我国消极腐败现象的根源和防治对策

龙秀雄

（中共湖南省委党校 党建教研部，湖南 长沙 410006）

“消极腐败”是相对于贪污、盗窃、行贿、受贿、买卖官职等腐败犯罪行为而言的，特指党和国家的工作人员不正确履行职责职权，在行使公共权力和配置公共资源等过程中不符合公职要求和不以追求公共利益为目标的行为总和，包括国家法律法规和党纪政纪条规中没有明确规定属于违法违纪的腐败行为，或者没有明确规定惩处档次的各种腐败行为。中国共产党始终旗帜鲜明、一以贯之地反对消极腐败并取得了明显成效，但消极腐败尚未从根本上得到遏制，消极腐败的危险仍然严重威胁着党。深刻认识消极腐败产生的主要根源和主要危害，并在基础上进一步探讨防治消极腐败的对策，对于推进党的作风建设和反腐倡廉建设具有十分重要的意义。

一、中国消极腐败现象产生的根源

当前，我国消极腐败现象滋生和蔓延的原因是多方面，既有主观上认识不清，重视不够的原因；也有行政管理体制、决策体制存在弊端和漏洞以及政策执行不力等原因，是多种因素共同作用的结果。具体地说，当前导致我国消极腐败发生的原因主要有以下4个方面。

（一）理想信念缺失

思想是行动的先导，有什么样的思想观念就相应地会有什么样的行为。近年来，我们党加大对党员干部的教育培训力度，紧紧深入围绕学习马克思主义和中国特色社会主义理论体系，陆续开展了“三讲”教育、保持共产党员先进性教育和科学发展观学习等活动，从一定程度上提高了党员的宗旨意识、党的意识和责任意识。然而，仍然有相当一部分党员干部由于受腐朽落后思想观念的影响，不思进取，工作不扎实，生活腐化堕落，有的利用手中的人事权、财权、物权牟取个人私利和小团体的利益，有的利用公款为自己营造舒适的工作和生活环境，有的懈怠公务、拉帮结派、捞取好处等等。这些消极腐败问题的出现，一个重要原因就是这些人的思想观念出了问题，忘记了党的根本宗旨，忘记了作为共产党员的信仰和道德追求，忘记了“过去参加革命为什么，现在当干部做什么，将来身后留点什么”。时下有的同志一说政治理论学习就有点不耐烦，一说理想信仰就认为太玄、太高调，一说坚持原则、大公无私就认为不切实际。其实，这些态度都是世界观、人生观、价值观扭曲，偏离正确轨道的表现，是理想信念滑坡的突出表现。

（二）追求个人利益的最大化

在市场经济条件下，追求自身利益的最大化对于普通社会公众来说本无可厚非，但有的党员干部甚至是领导干部也把价值追求低俗化，只要是有利可图、能得好处的事就决不相让，有的甚至将自身掌控的公权力变成了捞取个人利益的资本。长此以往，必然造成思想政治素质败坏，催生消极腐败。当然，我们并不是要求党员干部都要放弃自己的正当合法利益，党员干部也是社会大众之一，和普通人民群众一样，也需要生存，需要幸福的家庭，完全不讲利益是不现实的。但是，党员干部所追求的利益只能是符合法律法规，应得的、分内的利益，而不能包含借助权力所捞取的额外利益。每一名党员干部都必须清楚地认识到，只要是通过权力寻租所得到的利益就是非法利益，对利益的过分追求必然导致消极腐败。

（三）潜规则盛行

在漫长的历史发展进程中，在我国自给自足的小农经济环境和释、儒、道交融的传统文化环境的共同作用下，中国人逐渐形成了的谦卑保守、明哲保身、优亲厚友、自给自足、逆来顺受、克制忍让等群体文化特征。这使得在中国人的心目中对法律法规和制度要求的刚性、硬性认识不足，也形成特权思想以及官官相护、人情社会、徇私枉法等官场的潜规则，凡事总要找熟人、拉关系、走后门，办事总爱贪小利、得实惠、坏规矩。这种人情社会的潜规则问题，古已有之，至今仍未消灭，新形势下另一种潜规则又在政治、经济、生活等领域大行其道。一些人表面上似乎坚持原则、照章办事，背地里干的却是索拿卡要、权钱交易、人情交易、互惠交易的勾当。正是在这种潜规则的作用下，使得党员干部的世界观、人生观、价值观被扭曲，党性修养进一步退化，个别单位和地方的消极腐败行为不断扩张，甚至是畅通无阻。

