加强平台建设 促进劳动就业和社会保障——乐山市基层劳动就业和社会保障公共服务平台建设的调查与思考

《乐山市公共服务平台建设研究》课题组

基层劳动就业和社会保障公共服务平台 (以下简称公共服务平台)是政府社会管理与公共服务体系的重要组成部分，是落实人力资源和社会保障政策的重要载体。近年来，乐山市各级党政领导和业务主管部门高度重视、大胆探索，将上级要求和本地实际紧密结合起来，在“公共服务平台”的硬件建设与软件建设方面都取得了显著的成效，为基层群众提供了高效、便捷、实用的公共服务。但在平台建设推进过程中，还存在一些困难和亟待解决的问题，必须引起高度重视并采取有效的措施来克服和突破。

一、乐山“公共服务平台”建设取得的进展与成效

按照全国和全省的统一部署，乐山市全面开展了基层劳动就业和社会保障公共服务平台建设工作，市政府多次专题研究该项工作，并在2010年12月下发了《实施意见》(乐府发〔2010〕27号)，对“公共服务平台”建设的目标、机构与责任、步骤、工作内容和保障措施等做了具体安排部署。此项工作推行近两年，取得了显著的成效。

(一)机构建立健全

乐山市11个区 (市、县)共辖218个乡镇(街道)。截止2012年8月，全市已经挂牌建立了218个“乡镇 (街道)就业和社会保障服务中心”，覆盖面达100%。平均每个服务中心办公服务场地面积为26．9平方米，并配置了电脑、打印机、办公桌椅、文件柜等设备。其中，共配置办公电脑352台，平均每个服务中心1．6台。

全市共有2031个行政村和251个社区 (合计2282个)。截止2012年8月底，全市共挂牌建立“村(社区)级服务站”2282个，覆盖面达到100%。村 (社区)级服务站办公场所平均面积达到24．5平方米。各区 (市、县)根据实际情况为其配备了必要的办公设备，其中配置办公电脑687台。

(二)人员配备到位

机构成立后，全市各地积极按服务对象的数量和规模来配置工作人员，乡镇 (街道)服务中心的工作人员进入编制，并在乡镇 (街道)总编制内调配解决。村 (社区)服务站工作人员采用村 (社区)干部兼任或聘用协理员的方式配置。截止2012年8月底，全市乡镇 (街道)服务中心共有工作人员546人，平均每个服务中心2．5名工作人员。其中，具有大专及以上文化程度的工作人员比率达到74．1%。村 (社区)级服务站共配置工作人员2509人，平均每个服务站1．1人。其中，具有大学文化程度的工作人员509人，占22．3%。乡镇 (街道)服务中心和村 (社区)服务站建设顺利，工作人员配置到位，平台建设基本成型，这些为面向基层的劳动就业和社会保障工作提升层级和扩大领域奠定了坚实的基础。

(三)工作取得实效

随着“公共服务平台”的建立，工作的覆盖面大幅提升，服务的项目增多，绩效提高，基层群众的满意度也提升。目前，乡镇平台应当承担的12项职能、社区 (村)级服务站应当承担的14项职能都基本开展起来。其中，社会保险参保经办、失业登记、劳务输出、职业培训、劳动争议调解等服务工作成效显著，已经成为基层公共服务中的重点内容，让人民群众得到了实实在在的好处。

(四)创新取得突破

“公共服务平台”建设是中央和省上的统一要求，对基层各级政府来说是规定动作。尽管如此，乐山市各地在贯彻落实上级政策的过程中，结合本地实际，充分发挥地方和人社部门的积极性和能动性，推出了若干值得充分肯定和可以推广使用的好措施和好办法，使平台建设不走过场、不搞形式主义，将平台建成可持续发展的惠民工程和民心工程。比如，五通桥区平台和网络建设起步早，在2009年就基本成型，并且财政支持投入力度大;2010年底市上部署新任务后，即开始进入标准化建设的阶段。市中区在建设过程中，探索对基层平台和网络工作绩效的考核办法，一方面调动工作人员的积极性，另一方面着力于让建成的平台和网络发挥应有的作用。另外，市中区在费随事转等政策上向基层倾斜。比如，基层办理一户农村医保手续，区财政给予1．5元的工作经费补助。其他区县都在开发公益岗位数量用于平台和网络以及提高村级服务站协理员待遇上作出努力，从而保证了工作人员队伍的稳定和平台网络的正常运转。

(五)信息化步伐加快

目前，全市每个乡镇 (街道)服务中心至少有一台电脑连接到专网，166个村 (社区)服务站已有工作电脑连接到专网。市县两级信息系统和后台操作系统建设基本到位，为实现社会保障“一卡通”创造了物质技术条件。社会保障“一卡通”是平台和网络建设的第二阶段目标，要求在2015年前完成，任务艰巨。2012年全市将完成62万张卡的发卡任务。可以预计，随着新一代社保卡的推广使用，基层劳动就业和社会保障工作的信息化和标准化水平将快速提升。

