3］只有这样才能赢得人民的理解支持，有利于解决问题，提升政府形象。公民通过政府公开的信息，知道政府如何为公民提供服务，政府公职人员是否按程序办事。公民还可以依法对办事的人员提出问询与质询，通过司法程序获得救济。政府通过公民反应的信息，知道公民对哪些政策不满意，以便及时改善、调整政策，最终达到公民满意。政府信息公开在实现政府与公民良性互动的同时取得了公民的信任，提升了自己的形象。

（四）政府信息公开加快依法执政进程

龚祥瑞指出：“政府是处在法律之下，而不是处在法律之上或法律之外。任何组织或者个人都在法律范围之内活动，即使官府也不例外。”［4］“让权力在法治的轨道上运行。各级政府和工作人员必须严格按照法定的权限和程序行使权力，履行职责。所有行政行为都要于法有据、程序正当。”［3］那么，如果不能做到政府信息公开，政府公职人员在行使公共权力时，难免产生为己谋私的念头，公共权力就会变成政府公职人员的特权，滋生腐败。政府信息公开，就是让一切权力在阳光的照耀下，就是“给权力涂上防腐剂”。政府信息公开使公民的监督权有了法律依据，建立了监督桥梁。只有这样才能真正实现服务型政府的制度化、法制化。

二、服务型政府建设背景下政府信息公开的立法欠缺

2008 年颁布的《政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）是我国政府信息公开制度的巨大进步，堪称我国第一部阳光立法。但信息公开制度仍然存在许多问题，给构建服务型政府造成障碍。

（一）立法效力层级较低

《公开条例》采用的是条例的立法模式，并没有运用法律的形式来规定政府信息公开，这必然带来很多问题。如效力问题，条例的效力低于法律，是一种过渡性的立法选择，当条例的效力与其他法律法规发生冲突的时候，按照上位法优于下位法冲突规则，应当优先适用法律，这就有可能导致公民的知情权得不到充分的保障。还有主体问题。按照自然公正原则的规定，自己不能做自己的法官，而在政府信息公开制度中，政府做了自己的法官。首先，让政府自己监督自己，让政府自己确定公布自己的信息，这不能保证信息公开的完整性、准确性和及时性。其次，由于《公开条例》的制定主体是政府，使信息公开的范围只限于政府信息。笔者认为，公民不仅对各级政府涉及教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、环保、公共交通等公共服务相关问题的政府信息有知情权，还对法院、检察院、各级人大及其他公共组织的信息享有知情权。但因《公开条例》的立法主体问题，致使对这些部门信息的知情权在某种程度上游离于法律之外。最后，政府自己制定条例，自己追究责任的方式很难发挥作用。虽然公民可以通过行政复议或者行政诉讼寻求救济，但这种从根本上颠倒权力运行模式的责任追究方式也很难发挥作用。

（二）立法形式大于内容

我国信息公开制度不管在公开的内容还是方式上都存在一些缺陷，主要表现在以下两个方面：第一，信息公开形式较多，实质内容较少。主要表现为公开内容存在不真实情况，这部分信息主要集中在与群众经济利益密切相关的项目上，如采用半公开、合并项目公开、转移项目公开等手段将不合理开支以及由违规行为产生的数字、内容进行模糊处理。还表现为公开的内容不完整，即应该让公民知晓的内容没有完全公开。公开的信息实用性不强，公民和企业比较关心的敏感信息较少。第二，信息公开受《保密法》的限制。由于我国《公开条例》的效力等级较低，就不得不受到《保密法》等较高位阶法律的约束。如《公开条例》第14条就明确规定：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”这一条把不公开的条件限制在《保密法》的规定中。另外，根据这一条可以看出是行政机关自己审查自己哪些需要公布，哪些不需要公布。如果出现涉及行政机关自身的利益时，行政机关很有可能就以不符合保密法为由不予公布。