（四）制度不健全

邓小平指出：“制度好使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”我国还处于并将长期处于社会主义初级阶段，各项制度的漏洞和空白已成为消极腐败产生的重要根源。

1、法律规定不明确。我国现有的法律体制还不健全，有些法律规定还不完善，还将长期处在一个探索建设的阶段。在法律法规中对消极腐败没有进行过科学界定，只将那些贪污受贿、徇私枉法、失职渎职等显而易见的积极腐败行为定义为腐败；在党纪政纪条规和规章制度中，尽管党纪政纪条规对反对消极腐败行为进行了笼统的规定，也有大量的规章制度对消极腐败行为进行约束，但由于没有法律强制性的惩处规定，很难进行界定和管理，以至于给别有用心的消极腐败分子留有可乘之机。

2、分配制度不合理。“不患寡，而患不均”、“不患不均、而患不公”和“既患不公、又患不富”是贫穷落后社会主义国家走社会主义道路，实现共产主义目标的三部曲，而我国正处“不患不均、而患不公”阶段，贫富差距两极分化的实际充分体现了分配制度的缺陷。特别是在新形势下利益格局调整面前，少数党员干部看到一部分人先富起来，自己的思想观念、价值取向随之变化，由眼红到心动，由心动到行动，以致利用手中掌握的公权聚财敛富，一定程度上也导致了群众对政府的不信任，客观上造成了民心涣散。

3、决策机制不科学。决策机制上的弊端也是造成消极腐败蔓延的根本原因之一。一些消极腐败的产生与盛行，与我国现行的权力过分集中的领导决策体制有着直接相关。我国现有的行政决策常常存在着信息失真或重复决策等问题，比如说对工程项目的重复性建设，乱花公款以及不切实际地跑项目等，浪费掉大量的人力、物力和财力，这些都是消极腐败现象。从制度的决策机制来说，现行权力过分集中的领导决策机制直接影响消极腐败的产生与盛行，“一把手”成腐败高发群体，权力大、约束小，在制度决策上“一言九鼎”。权力过分集中的决策体制，不仅为个人专断决策打开方便之门，而且使权力不可能得到真正有效的监督和制约。

4、执行制度不到位。工作任务要落实，关键在于以下两点：一是做好工作部署，二是提高执行力。目前，新形势下消极腐败现象呈蔓延趋势的原因之一，就是由于相关政策、制度执行不到位。由于执行不力，导致很多规章制度在反腐败方面的作用大打折扣，出现有章不循的现象，以至于某些不正之风和消极腐败现象仍然无法有效遏制。以规范公务接待为例，各地各单位相继出台了各种文件，对接待的规格、陪同人数、消费地点、消费档次、金额、接待用酒等都进行过规定，但由于有的党员干部贪图享乐、互相攀比，规范的接待标准执行不到位，公务消费中的浪费日益增大，造成了“几十个文件管不住一张嘴”的尴尬局面。此外，党和国家在公款配车、公款旅游、公款出国、办公用房方面都有相应的规定，但往往得不到有效执行，在上有政策，下有对策的大背景下，这些规定形同虚设。

二、新形势下中国治理消极腐败的对策

消极腐败影响之深、危害之大，必须继续予以高度重视。唐朝魏征在《谏太宗十思疏》说：求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源；思国之危者，必积其德义。有效防治消极腐败是一项系统复杂的工程，既要抓党员领导干部的廉洁自律，又要抓惩防消极腐败的制度建设。

（一）以增强党员干部的忧患意识为着眼点，从思想上警惕消极腐败

1、要在忧患中增强使命感和危机感。要针对新形势新任务新挑战，通过经常性组织开展各种形式的党性、党纪、党风教育，引导党员领导干部强化责任意识和宗旨意识，正视自身的差距和不足，明辨是非黑白，并进行合理的行为选择，做到自尊自爱。真正以战略的眼光洞悉大势，以敏锐的视角捕捉机遇，把心思用到谋全局、抓大事上，把精力集中到抓落实、促发展上，以高度的危机感和紧迫的使命感做好各项工作。

2、要在忧患中提高世界观、人生观和价值观的修养。党员干部世界观、人生观、价值观的扭曲，是产生消极腐败现象最重要的主观原因和最活跃的土壤。因此，要遏制消极腐败现象，就必须提高党员干部“三观”修养，引导他们树立起正确的世界观、人生观和价值观。一切腐败都是从小事开始的，消极腐败和积极腐败是从量变到质变的关系，如果对消极腐败不加以遏制，必然走向积极腐败。对有的党员干部认为“自己不贪污受贿就不是腐败”的错误观念必须坚决纠正。要引导党员干部认识到贪图小便宜是堕落的开始，要耐得住寂寞，注重自身修炼，经得起各种诱惑的考验。在选拔任用党员干部工作中，要增大对“德”的考察比重，把“德”作为衡量官员选拔和升迁的最重要的标准之一。要提高党员干部对消极腐败行为的认识水平，提高辨识能力，自觉摒弃潜规则侵害，带头抵制、反对社会上盛行的各种潜规则，净化政治生态环境，遏制消极腐败的滋生。