二、乐山“公共服务平台”建设现存的主要问题

(一)人员配备不足

乡镇 (街道)服务中心工作人员的配备标准为:服务对象10000人以下的，核定事业编制2名;服务对象超过10000人的，每增加10000人，可增核事业编制1名，每个中心最多不超过8名。按照全市人口计算，平均每个乡镇 (街道)服务中心应配备工作人员2．6个编制，并且这种编制应当是专职人员编制。尽管现在全市乡镇 (街道)服务中心平均有工作人员2．5人，但专职工作人员仅有261人，占47．8%。如果将兼职工作人员折算为0．5个专职工作人员，现全市乡镇 (街道)服务中心仍有160名专职工作人员的缺口。村 (社区)服务站专职工作人员只占到11．2%，绝大部分工作人员由村组 (社区)干部兼任。人员缺编和大量兼任的状况影响了工作的效率。

(二)资金投入不够

在调研中，“基层服务平台”的工作人员反映最为突出的问题是资金投入不足。一方面表现为“基层服务平台”的物质条件还不足，另一方面表现为工作人员待遇低和工作经费不足。由于全市各个区县财政实力差距很大，对“基层服务平台”建设的实际投入差别也很大。一些地方的“基层服务平台”挂牌成立了，但实际上还处于时建时停的状态，总体装备水平距离省厅要求的标准还有很大差距，比如服务场所面积和电子显示屏。2011年，乡镇 (街道)服务中心工作人员平均报酬只有16206元/年，除开购买服务人员和非编制内人员，服务中心的编制内人员年报酬也只有17880元/年，较同级政府中的公务员待遇相差较多。村 (社区)服务站专职协理员按最低工资标准人均每月1000元计算，报酬较低吸引不了优秀人才在“基层服务平台”工作，也难以使现有工作人员 (包括购买服务人员)稳定下来专心从事该工作。2011年，乡镇(街道)服务中心平均工作经费只有18100余元，村 (社区)服务站平均工作经费只有4175元，均显不足，这些都掣肘了工作的开展。

(三)服务范围不广

调研显示，尽管乡镇 (街道)服务中心和村(社区)服务站现在开展的服务工作几乎涉及到了中央和省文件中规定的事项，但各服务项目在服务质量和数量上都存在着重大差别。比较而言，社保办理是开展得效果最好的工作，其次是失业登记、职业培训、劳务输出等项目;效果最不理想的是劳动争议调解、劳动关系协调、人事人才服务、农民工权益维护等项目。究其原因，开展得好的项目得益于有经费支持，并且工作内容本身技术难度小，对工作人员素质要求不高;开展得不好的服务项目多因项目本身难度大，现有工作人员能力和素质不能适应工作强度，另外，工作经费不足也是重要原因，“费随事转”的办法也很难适用于这些比较新的服务项目。比如，街道 (社区)和乡镇是中小企业的集聚地，是发展和谐劳动关系的前沿阵地。但是，目前各地多数基层服务机构没有劳动关系协调职能，更缺乏协调劳动关系的工作力量，不利于从源头上预防和化解劳动关系矛盾和纠纷。同时，由于劳动关系协调、劳动监察执法和劳动争议调解仲裁力量主要集中在县级以上，极不适应在基层协调和化解劳动关系矛盾的新要求。

三、加快乐山“公共服务平台”建设的对策建议

(一)提高认识，超前谋划

社会保障是社会稳定的最后一张安全网，劳动就业是当前最大的民生工程，基层劳动就业和社会保障平台是党委政府联系人民群众的重要桥梁。如果对“公共服务平台”建设的重大意义认识不到位，工作措施实施就不会到位，对“公共服务平台”发展趋势的预测不清楚，工作思路就难有前瞻性和主动性。个别基层领导干部把“公共服务平台”建设仅仅看作是办社保的机构，甚至看作是为市、县社保局跑腿办差的部门，不明白基层劳动就业和社会保障公共服务是各级党委政府的重要责任，是当前和今后基层党政工作的重要工作内容。因此，很有必要对各级党政部门及其领导干部进行专题培训，使其明白在抓经济建设的同时必须更加注重民生问题和社会建设。也有必要在广大基层群众中进行宣传，使其知道涉及就业和社会保障方面的事情应当找哪个机构和什么人办理、如何办理、办理后的实际效果如何。通过培训宣传，让基层“父母官”和老百姓都知道党和政府在劳动就业和社会保障公共服务方面的新政策和新举措，从而依靠上面和下面两个方面的力量来推动基层平台建设的扎实推进，防止和纠正个别地方和部分干部对此漠不关心和应付了事的情况。

