国外收入分配制度改革的经验及有益启示

王秀云

(中国青年政治学院经济系，北京100089)

世界许多国家的经验表明，只有解决好收入分配问题，才能真正成为稳定发展的国家。收入差距加大的国家，无论经济增长速度多快，由于其在发展中的深层次矛盾没有得到有效解决，注定不能持续稳定地发展。对此，一些国家在应对收入分配差距方面积累了较为丰富的经验。我们应该合理地学习和借鉴这些经验，切实解决我国的收入分配问题。

一、世界各国的收入分配状况

近年来，无论是发达国家还是发展中国家的收入不平等程度均在加剧。数据显示，进入20世纪90年代以来OECD①经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development)，简称“经合组织”(OECD)，成立于1961年，总部设在巴黎，目前成员国34个:澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、韩国、卢森堡、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国、美国、智利、爱沙尼亚、以色列、斯洛文尼亚。国家内部的收入差距在不断扩大;东欧和独联体国家的收入大幅下降;拉丁美洲国家的收入不平等问题持续恶化。

(一)OECD国家的收入分配差距在扩大

20世纪50～60年代，发达国家的收入集中程度在稳定下降，这一趋势一直持续到70年代中后期。此后，这种趋势在大多数国家或地区已经中止或逆转。20世纪80年代末期至90年代末期，除丹麦外，绝大多数OECD国家的收入差距都不同程度地扩大了。各国的工资差距也呈扩大趋势。20世纪70年代后期到90年代中期，大多数OECD国家中的劳动者之间的工资差距逐渐扩大。英国工人的收入差距增长了27%，新西兰增长了15%，意大利增长了14%，加拿大增长了9%。［1］美国工人的收入差距比其他国家的增长幅度都要大，增长了29%。

(二)转轨国家基尼系数普遍呈上升趋势

20世纪90年代以来，东欧和独联体国家的收入大幅度下降。16个国家的人均收入都出现了下降，其中，有4个国家下降了一半以上，俄罗斯收入下降的趋势最为明显。基尼系数则普遍呈上升趋势。俄罗斯从1995年的38.7%上升至2005年的40.5%，波兰从2000年的30%上升至2005年的36%，立陶宛从2000年的31%上升至2005年的36%。独联体内部差距十分显著。俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、亚美尼亚、摩尔多瓦都超过了40%的警戒线。格鲁吉亚也相对较高，2003 年为38.7%［2］(参见下表)。

转型国家基尼系数的变化表(%)

(三)拉丁美洲收入分配状况持续恶化

20世纪50～80年代是拉美国家工业化的高潮期，也是经济增长的黄金期，基本保持了5.3%的年平均增长率。然而，有增长并不意味着有发展，伴随着拉美经济增长的是收入分配不公和贫富分化问题。20世纪50年代早期，拉丁美洲的基尼系数在0.45～0.60之间变动，成为当时世界上基尼系数最高的地区。20世纪70年代，40%的家庭处在贫困线以下，19%的家庭处于赤贫状态;农村贫困状况比城市严重，62%的家庭处在贫困线下［3］。而到了80年代后期所有大中型拉美国家的收入集中度都超过了50年代早期。从20世纪90年代的数据来看，20个拉美国家中有13个国家，其最穷的10%人口的收入不到最富的10%人口的收入的1/20［4］。

二、国外收入分配制度改革的路径与经验

世界大多数国家不断加大的贫富差距一直困扰着经济社会的健康发展。在解决这一问题的过程中，许多国家进行了有益探索，并取得了一定成效。西方各国对收入分配制度进行改革的举措主要包括以下方面:工资集体谈判制度、最低工资制度、职工持股计划以及政府不断调整财政税收政策、建立社会保障制度等。

(一)集体谈判制度

世界上最早的集体谈判出现在18世纪末、19世纪初的英国，不过，当时的集体谈判并没有很好地发挥作用，因为国家法律总是削弱工会参与集体谈判的力量。到了19世纪末20世纪初，随着工人运动的高涨，欧洲各国在立法上逐渐放宽了对集体谈判的限制，集体谈判有了一定的发展。第二次世界大战以后，大多数资本主义国家的企业都推行了劳资集体谈判制度，并且由政府法律予以确定，使之成为当代西方世界通行的初次收入分配决定制度。

