论人民政协的理论构建与功能界定

马 利

(中央社会主义学院图书馆，北京100081)

随着我国民主政治建设进程的加快，在中国特色的政体构架内，人民政协的地位和作用愈益凸显，功能也更加丰富，并在社会的变革和民主政治实践中显示出广阔的发展空间。这要求我们基于人民政协工作的发展、民主政治的推进和民主国家构建的实际需求，对人民政协的功能定位以新的视野进行审视，并作出科学的理论阐释，以支持和推动人民政协在民主政治发展新进程中展开工作。

一、对于人民政协功能认识的深化和认识视角的转变

如果说，以往人民政协工作的发展和功能的逐步丰富，主要来自于中国式的民主政治时局和实践的推动，那么在社会利益多元分化、民主意愿普遍提升、民主政治建设加快的新阶段，则需要从国家治理、政体构成、中国特色民主政治发展的高度，对人民政协的功能定位做出“顶层设计”，为人民政协功能的清晰定位、完善和充分发挥提供理论支撑。

对于人民政协功能和作用的认识，中国共产党有一个逐步深化的历史过程。1940年，毛泽东在《目前抗日统一战线中的策略问题》中提出:“既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。”［1］他首次提出“统一战线政权”的理念，将统一战线的思想和作用方式纳入政权构成的思考和预设之中。1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中，进一步提出组建“联合政府”的设想和步骤，再次强调和阐释了新生政权的政府“联合”的性质［2］，延续和发展了“统一战线政权”的构想。

1945年10月，抗日战争胜利后，国共两党经重庆谈判达成协议，决定召开由“各党派代表及社会贤达”参加的政治协商会议，共商国是。这次会议达成诸多协议，但由于国民党无意于民主政治，坚持推行一党专制，会议协议废止，但由此开启了社会各种政治力量以政治协商会议的组织形式商讨国家大事的端头。1948年4月底，中国共产党发出著名的“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府!”［3］1949年9月，第一届中国人民政治协商会议召开，由于当时不具备召开全国人民代表大会的条件，政治协商会议代替全国人民代表大会行使国家权力，制定了初期的宪政纲领《中国人民政治协商会议共同纲领》，并选举产生了中央人民政府委员会。中国共产党对新中国国家政权建设的初期构想，是将“统一战线政权”思想作为政权建设的中心思想来考虑的。新中国建立前后的一段时期，政治协商是国家建构和政权形成机制的重要组成部分，人民政协的功能除团结社会各界的政治力量，形成以中国共产党为中心的政治联盟外，还临时代行国家权力。

1954年9月，全国人民代表大会召开，将国家权力的行使交还全国人民代表大会，人民政协仍回归为统一战线组织。此时，人民政协只是作为多党合作和新政治格局下的统一战线的载体而存在的。统一战线的组织构成也由以共产党为领导的全体社会政治力量的代表转变为接受共产党领导的国家政权体系之外的社会政治力量的代表。人民政协的作用和功能趋于模糊。1954年《宪法》的表述为:“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”［4］虽然在宪法的层面，对人民政协的存在予以保障，但人民政协的地位和功能在实践中却呈现下降和收缩状态，并缺乏明确定位。在新的政体框架下，人民政协并未被纳入国家制度之中，其工作的开展、运行，更多地维系于执政党的民主意愿和开明态度，但也由此奠定了有人民政协这一政治机制存在的中国式的政体格局和中国特色民主政治框架的初步形态。在人民代表大会制确立之后，人民政协实际成为执政党团结各民主党派和其他民主爱国力量共同结成接受共产党领导的政治同盟的组织形式。这是中国共产党统一战线思想在新的国家政权建立之后的体现方式。

20世纪50年代中期至“文革”，由于将国家政权属性归为“无产阶级专政”，实行中国共产党作为执政党的党、国家、社会一体化治理，人民政协虽仍然开展团结、合作的统战工作，但在国家政治结构中被边缘化。“文革”期间，人民政协工作中断。实行改革开放以后，我国社会进入转型期，开启了建设现代国家的进程，我国国体的性质重新回归为“人民民主专政”，政治和社会走向多元，人民政协的地位也逐步提高。随着改革开放的深入和民主政治的发展，中国共产党对人民政协的认识亦不断深化，人民政协在国家治理中的功能和作用不断丰富和提升。

1979年6月，在全国政协五届二次会议上，邓小平《新时期的统一战线和人民政协的任务》讲话指出:我们的国家进入了以实现四个现代化为中心任务的新的历史时期，我们的革命统一战线也进入了一个新的历史发展阶段。同时也指出，各民主党派都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量，阐释了新的历史时期统一战线的新发展及其新特征，也确认了各民主党派已经成为联系不同社会阶层和群体的社会主义劳动者和拥护者的政党，为多党合作的原则由最初的“既团结，又斗争”转变为以后的“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的十六字方针奠定了坚实的政治基础。对于新时期人民政协的地位和作用，邓小平也作了新的阐释:“为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”［5］对于人民政协的作用，不再单向沿用统一战线的视角，同时亦从社会主义民主和法制的高度，强调人民政协的重要性。