3、要在忧患中常保谨慎心和敬畏心。一方面，要大力开展廉政文化建设和从政道德建设，培养党员干部知法、懂法、遵法和遵守社会道德的意识，提高他们对政策法规的知晓度。另一方面，要经常组织开展典型案例教育。通过深入剖析实际工作中发现的违纪违法典型案例发生的原因及特点，警示教育党员干部，引导党员领导干部常存“祸患积于忽微”的谨慎心，时刻保持如履薄冰、如临深渊的敬畏心，把清正廉洁作为为官从政的根本，真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。

（二）以密切党群干群关系为关键点，从作风上抵制消极腐败

1、要拓宽投诉举报渠道，真诚倾听群众呼声。在进一步完善来信、来访、来电等传统投诉举报渠道的同时，一是要积极运用信息化技术，开通举报网站、手机举报等渠道，接受群众的投诉举报。二是要坚持组织开展公开接访、干部下访、领导接待日等活动，最大限度地方便群众提出诉求、反映问题、举报案件线索。

2、要着力解决反映强烈的突出问题，真正回应群众关切。一是要采取系统的思维、整体的举措和联合的行动，集中人员、时间和精力，重点解决在党风廉政建设和反腐败工作中人民群众反映强烈的突出问题。二是要认真搜集、梳理突出问题，采取问卷调查、座谈会、网络征集等方式，把握人民群众关心的热点、难点和焦点问题。三是要切实解决突出问题，督促有关责任部门制定具体的工作方案，细化工作职责和内容，强化工作措施，落实领导责任。在解决问题的同时，要认真分析问题产生的原因，加大治本力度，建立起长效机制，防治同类问题重复发生，确保取得实际效果。

3、要切实纠正不正之风，真心维护群众利益。要着力纠正在征地拆迁、保障性住房、食品药品安全、医疗卫生、教育等领域的不正之风，督促有关部门在认真履行监管职责、健全监管制度、提高监督能力、严格执法监督、加大处罚力度的基础上，科学分析本部门、本系统不正之风问题发生的特点和规律，系统总结工作中的好经验、好做法，及时将其上升为法规、规章和制度，形成具有可操作性的纠正和防范不正之风的制度体系，从源头上铲除不正之风和消极腐败现象滋生蔓延的土壤。

（三）以提高党员干部工作执行力为落脚点，从机制上预防消极腐败

要提高工作执行力，关键在于创新赏罚机制，建立健全赏罚衡量模式，进而进行有效赏罚，确保公平、公正、客观，奖优罚劣。

1、要加强对事的赏罚。一是要以单件工作的执行及完成情况为赏罚单位，打破年终各项工作综合而笼统的衡量机制及赏罚模式。二是要防止在赏罚上以偏概全，防止在衡量上“粗、漂、假、空”，有利于执事人员包括执行赏罚人员集中精力，并能增强积极性和激发工作热情，不因一事的失误而影响对他事的投入。

2、要加强对人的赏罚。细节决定成败。完善对人的赏罚与衡量亦应从细节抓起，更应用一分为二的观点去正确评判其人其事的功过是非。对成功之事，要重赏其中成事者，要轻罚其中败事者；对失误之事，要重罚其中败事者，要轻赏其中成事者。通过对个体的科学衡量和得当赏罚，既可发现个体差异、天赋和特长，做到因材使用，又可重视其灵性与优点，有效防止“多做多错，少做少错，不做不错”等现象的发生。

3、要注重对赏罚结果的应用。从任何角度来看，科学衡量干部的工作情况都应是对干部“德、能、勤、绩、廉、学”的综合鉴定，其结果应该也必须成为干部物质激励、职级晋升和提拔使用的最主要依据。但必须做好两个前提：一是科学准确地衡量干部个体的工作情况；二是对考核结果进行量化积累。通过客观数据，防止“干好干坏一个样，干多干少一个样”、考察干部“空谈空荐”和任用干部“唯亲唯近”等不正之风的重复出现，确保让干事者有机会、干成事者有舞台、不让老实人吃亏、不让投机钻营者得利，形成党员干部能上能下、能屈能伸和竞相干事的新局面。

