地方特色在地方立法中的意义

蔡家琴

（河南大学 法学院，河南 开封475001）

中国是单一制、中央集权国家，但自建国之初地方立法就已经存在，中间虽历经挫折，如今各地则是蓬勃展开。地方性法规和规章是中国法制的重要组成部分，既是法律、行政法规的细化和补充，又是解决各具特色的地方性事务的法律依据。如何进一步发挥地方立法在改革开放和现代化建设中的作用，需要在地方立法中坚持和体现地方特色原则。鉴于当前地方立法的发展，有必要剖析一下地方特色在地方立法中的意义。

一、地方特色体现了地方立法存在的价值

中国人口众多，幅员辽阔，各民族有自己独特的民族特色，各地区经济、社会发展不平衡，这些都决定中国特色甚浓的立法体制：中央统一领导、一定程度分权，国务院享有相当大的立法权，地方享有一定的立法权。这显然不同于西方实行的中央和地方分权制。经验表明，地方立法是中国立法体制的重要组成部分，虽然居于较低层次，却在法制建设和整个国家、社会和公民生活中起重大作用，是一种不可或缺的立法。

地方立法的新格局始于1979年《中华人民共和国地方组织法》的颁布实施，该法规定省级人民代表大会（以下简称人大）及其常委会行使地方性法规制定权，揭开了中国地方立法的新的序幕。1982年修改后的《地方组织法》规定省级政府及省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的政府有制定政府规章的职权。之所以最高立法机关通过制定法律授予一般地方以地方性法规和规章立法权，是由于我国幅员辽阔、民族和人口众多，各地各民族经济文化发展很不平衡，呈现出明显的区域差异性。“地方立法可以有或应当有鲜明地方特色，其基本原则之一是要从本地实际出发，保持地方特色。”［1］“所谓地方特色，就是要求地方立法反映本地的特殊性。就是要求：第一，地方立法能够充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等立法调整的需求程度；第二，地方立法要有较强的、具体的针对性，注重解决本地突出问题，把制定地方性法规文件同解决地方实际问题结合起来。”［2］制定地方政府规章同样如此。

地方特色要求地方立法立足于地方。中国各区域发展不平衡的现状，要求各地立法结合各区域各行政区的具体情况和实际需要。东部沿海地区应该充分利用其地理优势，着重发展外向型经济，地方立法就要着重于外资和项目的引进、劳动人事、土地管理、税费征收等方面。为了实施西部大开发，西部地区的有关国家机关在遵循法制统一的前提下，应重点围绕西部基础设施建设、生态环境保护、发展科技教育、调整经济结构、扩大对外开放等方面加速地方立法，为西部大开发创造良好的法治环境。为了配合中原经济区建设，实现中原地区工业化、城镇化、农业现代化，地方立法要就如何优化地区产业布局、拓展国民经济发展空间、促进资源要素优化配置和区域经济布局调整等方面及时进行立法。再如，从整体上而言，长江中下游多河流湖泊，这些省份就会针对这一地方特色，就河流、航运、渔业、河堤及湿地保护等问题立法；内蒙古、甘肃、新疆等地多草原、沙漠，这些省、自治区会就如何利用草场、如何治理沙漠及防止水土流失方面立法；陕西、山西多煤矿资源，这些地方会就煤炭的开发、开采及安全问题进行立法。具体到某一省、自治区、直辖市，情况则更为复杂和特殊，以甘肃省为例。甘肃作为全国最贫困的省份之一，贫困问题突出，围绕贫困弱势群体的合法权益保护问题，2012年3月，《甘肃省农村扶贫开发条例》进一步明确扶贫战略目标和重点，强化政府相应职能部门职责。再如，福建省作为“台胞”、“侨胞”的故乡，十分重视“台胞”、“侨胞”在对外开放和经济发展中的作用，制定了不少保护“台胞”、“侨胞”利益，鼓励“台胞”、“侨胞”投资的地方性法规。内蒙古自治区自1983年至2004年发布的关于草原管理方面的立法多达92项。