(二)加强管理，理顺体制

首先要按四川省人社厅公布的标准，按服务对象规模定编制，新增加的编制数应当在乡镇政府总编制数之外解决。对服务对象多、工作量大的社区服站的专职工作人员，可纳入街道 (乡镇)服务中心的编制之中，甚至该服务站整体作为街道 (乡镇)服务中心的直属派出办事机构或分中心进行管理或授权。涉及到劳动执法方面的岗位，应当逐步使用公务员编制，以解决专职工作人员的执法主体资格问题和身份问题。其次，由于村 (社区)服务站工作人员的素质和能力整体上不适应平台运行的要求，比如不会使用电脑、对劳动法律政策一知半解等等，要规划分批更新工作人员，输入新鲜血液。当前，可优先考虑安排大学生村官或“三支一教”工作人员到基层劳动就业和社会保障公共服务工作。乡镇 (街道)服务中心编制内的专职工作人员，应当纳入公务员或事业干部范畴面向社会公招，专业背景条件倾向于法律、财经管理、社会工作等专业的应往届大学生。通过人员的更新，逐步建立起一支高素质、专业化的工作队伍，为高质量的服务工作打下基础。第三，要理顺条块管理关系。由于该项工作业务专业性强，上下级联系紧密，因此在县域范围内要实行以条条管理为主或实行垂直管理的模式，避免乡镇党政随意抽调平台人员和干扰劳动执法工作的情况再发生。

(三)规范运行，强化服务

已经挂牌建立乡镇 (街道)服务中心的地方，要进一步整合资源，完善条件，提高档次，规范操作，强化服务功能。建议全市统一设计“基层服务平台”的视觉形象系统 (可借鉴公安派出所建设的做法)，让“基层服务平台”在群众心目中牢固定位。尚未建立服务站的行政村和有必要建立服务站的自然村和工商业集中区，要纳入全市“基层服务平台”规划，抓紧建设。社区和行政村今后建设的重点内容放在工作人员选用和建立激励机制上，不刻意追求每个村都建设大面积的服务场所和配备信息化办公设备，可以根据交通和地理条件，分片多村共建一个服务站，在此基础上强化服务站到服务对象的信息传播渠道。要逐步丰富“基层服务平台”的功能和服务内容，增加和健全劳动关系协调、劳动争议调解、劳动保障监察、人事人才、劳务输出、农民工维权等服务功能，并进一步规范服务流程，减少工作的随意性，借鉴或采用政府政务中心工作中推行的首问责任制、限时办结制等好制度和好办法，努力提升服务机构的公关形象和服务质量的标准化。

(四)加大投入，保证经费

“基层服务平台”建设及其运行，是政府公共服务的范畴，所需资金理所当然要由公共财政支撑，而不能向服务对象和基层分摊和转嫁。随着政府财政的日益增长，对“基层服务平台”建设及其工作经费的安排应同步增长，建立起可以持续运行的经费保障机制。一是编制内专职工作人员人头经费，参照同级公务员或事业干部的待遇水平执行，尤其是津贴、补贴和奖金部分。二是逐步提高费随事转的报酬标准。通过购买服务获得报酬的专兼职工作人员，按当地企业人员日平均工资水平和提供服务工作天数折算，然后将报酬平均到每项可以量化的服务项目上，再以费随事转的方式计量计发。三是保障“基层服务平台”必要的办公经费。办公经费要按当地政府部门的人均办公经费纳入预算，并保证专款专用，严禁其他部门挪用或占用。四是建立可持续的经费保障机制。可测算平台建设和运行费用占财政支出的合理比例，以此锁定预算，财政增长，“基层服务平台”建设与运行经费也相应增长。在其建立后，需要制度化的经费保障机制，否则将会严重影响“基层服务平台”功能的发挥。建议各地财政部门将基层就业服务、社会保险、劳动关系协调、劳动保障监察、劳动争议仲裁等方面的工作经费、人员经费等全额纳入同级财政预算，保证经费来源。同时，中央财政给予一定的资金扶持，支持基层通过政府购买服务等方式公开招聘社区和行政村所需的工作人员。

(五)加强考核，发挥潜能

建议各级政府将基层劳动就业社会保障公共服务体系纳入重要议事日程，制定工作方案，明确工作职责，量化目标要求，纳入政绩考核，切实落实责任。各级人力资源和社会保障部门，特别是县级人力资源和社会保障部门，要切实加强对“基层公共服务平台”及其工作人员的业务指导，加大岗位培训力度，不断提高工作人员业务素质、操作技能和服务水平。深入开展创建优质服务窗口活动，加强基础管理，规范工作人员行为，强化服务意识。建立考核奖励机制，发挥先进典型的示范带动作用，激发工作人员的积极性，确保基层劳动就业和社会保障公共服务平台建设工作跃上新的台阶。