强化实训基地建设和运行管理质量监控与绩效评价的思考

□张家寰 郭 扬 王立刚 查正和

中央财政从2004年开始投入专项资金积极支持职业教育实训基地项目建设，成为我国历史上由中央财政大规模支持职业教育的第一个重大项目，激发了各地方政府和广大职业院校的积极性，引起了社会的高度关注。2004-2013年，中央财政投入实训基地项目资金78.6亿元，加上地方政府、职业院校、行业与企业投资合计项目预算149亿元，共计建设实训基地项目4556个，现已形成覆盖全国的国家级实训基地网络群。如何加强项目建设的质量监控，完善项目运行管理机制，建立绩效评价和激励机制，充分发挥实训基地的功能，推进校企合作工学结合人才培养模式改革，提高职业教育质量，培养符合社会需要的高素质技能型人才，适应地区的经济发展，具有十分重要的意义。

一、加强规范管理

为了提高中央财政支持的职业教育实训基地项目建设效益，明确实训基地的定位与功能，改善项目建设和运行管理，必须建立完善国家、地方（省级）、项目学校三级管理体制，实施规范化的基本管理，做到统筹兼顾、协调发展。

（一）明确实训基地的定位和功能

中央财政支持的职业教育实训基地，是由中央财政、地方财政、行业企业与职业院校等多方面共同投资的，主要依托职业院校建设和管理的，面向社会开放的公益性职业教育与培训机构。其基本功能是：承担本地区职业院校的学生专业实训和专业教师培训，以及其他各类院校师生的相关专业培训；为行业、企事业单位服务，进行员工上岗、在岗、转岗和技术培训；面向社会全体劳动者开展职业技术培训，包括就业与再就业培训、农村劳动力转移培训、农村实用人才培训、职业技能鉴定考核和各种技术服务等。要建立可持续发展的运作模式，逐步发展为校企合作、工学结合、产学研一体化的职业教育示范性基地，充分体现服务性、公共性、辐射性的功能。

（二）完善三级管理体制

实行国家、地方（省级）、实训基地项目单位的三级管理体制，首先，由教育部、财政部组建全国职业教育实训基地项目办公室，负责指导、协调全国实训基地的建设和管理工作，对重大问题进行决策。其主要职能，根据全国各地区的经济发展、职业教育发展与专业人才需求，对实训基地项目的投资规模、区域与专业布局进行合理规划；制定实训基地项目的评审标准，对各地区上报的实训基地申报项目组织审批立项；建立实训基地建设与运行管理的质量监控机制，编制专业实训基地装备配置标准，对实训基地项目的项目建设实行质量监控；建立和完善绩效评价机制，加强对实训基地运行管理；建立实训基地数据档案库，构建职业教育实训基地网络平台，组织各地区实训基地经验交流，定期发布实训基地有关信息等。

其次，由各省教育、财政部门组建地方（省级）实训基地项目管理办公室，负责本地区实训基地的协调管理，解决项目建设、运行管理工作中的实际问题。其主要职能，按照教育部、财政部的布署，根据本地区职业教育发展、经济发展和专业人才需 求，制定本地区实训基地建设规划，组织职业院校申报项目；对实训基地项目建设进行指导和检查，实施质量监控；组织有关专家对完成建设的项目进行竣工验收，对实训基地的运行管理实行绩效评价；建立本地区实训基地网络服务平台，每年定期向教育部、财政部上报实训基地项目建设与运行管理的情况。

同时，项目学校作为项目的实施机构，具体负责实训基地的建设与运行管理。其主要职能，承担实训基地的硬件与软件建设，包括设备的采购、安装调试与使用维护，建设优秀的双师素质专业教学团队，开发实训项目，设计培训课程和编写培训教材；建立和完善实训基地运行管理制度，加强设备的使用和维护管理；深化课程改革，提高教育质量；面向社会开放，实现资源共享，充分发挥实训基地的功能，提高项目效益，培养适合社会需要的技术技能型人才。