1980年中共十二大上，中国共产党将与民主党派合作的“八字方针”发展为“十六字方针”，确立了中国共产党与各民主党派亲密无间、共同进退的政党关系。其立基于中国共产党与各民主党派的历史关系，新的历史时期执政党与民主党派政治目标和根本利益的高度一致，以及社会基础的交涉互渗，虽然没有制定明确的实施举措，但进一步提高了民主党派的政治地位，为人民政协职能和功能的扩大提供了政治保障。

1982年第五届全国人大第五次会议通过宪法修正案，人民政协制度再次入宪，虽然对人民政协的定位仍不明晰，但凸显了人民政协在国家政治生活、社会生活中的重要作用，为人民政协制度化、程序化的建设提供了根本保障。1989年12月中共中央颁布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。《意见》指出:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。”这一文件的颁发，标志着中国共产党对多党合作、政治协商以及人民政协工作认识的重大转折，首次将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为我国的一项基本政治制度，与作为根本政治制度的人民代表大会制度一并纳入国家的政体框架之中;强调了新时期加强和改善共产党的领导、推进社会主义政治民主建设的重要性，实际将人民政协的工作提升到现代国家建设的层面。

2006年2月，中共中央颁发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，不但重申了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”，并进一步指出，“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用”，明确阐述了人民政协在我国政治体制中的定位，并确立选举式民主和协商式民主是中国特色社会主义民主的两种重要形式。从政体构成、民主建国的高度阐释了人民政协在发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明中的重要作用。

2012年11月，胡锦涛同志在中共十八大的工作报告中阐述推进政治体制改革时，再次强调:坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，并首次明确提出“健全社会主义协商民主制度”是政体改革的目标之一。他强调指出:社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。①参见胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告，2012年11月8日，载中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c 64094-19612151.html这是在新的形势下，对以人民政协为主体所体现出的社会主义协商民主的进一步高度肯定，首次提出“社会主义协商民主制度”的政治表述，也明确指出协商民主制度是我国政体制度建设的重要内容之一。

由此可以看出，经过六十余年的发展，中国共产党的统一战线理论不断丰富，对人民政协主要作用的认识经历了重大变化，由最初的团结—联盟—对敌斗争和建立巩固政权，到现在的团结—民主—现代民主国家建设，对人民政协认识的视角也由原先单向的统一战线视角，变为统一战线和现代国家治理的双向视角。中国共产党对人民政协地位、作用认识的深化和明确定位，为人民政协功能的定位提供了依据。

二、人民政协理论的构建

人民政协自成立之后，除政治协商的基本职能外，即被赋予实施党际监督的工作任务。1982年制定的《中国人民政治协商会议章程》中，明确提出“民主监督”为人民政协的主要职能之一。1989年制定的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》中，正式确立了人民政协“民主监督”的职能。1994年修改政协章程时，在政治协商、民主监督职能的基础上，又增加了人民政协“参政议政”的职能。1995年下发的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中，正式将政治协商、民主监督、参政议政确定为人民政协的三大职能。［6］在进入中国社会转型时期新的政治环境和社会环境下，人民政协的主要职能随之拓展，但与其政治实践相匹配的理论构建，却一直未能完善，对人民政协功能的研究也明显不足。其主要原因，一是人民政协的地位和作用在六十多年间发生了较大变化，尤其是中国进入改革开放的新阶段后，其工作的目标指向与初期阶段和中期阶段相比均有明显变化;二是人民政协是中国式民主政治特征的体现主体，其政治实践一直处于不断扩大和丰富之中，其功能也随之处于不断拓展之中;三是人民政协的工作，长期以中国共产党统一战线理论为指导，其中所形成的思维定势，影响了对人民政协功能多角度的思考和理论审视。

对于人民政协功能的探讨，以往多从中国共产党统一战线的视角出发，这是必然和合理的。中国共产党领导的统一战线，由初期的“人民民主统一战线”到“革命的统一战线”，再到“革命的爱国统一战线”转变为现在的“爱国统一战线”，一直是中国共产党的法宝和优良传统，为实现中国共产党的政治目标和远大理想而团结一切可以团结的力量，提供了坚实的政治保障，并形成理论支持。在人民政协的发展史上，人民政协由统一战线发展而来，也曾一度作为单一的统一战线组织而存在。在新的历史阶段，统一战线理论还将继续指导人民政协在团结各种社会力量、团结港澳台同胞和海外广大爱国侨胞投身祖国建设、完成统一大业方面发挥重大作用。然而，虽然在新中国建立前后的几十年中，统一战线理论伴随着民主建国实践有了极大地丰富，但就其理论模式而言，仍然难以完全涵盖和阐释人民政协的新特点和全部功能。