（四）以加强法律体制建设为抓手，从制度上惩治消极腐败

公共选择理论认为，在政府部门引入竞争机制和完善监督制约机制是非常必要的。公共选择理论最核心的两个假设是理性人和自利人。缪勒认为：“如经济学一样，公共选择的基本行为假定是，人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。”因此，对权力进行监督和制衡是十分必要的，应当依靠科学完善的监督制约机制从源头上遏制腐败，而不能单纯寄希望于所有党员干部人性本善，要求所有党员干部都天生具有高尚的道德、严格自律和大公无私的品性是不现实的。这在客观上要求尽快建立一部内容全面的反腐败法，既要把散见于其他法规的积极腐败行为囊括进去，更要将消极腐败行为进行规范，将实际工作中积累的防治消极腐败的成功经验和已有的成熟的规章制度上升到法律层面，使之法律化。如领导干部财产申报制度、规范“三公消费”的各项政策制度、防治盲目重复建设的规章制度、惩治铺张浪费的相关规定等，都进行法制化。

（五）以强化监督制约机制为发力点，依靠各方面合力反对消极腐败

任何法律制度都是由人制定的，任何法律制度无论再全面、再完美，也不可避免地存在漏洞。因此，必须完善监督制约机制，抓牢反对消极腐败的最后一道防线。

1、要进一步完善人大、纪检、监察、审计、检察等相关监督检查部门的职权，改革领导体制。近年来，上述监督检查部门认真履行职责，在防治消极腐败现象中作出了积极的贡献，但其监督检查职能并没有得到充分发挥。其中最关键的一个原因，就是因为这些部门的人事任免权和财政控制权全都掌握在当地党委、政府手中，故而不能真正独立于他们所监督检查的对象，致使其在很多时候、很多问题面前采取了一种包庇、纵容的态度。因此，有必要改革上述特殊职能部门的领导体制，将他们的人事任免权和财政支配权收归到上一级党委、政府和上级人大部门，使其能真正独立于其所监督的对象而存在，充分履行自身职能。

2、要完善人民群众的监督。党章规定：“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”。反对消极腐败同样需要依靠人民群众的参与和配合，要充分发挥人民群众的监督作用，号召、支持人民群众反对消极腐败行为，努力实现在各项政策措施制订施行、各项工程项目建设规划和各项行政决策执行的事前、事中和事后都有人民群众的参与，人民群众的意见和呼声充分表达，并能得到有关部门的高度重视。要进一步规范权力运行，深入开展党务公开、政务公开、厂务公开、村（居）务公开和办事公开，确保权力公开透明运行，为人民群众参与监督提供前提条件，便于其开展监督。

3、要完善新闻媒体和网络监督机制。新闻媒体和网络的监督，既是近些年来新生的监督手段，也是影响最大、关注度最高、最有效的监督手段之一。因此，要进一步规范新闻媒体和网络监督行为，保障他们依法开展监督，加大合理引导力度，鼓励他们监督消极腐败行为，确保监督实效。

（六）以充分发挥惩治的威慑力为切入点，从行动上铲除消极腐败

惩治和预防消极腐败相辅相成、相互促进。从严查处消极腐败案件，充分发挥查办案件的综合效应和治本功能是有效遏制消极腐败现象的重要手段。坚决做到发现一个查处一个，做到“两个转变”和“三个介入”。“两个转变”，即向增加腐败成本转变，向注重教育转变。制定查处案件中增大腐败行为风险和成本的规定，采取组织处理、收缴违纪款、给予经济处罚等措施加大查处力度；采取诫勉谈话、办案谈话、回访调查等方式，将教育融入查办案件的全过程。“三个介入”：即主动介入党委、政府重大改革实施工作；主动介入机关部门法律、法规执行和制度落实工作；主动介入提高机关工作效率和作风建设工作。要重点采取明察暗访巡视，根据本地实际制定完善干部作风建设、党风廉政建设、发展环境建设明察暗访巡视等措施，建立和完善投诉受理、调查处理、意见反馈等运行机制，从纪检、组织、宣传、公安、检察等部门抽调人员，成立明察暗访巡视工作组，定期、不定期对公车私用、公款吃喝、收受红包或利用公款送礼等违纪问题开展明察暗访，一经查实，严肃处理，公开曝光，真正形成良好的社会风尚和健康向上的生活情趣，彻底消除消极腐败现象的蔓延与盛行。

①于风政：《论腐败的定义》，《新视野》，2003年第5期。

②（英）约翰·洛克著，丰俊功译：《政府论》，光明日报出版社，2009年版。