（三）规范项目管理

一是实行项目统一编码。为了有利于实训基地项目规范化管理，便于统计分析，须对所有实训基地项目实行统一编码，每个实训基地拥有唯一的代码。项目代码由11位数字组成，其中前二位表示地区代码，参照国家标准《中华人民共和国行政区划代码》(GB 2260-1995)取前两位数字作为各地区代码，如北京地区代码为“11”；第三、第四位表示批准立项年份，用年份的后两位数字表示，如2012年项目为“12”；第五位表示学校办学性质、类型，如“1”表示公办中职学校；第六、第七位表示实训基地的专业分类代码，如“01”表示数控技术专业；最后四位表示实训基地项目的序列号，根据项目批准立项的时间、地区确定。近十年来，全国中、高职院校发展变化幅度很大，有的新建有的改制有的撤并有的升格，专业的发展变化情况更加复杂，有必要将所有实训基地项目重新梳理一遍，重新进行统一编码，便于在新的条件下统一规范管理。

三是完善专业实训设备配置标准。为了规范实训基地建设，加强对各地区工作的指导，提高项目建设效益，教育部与财政部组织有关专家对专业实训基地的设备配置进行研究，根据专业培养目标及专业涵盖的主要专门化方向和职业岗位群的要求，提出了实训设备配置基本方案，制定了数控技术、汽车维修、计算机应用与软件、建筑技术、护理、电工电子、物流管理等专业实训基地设备配置推荐标准。但由于有些专业设备技术更新较快，尤其是计算机、数控设备等，专业实训基地设备的配置标准也需要与时俱进、及时作相应调整。各地区项目学校设计项目建设方案和设备采购可参照标准，结合学校具体情况实施。

二、加强过程监控

实训基地项目建设的质量监控，包括项目申报批准立项、项目硬件与软件建设、项目竣工验收和实训基地运行管理等。教育部、财政部根据全国各地区职业教育发展规模、经济发展与人才需求、地区产业发展战略等，统筹规划、协调发展。为确保项目建设质量，实行项目申报评审，组织有关专家制订《中央财政支持的职业教育实训基地建设项目支持奖励评审试行标准》，对申报项目学校择优选择，并对实训基地项目建设与运行管理实施质量监控。

（一）项目申报立项质量监控

实训基地项目申报立项的流程：第一步，下达项目申报通知。由教育部、财政部按照实训基地项目建设规划，根据各地区职业教育发展和经济发展，结合实训基地项目建设情况，确定项目申报要求和分省项目控制数等。第二步，组织项目申报。各省级教育、财政部门接到通知后，按要求统一组织职业院校申报，组织项目培训，明确申报条件和要求。第三步，学校申报项目。符合申报条件的职业院校按要求填写《项目申报书》，包括学校办学基本情况、专业基础条件等，设计项目方案，并准备相关佐证材料，包括项目可行性分析报告等，报送省级教育、财政部门。第四步，项目评审。由省级教育、财政部门组织专家按照项目评分标准，根据学校申报材料和具体情况进行项目评审，确定上报的学校及专业项目，并按评审结果排序，然后完成报告，按要求向教育部、财政部上报项目材料。第五步，项目复核评审。由教育部、财政部组织专家对各省上报的项目材料进行复核，根据学校申报材料，按照项目评分标准，并考虑全国各地区实训基地的分布和专业布局，以及实训基地项目建设情况，确定各省上报项目。第六步，项目批准立项。由教育部、财政部批准立项项目，确定统一项目代码，向省级教育、财政 部门下达立项通知，由省级教育、财政部门向项目学校转发立项通知；建立实训基地项目数据库，实施规范化管理。