第一，从核心诉求来看，中国共产党统一战线的主张和实践产生于革命战争时期，其初期的主题为“团结—联盟”，追求的目标是对敌斗争和建立人民主权国家;新中国成立后，其主题是“团结—协同”，追求的目标是社会主义建设。“团结—联盟—协同”是统一战线长期秉持的工作基调和一贯主题，这是由统一战线的属性所决定的，然而其中并未凸显人民政协工作所具有的民意汇集、利益整合、制度表达等民主内涵。在新时期的民主政治建设中，人民政协在统一战线的基础之上，被赋予了“团结—民主”的新主题，其目标是建立现代民主国家。其“团结”的主题，继承于统一战线，同时，在时代的潮流下，又大大凸显并拓展了“民主”这一主题。

第二，从地位作用来看，人民政协制度由一度单一的统一战线组织形式，跃升为国家政治体制中的重要组成部分，成为体现中国特色民主的重要机制，人民政协的地位提升，功能也具有了很大的复合性。

第三，从工作对象来看，统一战线的工作对象主要是中国共产党的政治同盟者、合作者以及特定的社会群体、个人和海外广大爱国侨胞，而人民政协的工作对象，除包括统一战线的工作对象外，还包括新时期社会多元分化中产生的新的社会阶层和利益群体。这些新生的社会力量与执政党不是同盟者、合作者的关系，而是中国共产党领导下的社会主义劳动者中密不可分的一部分，即人民的一部分。

人民政协制度由统一战线发展而来，上升为国家的基本政治制度，与作为国家根本政治制度的人民代表大会制度并行，成为我国政治体制中的重要组成部分，其既有统一战线的基因，又有现代国家构建和民主政治建设的诉求。人民政协在统一战线原有的团结、协同的主题诉求之外，又拓展了民意汇集、制度表达、利益协调等民主的主题诉求，具有了与人民代表大会形式近似的“代议”的特点，并显示出在团结和整合国家权力体制之外的社会力量方面的优势和灵活性。因而，人民政协在新时期呈现的复合式的功能，也需要对人民政协理论的构建运用复合理论的模式，其应该是统一战线理论与现代社会公民政治参与理论的交叉结合。

在中国社会转型的新阶段，公民社会也迅速成长，社会个体成员的个人空间及其自由度和自主性愈益增大。公共权力和私人权力的分离，使得个人成员不再过分依赖公共权力体系和盲目服从某些权威意志，并且反之对公共权力形成监督和约束。随着社会改革的深入，个体成员的公民意识、权利意识、政治参与意识不断增强，公民对于实现自身权利的意愿也不断被唤起。马克思指出:“这种权利的内容就是参加共同体，确切地说，就是参加政治共同体，参加国家。这些权利属于政治自由的范畴，属于公民权利的范畴。”［7］马克思同时指出:“市民社会的成员，是政治国家的基础、前提。”［8］如果社会公民的权利不能得到有效的保障，如果他们的意愿和利益诉求不能被国家体制合理吸纳，必然会使执政体系的合法性基础受到损害。

执政的合法性是现代社会任何政党都面临的重大问题，这种合法性是指社会成员对于政治统治的承认，是“由社会成员给予积极的社会支持与认可的政治统治的可能性或正当性”［9］。执政合法性的获得和其社会基础的形成，来源于社会公众对政权权威的自愿服从和对执政党行使权力的认可与支持。失去执政合法性的政党，也就失去了执政的支点。尽可能地扩大公民的政治参与，把更多的社会力量和民众纳入现代国家政治体系之中，是执政党扩大执政基础和政权增量的重要方式。中共十八大政治报告强调指出，在政治体制改革中，要“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与。”吸纳广大公民参与国家事务和公共事务，拓宽公民意愿和利益的表达渠道，培育社会成员的公民理性和民主素养，平衡国家与社会的权力关系，实现公民政治权利，提高公民对政权的信任度和对执政党的向心力，既是民主政治发展的必然要求，也是执政党扩大执政合法性的必然要求。

人民政协制度是在中国具体国情下采用多样化民主形式的伟大创新。统一战线理论是中国特色民主政治的主体理论，公民政治参与则是实现现代民主政治的重要原则。统一战线理论与公民政治参与理论的结合，可形成对新时期人民政协功能的理论支撑，这一理论框架的建构，既体现出中国式民主政治的特点，也体现出现代民主理论的普遍原则。