在调节工资分配不平等、缩小收入差距方面，拉丁美洲地区的经验是有效的。20世纪90年代，该地区社会对话不够、促进企业层面谈判的弹性与措施不到位曾被认为是造成工资差距大、工资分配不平等的原因。然而，从那以后，该地区很多国家开始尝试建立最低工资和集体谈判制度。乌拉圭政府实施了积极的三方政策。2005年，乌拉圭政府将促进社会对话和集体谈判作为一项重中之重的工作，并通过综合性战略来实现其目标。其战略基于三个重要支柱:一是采用一系列法律来促进集体谈判和工会活动;二是制定国家三方对话机制;三是在行业层面建立集体谈判和工资委员会，以促进工资谈判，包括以前未被覆盖的公共行业和农业部门。同时，政府通过两类主要渠道在工资确定中发挥积极作用。第一类，政府建立三方行业工资委员会，主要功能是进行工资协议谈判和根据过去通货膨胀的情况与所预期的通货膨胀水平来调整工资水平，两年一次。第二类，政府选择提高最低工资水平，也就是提供一个体面的工资底线。随着最低工资制度和集体谈判的推广，乌拉圭工资水平持续下降的趋势停止了。2005～2006年，乌拉圭实际平均工资增长了9.1%，贫困人数下降了13.7%①参见国际劳工组织:《2008/09年全球工资报告》(内部资料)，2008年，第62～63页。。男女收入差距、区域间收入差距和受过不同教育的工人间的收入差距都缩小了。

(二)最低工资制度

最低工资制度最早产生于19世纪末的新西兰。20世纪20年代，英国、法国、美国、加拿大、瑞士等国也结合本国的实际情况，建立了各自的最低工资制度。二战后，西欧一些国家和日本也建立了此制度。目前，最低工资制度已在包括众多发展中国家在内的世界大多数国家中普遍推行。

澳大利亚作为世界上最早建立最低工资制度的国家之一，其最低工资制度有自己的特点。

首先，其最低工资制度的涵盖范围广。在澳大利亚，职业最低工资制度保障所有受薪工人。只要双方有雇佣关系，便存在职业最低工资。

其次，其最低工资额的制定程序严密。澳大利亚劳资关系委员会是制定最低工资额的机关，其成员由联邦政府委任，还专门成立了“低收入委员会”作为最低工资的咨询建议机构。“低收入委员会”是独立的非政府公共机构，如果国务大臣不完全采纳或者制定了和“低收入委员会”建议不同的内容，则必须向议会报告并阐述做出决定的理由，并且在制定职业最低工资额及联邦最低工资时还要考虑如下情况。第一，考虑全国经济的表现及竞争力。如生产力、公司竞争力及生存力、通货膨胀及就业增长等方面的因素;第二，保证通过增加就业，促进社会参与;第三，满足工人的相对生活水平，保证失业人士及低薪人士获聘和持续就业的能力;第四，坚持同工同酬的原则;第五，为低龄雇员、受训雇员以及残疾雇员设定一系列全面的、公平的最低工资，确保这类雇员在劳工市场上具有竞争力［5］。

最后，法律制度以及监督体系健全。劳资关系申诉专员办事处是澳大利亚独立的联邦机构，其设立的目的是要确保不偏不倚地协助雇主及雇员遵守联邦劳资法例，以及委聘劳工督察，并赋予他们调查和执法的权力，从而保障《劳资关系法》及相关劳工法例得以有效实施。

澳大利亚的最低工资制度保证了大部分工人的工资水平，使处于收入低端的雇员大幅度减少，进而减少了收入的不平等。以2004年澳大利亚家庭每周可支配收入为例，低收入家庭为300澳元，较上年增长9%;中等收入家庭为492澳元，较上年增长7%;高收入家庭为1，027澳元，较上年增长3%。高收入家庭与低收入家庭之间的收入差距只有3倍多［6］，而且还可以看出，两者之间的收入差距正在呈现不断缩小的趋势。