从项目申报立项程序中质量监控的要点来看，目前存在的问题一是在项目建设的必要性方面，在项目评审中，发现有的学校上报材料中未能说明项目建设的必要性，无项目可行性报告，缺乏相关认证材料。要加强项目立项的必要性研究，项目学校需组织有关专家进行科学认证，分析本地区本专业相关技能人才需求情况、职业院校招生情况、已建设实训基地情况等，避免实训基地盲目建设造成浪费。二是在完成项目的可能性方面，项目学校应具备良好的专业基础条件，拥有优秀的专业师资队伍和良好的实训设备实施，有稳定的校企合作基础，有能力顺利完成项目。在项目建设前期，如2004—2007年上报的项目学校普遍基础条件较好，而后期上报的有的学校基础条件相对较弱，尤其是西部地区，有的学校缺乏优秀的专业带头人和双师型专业教师，实训设备未达到标准要求。三是在项目方案设计的合理性方面，实训基地建设的目标明确，项目资金预算合理，基本措施到位，项目建设进度合理；实训设备的配置与专业教学和技能鉴定的要求相匹配，实用性强，避免好看不中用，也要考虑设备的先进性，避免实训基地建成不久设备落后淘汰。有的学校上报的设计方案不尽合理、过于简单，无项目资金预算，无主要设备配置。四是区域实训基地专业布局的合理性方面，各地区需要根据本地区经济发展、产业发展和职业教育发展规模与专业布局结构，合理规划实训基地建设。而根据各地区上报的实训基地项目，大部分地区的专业布局较合理，但也有个别地区专业布局不平衡，过于集中数控技术、计算机应用、电工电子与自动化、汽车维修等专业，而护理、物流管理等专业空缺。

（二）实训基地项目建设质量监控

由于实训基地项目建设比较复杂，一方面程序多，包括项目方案设计、硬件与软件建设、项目竣工验收、实训基地运行管理等；另一方面涉及部门多，包括国家教育部、财政部，省级教育、财政部门，项目学校、政府采购中心、招投标公司、设备生产与销售厂商等。因此我们建议实训基地建设的工作流程如下：第一步，项目学校按要求填报《项目任务书》。项目批准立项后，学校根据项目投资和学校实际情况，确定项目建设目标，优化设计实训基地建设方案，购置实训基地设备，拟定项目建设进度，包括实训基地的硬件与软件建设等。第二步，审核项目任务书。由省级教育、财政部门组织有关专家对项目学校上报的项目任务书进行审核，重点是项目建设方案合理性，包括项目资金预算、专业实训设备配置、项目建设进度等，对于存在的问题提出修改建议，然后项目学校修改、完善项目方案。第三步，实施项目建设。项目学校按项目建设方案具体实施硬件与软件建设，硬件建设主要包括设备采购招投标，设备到货、安装、调试与使用，设备验收与付款等；软件建设主要包括实训基地运行管理，师资队伍建设及实训教师培训，开发培训课程和教材、制订培训计划与大纲，制订实训基地管理制度，建立面向社会对外开放的网络服务平台等。第四步，项目中期检查。为加强各地区实训基地建设的质量监控，在项目建设过程中，由省级教育、财政部门组织有关专家对项目建设实施中期检查，主要内容包括项目资金的到位与使用管理情况，项目设备采购、安装调试、使用与管理情况，专业师资队伍建设、培训课程开发和实训基地管理等，核查项目建设进度，及时发现问题和总结经验，提高实训基地项目建设效益。第五步，项目竣工验收。实训基地硬件与软件建设完成后，进行试运行，发现问题，不断改进。项目学校通过自行检查,达到规定要求后，按要求上报《项目竣工验收申报书》，由省级教育、财政部门组织有关专家对实训基地项目进行竣工验收，未达到要求的需整改，达到要求的才可挂牌正式运行。第六步，实训基地正式运行。通过竣工验收的实训基地对外开放，为职业院校、为企业提供技术培训服务，根据地区经济发展为社会培养高素质技术技能人才。