（三）缺乏有效的监督机制

《公开条例》规定：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。”从中可以看出政府部门同时担负着推进政府信息公开和负责监督政府信息公开的双项工作，这就是集公开和监督的权力于一身，恐怕难以保证政府部门能有效地开展政府信息公开工作。因此，我国政府信息公开内部监督机制还不完善。根据《公开条例》第29条规定应建立政府信息公开外部监督机制，但政府部门在社会中处于优势地位，公民、新闻媒体等处于劣势地位，地位不平等，外部监督难以实现。内部、外部监督不完善，使监督机制不能发挥应有的作用。

三、基于服务型政府建设的政府信息公开的立法取向

我国政府信息公开制度存在的上述不足直接影响了服务型政府建设，我们应该积极稳妥地解决这些不足，把服务型政府的建设建立在政府信息公开的基础之上。

（一）提高《公开条例》效力等级

《政府信息公开条例》是以行政法规的形式确立的，不可避免地会产生很多问题。提高《公开条例》的效力等级势在必行。首先，提高其效力等级，可以更好地保护公民的知情权，使其对公民知情权的保护不受其他法律约束。其次，提高效力等级，可以加强对信息公开的监督，可以对行政机关的执法、守法活动进行有效监督。这种不同机关的监督比起行政机关自己监督自己来说效果要好得多。最后，提高其效力等级，可以解决公开主体单一的问题。以法律的形式立法，不仅可以规定政府信息公开，而且其他机关如法院、检察院、各级党委、各级人大及其他社会组织的信息也依法公开，这些机关的信息也涉及到公民或其他组织的切身利益。

（二）丰富信息公开的形式和内容

对于信息公开的方式，我们应当利用网络这个平台，把电子政务发展作为政府信息公开的重要载体。可以在网上建立政务档案，以便公民查阅和咨询。并且做好网站的运行维护和信息发布工作，使现代科技和传统方式得到完美的结合，真正实现以民为本理念下政府与公民的双向互动。进一步扩大信息公开的内容范围，确立“政府信息公开为常规，不公开为例外”的原则。《公开条例》对信息公开范围的规定主要采取的是列举法，分别列举了市、县和乡三级政府信息公开的具体范围。但在理论上并无法穷尽所有应当公开的内容，这就加大了政府部门的自由裁量权，提供了拒绝信息公开的理由。对此，在立法上我们应当采用肯定列举加概括、否定列举排除的做法，不断扩大政府信息公开的内容。

（三）引入公众参与机制加强监督

所谓公众参与，即公民有目的地参与政府管理相关的活动。我们在立法层面引入公民参与机制，让公民在关系切身利益的立法活动中保持一席话语权，能表达自己的利益要求。通过公众参与来促进信息公开的落实与动态实现，使得公众的知情权与参政权得到有效保障。公众权利意识也随着二者的互动得到进一步的提高，进而使得政府的服务意识得到增强，服务型政府会逐步建立和完善起来。

在实际工作中，我们应当培养公民的法律意识、文化意识。如果一个国家公民的法律意识、文化意识高，那么这个国家的政治法律进程就会比较顺利。因为公民具有较高的文化素质，会熟悉相关法律法规，甚至能够理解法律法规背后的法学思想，当权利受到侵害时也会运用法律切实保护自己的合法权益。相反，如果一个国家公民的法律意识、文化意识比较低，那么这个国家的政治法律进程就会比较困难。因为公民不能正确理解法律，不能理解自己的权利是什么，在权利受到侵犯的时候更不知道运用法律来保护自己。

另外，我们可以建立相对独立的公民权利群体。受历史和文化传统的影响，我国民众对待政策和法律只会被动接受，缺乏说“不”的精神，漠视自己的权利。因此，政府在培养公民法律意识的同时，可以鼓励公民建立权利组织来维护自己的权利。只有公民自身逐步增强权利意识，自觉行使宪法赋予的权利，自觉履行主权在民思想，形成与公权力的良性互动，才能保持一种动态平衡，有助于服务型政府的建立。

［1］刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］.中国行政管理，2002（7）：5.

［2］韩双.从构建服务型政府谈政府信息公开［J］.北京档案，2010（9）：30－32.

［3］李克强在国务院第一次廉政工作会议上发表讲话［EB／OL］.［2013－04－20］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2013－03／26／c＿115168917.htm.

［4］龚祥瑞.比较宪法与行政法［M］.北京：法律出版社，2003：316.