创新社会管理 构建和谐社区——对乐山市推进城镇社区建设情况的调研

王京星

(中共乐山市委党校 四川 乐山 614000)

社区是社会生活的基本单位。随着我国社会主义市场经济的确立和发展，人们的社会心理从“单位人”向“社会人”转变，人们的社会活动越来越依赖社区而不是单位。因此社区功能发挥的好坏直接关系人民群众物质文化生活需求能否得到满足，关系到党和政府与群众的联系能否良性互动。

加强城镇社区建设是社会转型期及建设公民社会的时代需求。党的十八大报告明确指出:改进政府提供公共服务的方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务的功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。进一步加强社区建设，对创新社会管理、构建和谐社会具有重要作用。

一、乐山市城镇社区建设基本情况

截止2011年底，全市共有257个城市社区，其中县级政府驻地社区104个，集镇社区153个。功能齐全社区176个，占全部社区的68．48%，其中城区53个，集镇123个;功能不齐全社区81个，其中城区51个，集镇30个。全市现有177个一站式社区服务站，占全部社区的68．87%，其中城区83个，集镇94个。社区办事机构建筑总面积72720平米，平均面积283平米，其中县级政府驻地社区平均面积332平米，集镇社区平均面积250平米。社区居委会组成人员1034人，其中财政补助856人，占全部人员的82．79%。

自2002年3月全面启动城市社区建设工作以来，乐山市紧紧围绕构建和谐社会的总体目标，在各级党委、政府的高度重视下，经过相关部门的积极配合、社会各界的广泛参与和广大基层社区工作者的共同努力，社区已发展成为基层管理、服务群众和开展社会工作的重要基础和平台。

(一)社区建设工作制度逐步趋于完善

2003年以来，乐山市委和市政府陆续制定了关于《乐山市城市社区建设五年发展规划》、《关于加强社区居民委员会建设的意见》和《关于健全和完善社区居务公开和民主管理制度的意见》等十多项社区建设规章制度，促进了社区建设的规范化和法制化，并根据相关政策文件要求成立了社区建设领导小组办公室，负责协调和指导全市社区建设工作。通过进行社区党组织和社区居委会换届选举，乐山市共配备社区干部1034人，每个社区3－9人。社区工作人员的生活补贴和社区办公经费全额纳入了财政预算。逐步建立了以社区党组织为领导、社区居委会为主体、社区社会组织为补充、驻社区单位和组织协同配合、社区居民广泛参与的新型社区管理体制。

(二)自治机制建设取得新成效

逐步推行社区居委会直接选举。进一步规范完善了居务公开、民主评议和居民代表会议制度，社区居务公开面达100%，公开规范化程度达96%。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度在城乡社区得到有效落实，社区自治功能明显增强，建立健全了党组织领导下的充满活力的社区居民群众自治机制。

(三)服务功能建设取得新进展

以区市县为龙头、街道为主体、社区为依托、辖区单位和社会成员广泛参与的社区服务网络框架已基本形成。全市已建成社区服务中心、社区服务站、各类服务网点、社会捐赠站点、各类老年服务设施等。7个街道办事处和11个县级人民政府所在地的乡镇均建立了社区服务中心，174个社区建立了“一站式”服务站。社会保障、社会救助、社会治安、矛盾调处等社区基本公共服务功能明显增强，社区居民群众急需的文体娱乐、志愿互助、居家养老等便民利民服务逐步拓展。通过提供就业信息、职业介绍、开发公益性岗位等形式，帮助下岗失业人员和失地无业农民解决就业问题。

(四)基础设施建设取得新突破

按照“最方便空间给群众办事，最大空间给群众活动，最小空间给社区办公”的指导思想，全市各级财政采用购买、无偿划拨、投资新建等多种形式，先后投入资金7900多万元用于社区基础设施建设。在此基础上，各社区充分利用市、县两级闲置的国有资产，采取多种渠道积极争取上级财政投入，通过租、借、并、转、拨、改、建等多种形式解决了社区办公和服务用房。全市254个社区的办公和服务用房由社区建设之初的平均不足50平方米增加到280多平方米。

二、乐山市城镇社区建设存在的主要问题

(一)思想认识不深，社区发展定位不明确

在加快社区建设上，部分社区干部和群众思想意识滞后，存在“等、靠、要”思想，自身缺乏积极性和主动性，呈现出政府“热”、主体“冷”的局面。少数领导和地方政府对城乡社区发展趋势把握不准，对社区建设的重要性认识不足，措施不力。领导联系和定点帮扶制度因各种因素的制约而逐渐流于形式，制度功能明显弱化。部分领导对社区建设的重视力度不够，社区建设明显缺乏推动力。