从实训基地建设中质量监控的要点来看，目前存在的主要问题，一方面是学校上报的项目任务书，作为项目建设与质量监控的重要依据，其主要内容应包括项目建设方案、项目资金来源、项目建设具体目标、项目主要设备配置及预算、项目建设进度等，但我们在审核时发现有的学校项目建设方案不合理，有的太简单、建设目标不明确，实训基地的设备配置与教学要求不匹配，项目建设进度计划安排不合理，有的培训项目课程开发、实训基地的运行管理等未作安排。另一方面是实训基地的软、硬件建设问题，作为实训基地建设的重要环节，项目硬件包括设备采购招投标、设备到货、安装调试与使用，由于环节多、涉及单位多，比较复杂；而项目软件则主要指实训基地的运行管理机构建立、专业师资队伍建设、制订实训基地的运行管理制度、项目培训课程开发、制定培训计划与大纲、编写和选用教材、构建面向社会对外开放的网络服务平台等。如果说当前实训基地的硬件建设方面已取得明显成效的话，那么软件建设方面存在的问题也已凸显出来：主要问题一是专业师资队伍比较薄弱，尤其是缺乏具有较强的企业实践能力的双师型教师，另一方面实训教师职称待遇低，优秀教师引进、留住难，这样制约了实训基地功能的发挥；二是培训课程开发滞后，工学结合的课程体系尚未形成，实训课程及教学内容与企业职业岗位要求脱节，并且缺乏适用的教材；三是实训基地的运行管理制度不 健全，如实训室及设备的使用与管理、实训基地对外开放服务的管理等；四是对外开放服务的网络平台尚未建立、应用，实训基地的对外服务功能不能充分体现。

（三）加强实训基地建设与运行管理质量监控的建议

第一，统筹规划、合理布局，加强对实训基地建设的指导。根据各地区的经济发展和职业教育发展规模，合理制定实训基地建设规划，专业布局与地区经济发展和产业发展相适应，“十一五”期间，实训基地建设重点支持社会需求紧缺的数控、护理、汽车维修等十三类专业技能人才；“十二五”期间，各地区加快经济发展方式转变、产业结构调整，实训基地建设需拓宽专业覆盖面，重点支持具有地区特色的专业，以适应未来经济发展的需要。

教师给学生设计任务，要求学生寻找、制作实验器具，这样不仅能够促进学生对物理知识的理解，还能够充分调动学生的思考积极性，提升了学生的自主学习能力.

第二，加大对基础薄弱地区的支持力度，区域分布覆盖县域职业学校。作为中央财政投入的专项资金重大项目，前期实训基地建设要求确保项目建设质量，特别是考虑到实训基地建成后的示范、辐射作用，要求学校具备较好的基础条件，因此实训基地项目的区域分布大部分还是集中在学校办学条件较好的大中型城市，少数学校已二、三次立项，而不少基础条件相对较薄弱的县域职业学校难以入选。“十二五”期间，完善基地建设的准入机制，扩大覆盖面至职业教育规模大的县域职业院校，尤其加大基础薄弱的贫困地区的扶持力度，可由中央财政全额拨款，由此促进区域职业教育协调发展。

第三，加强专业指导，提高项目建设效益。建立全国职业教育实训基地建设专业指导委员会，组织专业领域造诣较深的行业专家、职业院校专业教师形成专家网络，对各地区职业院校的实训基地的建设与运行管理提供专业咨询和技术支持，包括实训设备的优化配置、实训课程的开发、专业师资队伍建设、实训基地的运行管理等，对于专业基础薄弱的职业院校，委派示范院校具有丰富的实训基地建设经验的专业骨干教师、行业技术专家实施对口援助、专业指导，提升实训基地建设水平，提高项目建设效益。

第四，优化设备配置，满足不同需求。由于我国地域辽阔，各地区的经济发展水平存在较大差异，职业院校的专业教学水平不一，对实训设备的配置要求也不相同。由有关部门组织专家制订专业实训基地设备的配置参考标准，可分为标准配置、高级配置两个层次。一般学校采用标准配置，基础条件好、要求高的可采用高级配置，项目学校可以根据教学要求配置设备，这样可以满足不同实训基地的需要。