地方特色是地方立法的生命力。地方立法只有针对中国各地的具体情况、满足地方实际需要才能充分体现其价值，唯其如此，地方立法才更具生命力。地方特色要求地方有关国家机关在编制立法规划、制定立法计划、提出和确定立法项目时，要优先安排有地方特色、自主创新、先行先试的项目。起草地方性法规、规章时，要立足于本区域或本行政区的传统和现实，着眼于未来发展，体现本区域或行政区经济、社会、文化建设的实际需要，表达和反映本地群众的愿望和要求。立法者所关注的问题是人民群众所关心的问题。法规、规章的制定、修改和废止要符合地方经济社会现实和发展的需要，要反映地方民众的利益，不能为了完成立法任务而立法，简单地照抄、照搬、重复国家或其他省份的立法，这样不仅浪费了宝贵的立法资源，更主要的是不能解决地方实际问题，制定的地方性法规和规章将会成为一种摆设，不能得到有效实施，从而失去立法的意义。“地方特色是地方性法规的灵魂。”［3］当然也是整个地方立法的灵魂。

地方特色有利于平衡地方差异。坚持地方特色就要求各地在执行国家法律、法规过程中，考虑到各地社会经济文化发展的实际状况，依据法律的相关规定，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务。例如，《中华人民共和国道路交通安全法》第18条规定：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝处罚的，可以扣留其非机动车。”这里规定的处罚数额最低是5元，最高是50元，地方立法在制定相应实施办法或实施条例时，可以结合本行政区居民生活水平，东部沿海发达省份就可以规定为50元，中部一些省份则可以规定为20元，也可以规定为30元，而西部落后地区则可以规定为10元或15元。再如，《中华人民共和国行政许可法》颁布实施后，各地行政主体在践行行政许可过程中，要想真正将《行政许可法》相关规定落到实处，地方立法必须考虑到地区差异性。上海作为我国经济发达地区，制定行政许可法实施条例时，就应该规定较高的市场准入标准。而经济欠发达地区地方立法中则可以规定较低甚至法律规定的最低标准。可见，地方立法中坚持地方特色，可以在一定程度上平衡中国各地由于经济社会发展不平衡造成的差异。

二、地方特色反映了地方立法的制度创新

在此，我们把制度理解为用来调整利益、规范行为的规则体系，包括一个国家现行有效的所有法律、法规和规章。制度创新是指对现有制度的完善和发展，或创制全新的规则体系。坚持地方特色，制定出符合地方实际情况、满足地方发展的地方性法规和地方规章，本身就是制度创新行为。

《中华人民共和国立法法》第64条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”其中第一项，我们称其为执行性或实施性立法，第二项为创制性或自主性立法，后面补充的为先行性立法。

通常情况下，一部法律或行政法规颁布实施后，地方相关机关为了更好地贯彻、执行法律、行政法规，会及时制定相应的地方性法规或规章，这就是执行性或实施性立法。如《中华人民共和国村民委员会组织法》生效后，有的地方制定了《村民委员会组织法实施办法》或《村民委员会选举办法》。全国人大及其常委会制定的法律，鉴于中国各地情况的复杂性、区域差异性和发展的不平衡性，往往只规定了一个范围或大致的框架，过于原则和概括，比较具体的规定还依赖于地方立法。地方立法一方面是为了贯彻执行国家法律法规，另一方面还要结合地方的实际情况和需要，着眼于解决实际问题，在现有法律框架内对其中部分条款作出符合地方发展水平的规定。执行性立法实际上是法律、行政法规的细化、具体化，是把法律的一般性和地方的特殊性结合起来，在一定程度上弥补了中央立法的不足。从这一角度讲，执行性立法具有一定的创新性。2001年上海市颁布了《上海市劳动合同条例》，实践表明其中有些条款克服了《中华人民共和国劳动法》过于原则的弊端。在劳动合同的订立、履行、变更、解除和终止等问题上作出了更具体、可操作的规定，对于调整地方劳动关系、维护劳动者合法权益发挥了重要作用。