(二)社区的责、权、利之间不对等现象突出

区县级政府部门及其派出机构街道办与社区居委会间权责界定不明。社区在承担着繁重工作任务的同时，却没有享有到对等的权利和利益，责、权、利之间不对等。社区自治功能淡化，各部门下压的工作任务太重，社区的自治权、自主权弱化，运作方式行政化、工作作风机关化的迹象日益明显。

(三)主体意识不强，参与不积极

社区与驻区单位之间缺乏约束，彼此的权利和义务没有明确规定，难以形成推进社区建设工作的整体合力。社区成员单位缺乏社区意识，“单位人”对所属单位依附性和认同感强，对于社区活动、社区自治事务则应付了事，对社区无法形成归属感，难以实现从“单位人”向“社会人”、“社区人”的转化。

(四)人才队伍建设亟待加强

社区工作人才队伍的整体素质、工作能力、工作方法还未完全适应加强和创新社区建设与管理的客观要求。一是人才队伍不稳定。社区服务目前主要以志愿者服务队伍为主体，但因志愿者服务形式具有不稳定性及服务项目的局限性、服务对象的特殊性，不可能为社区服务提供稳定的、经常的、专业化的服务。二是社区干部待遇较低。社区干部是一个特殊的工作群体，目前，乐山市社区干部待遇在本地相对较低，使一部分社区干部存在着“老无所养”的思想顾虑，在一定程度上影响了社区建设工作的开展。三是社区干部配置不合理。社区干部队伍在人员配置、年龄结构、个人素质上还不能完全适应发展的需要，大多数社区干部年龄偏大。

(五)综合服务功能亟待提高

现阶段城市的社区服务，已经从单纯物质扶助的福利和救助发展到对社区居民物质和精神需要的全面服务，但受人员因素和经费因素的影响，社区对居民的服务明显存在心有余而力不足的现象。目前，社区工作重心主要放在完成乡镇 (街道)政府和相关职能部门交办到社区的各项社会行政事务上，社区居民急需的文体娱乐、养老扶老、卫生保健、志愿活动等便民利民服务项目发展不够。目前全市仅有126个社区启动了便民利民服务项目，且普遍存在服务项目单一、服务水平不高等问题。

(六)体制建设不顺，法制机制不健全

到目前为止，我国还没有制定出一部涉及城市管理社区方面的专门法律。因国家未出台相应的法律法规，十年以来始终沿用的是1989年出台的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，有很多地方已经不适应城市社区建设的需要，尤其不适应加强和创新社区建设和管理的新要求。没有制度化的约束，造成各类机构的运行并不能得到充分的保障，甚至使某些机构成为摆设空转，并没有发挥自己应有的功效，造成对社区资源的浪费。必须尽快出台推进社区建设的指导性文件，进一步明确社区建设的指导思想、体制机制、部门协调、经费保证、社区服务等，确立社区的法律地位。

三、推进城镇社区建设的重大意义

(一)有助于营造社区和谐氛围，建设和谐社会

通过社区服务举办的各种活动，有利于引导社区居民建立起积极、宽容、健康的社会心态，进而为密切邻里关系营造良好的社会心理基础和氛围，产生对他人、对社会的尊重和理解，提高社区的和谐程度。

(二)有助于提高居民参与程度，促进民主自治

社区公共服务是社区居民参与社区公共事务、公共决策与社区发展的重要途径。社区服务在吸引社区居民参与各种活动的过程中，提高居民对社区的归属感、认同感，增强社区的向心力、凝聚力，提升社区的民主自治水平。

(三)有助于畅通居民诉求途径，维护社会稳定

社区通过社区矫正、青少年帮教、司法调解、就业指导、法律咨询、流动人口服务管理、社区防范等一系列的社区公共服务，及时将居民的各种利益诉求通过合法理性的方式向政府相关部门反馈，畅通社情民意，将各种矛盾化解在基层。

四、推进乐山市城镇社区建设的对策建议

创新社会管理，是构建和谐社会的必然要求，是贯彻落实党的十八大精神，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，促进社会全面协调发展的战略举措。社区是社会管理的基础，只有不断加强和改进社区建设，发挥社区平台作用，才能不断提升社区管理水平，促进社会和谐。