第五，加强软件建设，提升实训基地内涵。在实训基地建设的中期检查中，有的实训基地配置了先进的实训设备，但缺乏熟练掌握操作技能的实训教师，未能根据行业、企业的要求开发相应的实训课程和教材，影响了实训基地的实际使用效果。为了更好地发挥实训基地作用，要加强软件建设，项目资金中10-30%可用于专业教师培训、课程与教材开发等，提升实训基地内涵。

三、加强绩效考核

要切实加强实训基地项目建设与运行管理，促进提高项目的质量和效益，我们认为有必要制订一个国家层面的实训基地项目绩效评价指标体系，对实训基地建设的实际效果进行系统科学地评价，实施实训基地项目建设与运行的过程管理。为此，我们提出以下实训基地项目绩效评价的初步设计，并建议由教育部与财政部、省级教育与财政部门组织的有关专家组成项目评价小组，运用科学、规范的方法，对实训基地项目建设与运行管理的绩效进行综合评价考核，总结经验与成效，分析存在的问题，采取有效措施不断改进，提高项目效益。

（一）总体思路和基本原则

实训基地项目的绩效评价，应当以科学发展观为指导，以质量和效益为核心，根据实训基地项目的建设、运行与管理，突出实际工作效果，建立规范、合理的绩效评价指标体系，促进实训基地建设和管理，提高实训基地项目效益。绩效评价采用定量与定性相结合，以定量评价为主，力求客观、公正；以项目建设的绩效目标为基础，进行纵向、横向比较评价。纵向比较评价，通过实训基地项目建设前与建设后的比较分析，考量项目建设的效果；横向比较评价，通过与同类型专业实训基地比较，考量实训基地的相对业绩以及在本专业领域中的定位和作用。建立完善的评价指标体系是科学、合理、公正地评价项目绩效的重要保证，是准确评价项目绩效的一种有效方法。因此，在进行评价指标体系的设计时，应从实际出发，做到既科学，又切实可行，并应恪守以下原则：

一是体现公平、公正原则。指标体系应尽可能较全面、客观地反映各地区实训基地项目能准确反映项目的绩效，要克服主观因素的影响，对各种评价指标的定义要清晰、准确。选取指标应主次分明，以结果性指标为主，以程序性指标为辅，根据指标在整个体系中的地位和作用，选取最具影响、最能反映评价要求的指标，所有指标参数需经严格过滤、筛选才能设立。

二是实用性原则。建立指标体系的目的是在实践中得以应用，评价指标应具体、明确、可衡量。指标尽可能量化，对定量指标要保证其可信度，对定性指标应尽量适用，或选择那些能间接赋值或计算予以转化的定量指标，同时能够便于操作和利用。

三是简约性原则。在能够满足评价目标的前提下，指标体系的大小也必须适宜。指标应尽量简单，要体现项目本质特征的指标，以节约信息采集成 本。评价指标体系过大，层次过多，指标过细，会将评价过程集中在细小的问题上，增加评价的工作量，并且往往会扭曲评价的结果；评价指标体系过小，层次过少，指标过粗，又不能充分反映被评价对象的整体状况。

四是可获取性原则。指标的选取要充分考虑实现的可能性、可行性，应较容易获得可靠的相关数据。有些指标很重要，但获取有关数据的难度很大，所花费的成本大于其所能带来的利益，或者是该数据容易获得，但其可靠性较差、质量不高。这种情况下应放弃该指标，转而使用其他成本较低或质量较好的替代指标。

（二）绩效评价指标体系的构建

我们设计的实训基地项目绩效评价指标体系包括6个一级指标，下设24个二级指标。各指标评价分值根据相对重要性确定权重，评价分值总计100分，评价结果分为优秀、合格和不合格，评价总分低于50分为不合格，50-79分为合格，高于80分为优秀。由于各地区、各专业实训基地实际情况存在较大差异，可供适当调整参考。现就6个一级指标作一简要说明：