相较于执行性立法，创制性立法和先行性立法的创新性特征更为明显。《立法法》第63条规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会，较大的市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。这就意味着，在遵守国家法制统一的前提下，为了适应改革开放和建立市场经济体制的需要，根据本行政区域具体情况和实际需要，在发展地方经济过程中，针对各地带有地方特色的问题和情况，可以制定地方性法规和规章。凡是关系到整个行政区域经济社会发展的，带有全局性、根本性、普遍性社会关系，可以制定地方性法规来进行规范和引导；有关地方人民群众切身利益的重大工程、项目和决策，地方政府在其职权范围内可以制定地方政府规章。以上海市为例，早在国务院《政府信息公开条例》颁布实施前，上海市就率先制定了《上海市政府信息公开规定》，促进了公开透明的行政管理体制建设，保障了公民法人和其他组织的政府信息知情权。基于上海市的特殊地理位置和国际化的大都市性质，为了践行“浦东开发，法制先行”理念，上海市分别于1985年和1996年制定了《黄浦江上游水源保护条例》、《上海市外高桥保税区条例》，适应了浦东开发开放对法制的需求。除了上海市，北京市在立法制度创新方面尤为明显，据有人统计，北京市地方性法规中自主性和先行性法规比例达到74%［4］。目前，中国地方立法创新性不仅存在各行政区，也表现在区域经济内行政区之间协调立法方面。“东北三省已经在这方面开始了探索，辽宁、吉林、黑龙江于2006年签署了首个区域性立法合作框架，在一定程度上建立了一种自上而下崭新立法体系。”［5］接着，《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》（2006年）、《湖南省长株潭城市群区域规划条例》（2008年）、《武汉市城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》（2009年）相继出台。这些规范性文件的出台同时也昭示了中国地方立法发展的一个新的方向。

创制性立法是在坚持国家法制统一的前提下，即不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，立足于地方实际，自主地针对地方性事务管理，促进地方发展的需要而制定的，体现了地方立法者的管理智慧和制度创新。先行性立法则是基于“对外改革开放中遇到的一些新情况、新问题，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律”［6］。例如，近些年来，广东、山东、黑龙江、江苏、浙江、北京、深圳等省市在中央立法难以到位的情况下先后制定了志愿服务方面的条例或实施办法，对自20世纪80年代后期出现的志愿服务活动进行规范，发挥了地方立法中先行先试作用。

三、地方特色反映了地方立法者的法治意识和社会管理创新

自1979年地方立法权恢复至今，无论是中央还是地方立法在数量上都呈上升趋势。特别是近十年来，这种趋势尤为明显，地方则更为突出。不仅如此，地方立法调整范围也在扩大。这一方面反映了整个中国的发展状况，另一方面也说明有关地方国家机关法治意识增强。这些地方国家机关立足于地方实情，深刻领悟中央关于加强和创新社会管理精神，通过立法来实现对地方经济社会的规范、引导和保障。

坚持地方特色体现地方立法者法治意识的增强。依据《宪法》、《地方组织法》和《立法法》的相关规定，目前已有81个省市的地方国家机关成为地方立法主体从而拥有地方立法的自主权，可以制定地方性法规或地方政府规章。行使立法权是这些地方国家机关的法定职权，相较于地方立法权恢复之初，地方立法机关畏手畏脚、被动立法的表现——立法规划由同级政府编制、通过的法案绝大多数由政府提出，法规草案由同级政府起草——今日地方性法规无论数量还是质量上都有所改观。根据《立法法》第64条的精神，地方立法机关在遵守法制统一的前提下，以地方民众为本，为了给地方民众创造良好的工作、生活、活动环境，积极主动地就地方政治、经济、文化、教育、卫生、治安、环境、资源、司法、民政等地方性事务，已经制定了一批卓有成效的、反映地方民众利益的地方性法规。这说明地方立法机关顺应时代发展，由过去的被动立法向今天的主动、及时立法转变，努力用足、用好立法权。同时也反映立法机关法治理念转变和法治意识增强。