(一)进一步理顺社区管理体制

一是正确处理好职能部门和基层政府与社区自治组织的关系。基层政府、职能部门和社区居委会是指导与协助的关系，不是领导与被领导的行政隶属关系。各级政府和职能部门应坚持政社分开的原则，需要社区协助完成的工作事项，由各级政府和街道办事处从实际出发，统一安排。对属于政府的职能和工作，不能简单下派给社区。二是正确处理好社区居委会与单位、社会组织的关系。社区居委会对社区单位和社会组织负有综合协调、监督管理的职责，要帮助单位和社会组织开展活动，切实发挥社区单位和社会组织的作用。

(二)以财政扶持为主多渠道筹集资金

解决城镇社区工作经费不足、设施不全的问题，需要各级党委政府的大力扶持和街道、社区及全社会的共同努力，多渠道筹集社区工作所需的资金，逐步形成以政府投入为主导、社会多元投入为主体的投资新机制。各级政府要在每年的预算中列支专项经费，按照社区内居民人数及党员人数确定资金投入标准，将社区办公经费、社区党建工作经费列入各级财政预算，并随着经济社会发展逐步增长。财政应设立社区建设专项资金，采取以奖代补形式支持社区基础设施建设，保证社区基础设施建设、维护及社区活动的经费供给。切实贯彻“权随责走，费随事转”的原则，民政部门应会同下放社会管理权限的其它市级部门商定《实施细则》，进一步明确“费随事转”工作经费或补贴的种类、标准和运行方式，切实保障并逐步提高社区办公经费，为社区完成工作提供必要的条件。社区工作人员收入在财政补助的基础上，允许社区根据工作业绩考核情况，利用自有资金对工作人员奖励，提高工作人员待遇。积极鼓励街道和社区内的单位和非公有制企业赞助街道社区建设和开展各种公益性活动，形成比较稳定的社区建设资金来源。

(三)进一步发挥社区公共服务功能

社区公共服务是社区建设的重要内容，是发挥社区作为联系党和政府与人民群众枢纽作用的“推进剂”，也是化解社会矛盾的“润滑剂”。随着市场经济体制的逐步建立和完善，大量“单位人”转变为“社会人”，社会管理重心下移，社区成为提供公共服务的重要平台。一是充分发挥社区在改进公共服务中的作用。加强社区就业服务，通过提供就业政策咨询、就业培训以及开发公益性岗位等，重点解决高校毕业生、城镇低收入家庭失业人员、返乡农民工和被征地农民等“四类群体”的就业问题。充分发挥社区在参与社会保障中的主体作用，为社区居民参加基本养老保险、医疗保险等提供便利服务，不断扩大社会保障覆盖范围。积极构建覆盖社区优抚对象和困难群体的社会优抚、社会福利、社会救助工作体系和服务体系。加强对低保对象的动态管理，切实做到“应保尽保”。大力发展社区慈善事业，加强慈善爱心超市的建设和管理。二是充分发挥社区在加强依法治理中的作用。结合环境综合整治工作，建立健全社区治安防范体系，加强社区警务室建设，逐步建立以社区民警为主导，群防群治队伍为补充，人防、物防、技防相结合的社区防范机制和防控网络，全面提升社区安全防范水平。加强对流动人口、刑释解教人员、闲散青少年等重点人群的教育、管理和服务，有效开展社区扫黄、禁毒、禁赌等工作。加强社区安全防范宣传，建立传染病、食品安全、消防等安全事故的应急机制，提高社区应对突发事件的能力。建立社区信访和群众工作站，做好群众信访接待工作，教育引导居民以理性合法的方式表达利益诉求。完善社区矛盾纠纷预警、排查、调处机制，把不稳定因素化解在基层，化解在萌芽状态。

(四)进一步激发推动社区党建的内生动力

正确处理好社区党组织与自治组织的关系。社区党组织与社区居委会是领导与被领导的关系，社区居委会要自觉接受党组织的领导，社区党组织要支持和保障社区居委会依法行使职权。通过发展社区党建，充分调动驻区单位、社区“两新”组织及其他社区成员参与社区党建、创新社会管理的积极性。通过社区“大党委”建设，使社区所有成员积极主动参与进来，推动社区各成员之间的理解互信，形成推进区域化党建的内化力量。加强对社区社会主义核心价值观的宣传教育，满足驻区单位和社会成员日益增长的精神文化需求，营造单位与单位间、单位与个体成员间及各成员间的和谐互动关系。