1.实训设备。实训设备是项目投资建设的重点，该指标主要评价实训基地项目的设备配置合理性、实训工位数和设备利用率，评价分值为20分。下设5个二级评价指标，实训设备适用性、实训工位数、实训设备利用率、完好率、生均实训设备值等，其中实训设备适用性含定性考核指标，其他各项为定量指标。考核的重点，一是实训设备适用性，可否满足专业教学要求，与企业主流生产设备匹配；二是实训工位数，是否与实训的学生数匹配，确保每个学生能实际动手操作；三是实训设备使用率、完好率，尽可能提高设备使用率，加强设备维护保养。要充分利用每台设备，避免购置价格昂贵、不实用、仅用于演示的设备，提高设备投资效益。

2.师资队伍。主要评价实训教师的数量和专业水平，评价分值为16分，下设4个二级评价指标，本专业专任教师数、具有高级技术职称教师数及占专任教师比例；具有高级工、工程师及以上职业资格的教师数及占专任教师比例；来自企业兼职教师数，占本专业教师总数（专任教师与兼职教师之和）比例。考核的重点，本专业专任教师的数量与学生匹配，具有实践能力的双师型教师比例高，教师的专业水平较高，达到教育部规定要求。

3.培训效果。该指标主要评价本校学生培训、社会培训的规模和培训质量，反映实训基地建设项目的效果，评价分值为40分。下设6个二级指标，本校学生实训人数、本专业生均专业实训学时（按教学计划）、本专业毕业生获职业资格证书比例、全年社会培训人数，获职业资格证书比例、教学质量反馈。考核重点是本校学生实训，作为职业教育实训基地首先满足本校本专业学生实训教学需求，实训学生的数量、实训学时数、毕业生获职业资格证书比例，中职学校毕业生获中级职业资格证书比例，高职院校毕业生获高级职业资格证书比例，考虑毕业生就业率影响因素较多，故不列为评价指标。社会培训，主要评价外校学生、社会参加培训的规模和培训质量，反映实训基地实现资源共享为社会服务的功能。

4.运行管理。该指标主要评价实训基地运行管理水平，评价分值为18分。下设5个二级评价指标，管理规范、实训环境、教学改革与教材建设、校企合作、建立网络开放平台。管理规范，各项规章制度齐全；实训环境，要做到安全、文明、环保；专业教学计划设计符合教育部要求，课程教学内容与企业岗位要求相结合，符合学生发展需要，产学结合；校企密切合作，企业参与教学，制订教学计划、大纲，编写教材等；学校要建立网络服务平台，对外开放服务社会，实现资源共享。

5.项目投资效益。该指标主要评价实训基地项目的投资效益，评价分值为6分。下设2个二级评价指标，本校学生实训、社会培训。本校学生实训考核重点，平均每位学生专业实训需相应的实训设备投资；社会培训考核重点，社会培训平均人需相应的实训设备投资，主要对同类专业实训基地的效益进行比较。

6.特色与创新（加分项目）。该指标主要评价实训基地项目的示范作用，作为加分因素，评价分值为6分。下设2个二级评价指标，专业特色、创新，要求一是具有专业特色，在全国、本地区具有较大影响力，起到示范作用；二是在实训基地建设与运行管理、实训教学等方面有创新，并取得显著成效。

（三）完善实训基地的奖惩激励机制

建议由教育部、财政部制订颁布实训基地项目绩效评价指标体系，具体实施绩效评价的过程包括学校自评、网上报材料、实地核查，由学校按要求先自评，然后上报材料（上网），由省级教育部门组织评审，教育部、财政部组织复查，绩效评价结果分为优秀、合格和不合格三级，在网上公示，最终由教育部、财政部根据各实训基地的绩效评价结果进行奖惩。被评为合格的实训基地，根据其实际培训数量和质量下达运行经费；被评为优秀的实训基地，除运行经费外给予一定奖励金予以鼓励；被评为不合格的实训基地，则减少或不给予运行经费并责令其整改，若第二年仍被评为不合格，则摘牌撤消其中央财政支持的实训基地建设项目资格。被撤消项目资格的学校应退还中央财政投资经费，退还金额为投资经费扣除设备折旧后的净值。