“社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验基础上，引入新的社会管理理论、知识和方式，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而构建新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。”［7］坚持地方特色体现了地方政府社会管理理念的转变。地方政府在自己的职权范围内，就本行政区域的具体行政管理事项主动、及时地制定地方政府规章，由过去的消极行政过渡到今天的积极行政，这本身就体现了社会管理理念的变化。表现在立法上，首先是立法调整范围的扩大，加强了对社会性事务立法。自十一届三中全会到现在，我国地方立法中，以调整环境和生态保护、自然资源开发和有效利用、劳动和社会保障、食品药品安全等与民生问题密切相关的社会性事务为主要内容的立法逐渐占据重要地位，并成为最近20年地方立法的一个总趋势。“2010年各省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会在继续推进经济立法的同时，加强以关注民生为重点的社会领域和环境资源领域立法，注重增强立法的地方特色。”［8］各种保险和特殊人群权益的保护、各地结合本地消费水平所规定的最低生活保障和最低工资保障的地方政府规章在地方立法中所占比例明显增加。其次是立法调整方式的转变。从社会关系角度看，“地方政府规章对民事关系的调整从间接调整发展到直接调整，即从原来的对消费者保护、环境保护等涉及民事关系的问题进行间接调整发展到对平等主体之间的人身和财产关系进行直接调整”［9］。

坚持地方特色体现了地方政府社会管理方式的转变。现代政府社会管理的基本方式是社会法规和社会政策。法规相对于政策而言，更具有规范性、稳定性、长效性和制度化特色。为了适应社会转型，满足建立市场经济体制需要，政府必须积极地发挥行政职能。加上国家任务范围扩大，即不仅要保证社会安全，还必须负责承担组织社会生存和发展等一系列职责，如水、电、液化气等基本能源供应，污水和垃圾处理，教育、人口老化、医疗保险等的保障，选择社会法规作为社会管理方式成为必然。从立法角度来说，一是地方立法宗旨的转变：由崇尚“管理”向既重视“管理”又重视“服务”转变。以实现管理为目的的立法主要涉及政府的有关方面：政府的管理范围、内容、重点及程序，政府与社会、市场的关系，公共安全维护、地方市场秩序建立，地方特定能源如煤、水、气的税费管理。以服务为目的的立法主要有关城市建设的规划、公共设施的保护、地方公用事业的发展、自然资源和环境的保护、对房地产业的规范、地方科教文卫等方面。二是由过去重经济建设、轻社会管理到现在的在社会经济建设过程中社会管理和公共服务并重；“从行政主导的管理方式，转向组织化、法治化的社会管理方式。运用行政主导的管理方式就是在社会管理中采取单一的行政干预。政府凭借政权力量，依靠自上而下的行政组织制定、颁布、运用政策和指令的方法，实施国家对社会的领导、组织和管理，其硬管理有余、软管理不足，管理方式不够灵活”［10］。换句话说，地方国家机关由过去单靠制定政策、发布行政决定和命令等行政性手段进行强力管制，向通过制定地方政府规章并在此过程注重引导公众有序参与、适当反映和吸纳民意，再加上运用行政契约、行政调解等非强力管制和上述强力管制并存转变。从而实现由公众被动接受地方性规范法文件到主动履行，再到被公众默认并支持，最终形成对制度的尊重和敬畏。

可见，地方政府通过创制性或执行性立法，一定程度上实现了政府职能转变，体现了社会管理创新，又为社会管理创新提供了制度保障，实现了社会管理的法治化。

［1］周旺生.立法学教程［M］.北京：北京大学出版社，2006：301.

［2］周旺生.立法学［M］.北京：法律出版社，1998：336.

［3］谢蒲定.地方立法一定要立足于地方［J］.人大研究，2012（5）：6－8.

［4］唐立君.北京市地方性法规立法概况［J］.魅力中国，2011（13）：35－37.

［5］乔新生.中国立法史上值得注意的重大事件［J］.经济，2006（9）：29－30.

［6］吴邦国.形成中国特色社会主义法律体系的重大意义和基本经验［J］.求是，2011（3）：2－5.

［7］应松年.社会管理创新引论［J］.法学论坛，2010（6）：18－25.

［8］中国法学会.中国法治建设年度报告（2010）［R］.北京：新华出版社，2011：7.

［9］孙波.地方立法的扩张趋势分析［D］.长春：吉林大学，2004：8.

［10］陈用龙.良法善治：社会管理创新的必然选择［J］.广州市公安管理干部学院学报，2012（2）：30－32.