三、人民政协功能的界定

人民政协的功能长期定位模糊，源于对人民政协的认识局限、理论缺失以及人民政协实践的不断丰富，同时，也源自于对这项政治制度设计的功能预期不清晰。人民政协由早期为扩大政权社会基础和合法性而设置的权宜性、时策性的制度，发展为国家的一项基本政治制度，是中国特色民主政治发展的必然要求。人民政协制度与人民代表大会制度具有某种相似性，都具有代议的特征，在国家的政体运行中，发挥民主的功能，但人民政协制度与人民代表大会制度，又是两种不同的制度体系。因而，对人民政协功能的界定，主要是在中国的政治体制框架内，以现代国家构建和人民政协理论的视角，结合人民政协的政治实践，区分人民代表大会与人民政协各自的功能特点和差异。

我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”［10］人民代表大会是体现主权在民、人民当家作主的组织形式，是我国的最高权力机构。但在中国特色的政体框架内，除了人民代表大会制以外，还存在着人民政协这样的组织制度，其亦在某种程度上代表并反映着人民的意愿和诉求，但并不行使选举的权力。从所代表的对象看，人民代表大会所代表和整合的主要是国家政权体制内的社会力量，即政府组织及相应社会群体，人民政协所代表和整合的主要是国家政权体制外的社会力量，即非政府组织及相应社会群体。从民主形式来看，人民代表大会所体现的是选举民主，是这一民主形式的主体制度;人民政协所体现的是协商民主，是协商民主形式的主体制度。选举民主是普遍的民主原则，协商民主则是中国特色的民主形式。人民代表大会与人民政协制度的结合，最大限度地包容了中国各类社会群体和政治力量，这也是建构现代国家、发展社会主义民主政治的必然要求。因而，人民政协所代表的社会群体是人民代表大会所代表对象的扩大和边际覆盖，其体现的民主形式是人民代表大会制选举式民主的延伸和补充。人民政协的作用是在中国共产党的领导下，团结一切可以团结的力量，并在国家权力机构执政意志构成和权力赋予的层面使其意愿和利益进行制度性表达。需要指出的是，人民政协作用的承载，还有其十分重要的特定内容，即人民政协同时也是中国共产党领导下多党合作的组织形式，是实现中国式党际民主的重要机构。

基于上述，人民政协的总体功能实际为:实现中国共产党领导的多党合作，促进中国社会各阶层、各人民团体及一切爱国力量最广泛的团结，表达各社会群体的意愿、建议和利益诉求，协调其与执政党和国家权力体系之间的政治关系以及各社会力量间的利益关系，推进中国特色人民民主建设。如果以主题提炼的方式来概括，可将其总体功能表述为:团结、协同、谘议、协调。

“团结”和“协同”是统一战线原本所具有的功能。“谘议”功能，一方面是指民主党派和其他社会力量的精英分子对执政党具有咨询问政功能，以及具有代表其所联系的社会群体进行意愿和利益诉求表达的功能，这亦是对国家决策的谘政方式;另一方面是指人民政协对执政党和政府具有监督功能，但这种监督是软性监督，更多地是以谘议的方式表现出来的。“协调”是指以民主协商的方式协调、平衡各种社会力量之间的利益关系。由于人民政协制度与人民代表大会制度不同，人民政协委员不是选举产生的，政协委员在产生程序上没有代表民意的合法授权，因而人民政协虽有某些代议的特点，但并不属于代议性质的机构。

实现中国共产党领导的多党合作制，是人民政协一项历史形成的特定功能，是中国特色政党制度的重要体现和实现方式。各民主党派是联系不同社会群体的政治组织，以政党运行的方式体现人民政协总体功能中的诸要素，是人民政协总体功能中的独立单元。

中共十七大、十八大报告中都强调指出“团结”和“民主”是人民政协履行职能的两大主题，这也是其发挥功能的两大主题，是人民政协工作的本质特征。在中国的民主政治建设进程中，人民政协所体现的协商民主具有巨大的发展空间，因而，加强人民政协的理论建设，深化对人民政协功能的认识，促进人民政协功能的实现与发挥，是今后我国人民政协发展的重要任务之一。

［1］《毛泽东选集》(第2卷)，北京:人民出版社1991年版，第760页。

［2］《毛泽东选集》(第3卷)，北京:人民出版社1953年版，第1029页。

［3］朱维群:《让历史告诉未来:中共中央发布“五一口号”六十周年纪念》，北京:华文出版社2008年版，第111页。

［4］《中华人民共和国宪法草案》，北京，人民出版社1954年版，第1～2页。

［5］《邓小平文选》(第2卷)，北京:人民出版社1994年版，第187页。

［6］郑 宪:《试析人民政协职能的发展与创新》，载《新视野》，2010年第2期。

［7］［8］《马克思恩格斯文集》(第1卷)，北京:人民出版社2009年版，第39、45页。

［9］王浦劬:《政治学基础》，北京:北京大学出版社1995年版，第162页。

［10］《中华人民共和国宪法》，北京:人民出版社1982年版，第12页。