(三)职工持股计划

职工持股计划是20世纪70年代西方进入滞涨阶段而产生的一种产权组织形式和新的收入分配制度形式。美国著名律师路易斯·凯尔索最早提出了职工持股理论。由于当时美国经济和科技发展，财富急剧集中，贫富差距日益扩大，严重影响了社会的安定和经济的发展。为了解决这个矛盾，他与别人合著了两本书:《资本家的宣言:如何用借来的钱让8，000万工人变成资本家》和《两要素论》。在书中他指出，产权集中经济发展的好处集中在少数人手中，大多数人不能分享好处，这将造成严重的分配不公，从而影响社会和谐。为此，凯尔索希望职工都有可能获得劳动收入和资本收入这两种收入，并能以某种方式使大多数并不富有的人得到一定数量的资本，使劳动者广泛享有企业收益，社会才能和谐。针对工人没有资本的问题，凯尔索等人设计了职工持股计划，其主要内容是:企业成立一个专门的职工持股信托基金会，基金会由企业全面担保，贷款认购企业的股票。企业每年按一定的比例提取工资总额的一部分，投入职工持股信托基金会，以偿还贷款。当贷款还清后，该基金会根据职工相应的工资水平或劳动贡献的大小，把股票分配到每个职工的持股计划账户上。职工离开企业或退休，可将股票卖给职工持股信托基金会。凯尔索的这一理论和设计得到了美国国会的支持。1974年，美国以立法的形式通过了《职工退休收入保障法》，1984年又通过了《1984年税收改革法》对职工持股计划的参与者给予了税收的优惠，稳定了当时的社会。目前，美国有9，500家公司实行职工持股计划，参加人数在1，000万人左右，职工持股总值达2，250亿美元，其中85%是非上市公司的股份［7］。

当前，这种职工持股制度已遍及全世界。在法国工业部门中，职工持股率达50%以上，金融业有的达90%以上。英国90%以上的非国有公司有职工持股。在日本，由于劳动力流动性较低，90%的企业都实行雇员持股计划。现在，欧洲、亚洲、拉美和非洲已有50多个国家推行职工持股制度，职工持股制度的国际化趋势日益明显。

(四)社会保障制度

第二次世界大战前，欧美各主要发达的市场经济国家在社会保障理论的指导下相继探索建立起社会保障体系。虽然各国选择的模式有所不同，但社会保障制度在缓解贫困、保障公民基本生活和促进社会收入公平分配等方面无疑发挥了重要作用。

战后法国经过50年的经营，建立了一套完善的社会保障制度。从20世纪初的首次立法，经过近百年的建立、改革与完善，目前在以社会保障完善而著称的西欧诸国中居于较领先的水平，对保障社会稳定、缩小贫富差距、促进社会平等起了重要作用。法国的社会保障制度有如下特点:首先是社会保障制度的普及性和全民性。为了给予全体公民以同等的社会保障权利，法国确立了著名的“三U”原则，即统一、全民、均衡原则，参保对象日益普及。迄今，法国形成了面向全体公民、农民、自由职业者和公务员等的四大类社会保障体系，涵盖医疗、养老、失业、工伤、家庭补助等各个方面。特别是在医疗保险方面，在法国享受医疗保险的人几乎达到100%，不仅领薪者本人可享受，其配偶、子女及赡养的老人也都能享受，这种连带关系使医保覆盖了全体社会成员。其次是社会保障制度的多样性和多层次性。法国为其公民，特别是为年老、失业、伤病的弱势群体建立了一张严密的“安全网”，在法国的社会保障制度下，保险和社会福利项目几乎囊括了全体公民生活的主要方面，包括养老保险、失业保险、疾病保险、孤寡保险、多育保险、丧偶保险和天灾人祸保险。再次是社会保障制度的法制化。法国社会保障制度的运行得益于有完备的法律为基础和依据。从大革命至今，法国相继颁布了16部宪法以及许多专项法律，把国家、集体、个人行为都纳入了法治的轨道。

三、国外收入分配制度改革对我国的启示

目前，我国正在进行收入分配制度的改革与建设，国外收入分配制度改革的经验无疑会给我国提供良好的思路和富有价值的参考。

(一)尽快在制度层面上建立健全集体谈判机制，并让其充分发挥作用

西方市场经济国家的实践证明，只有通过集体谈判，普通劳动者在工资分配上才有话语权，工资正常增长机制也才能建立起来。1995年1月，我国正式实施了《劳动法》，第一次将集体合同写入了劳动立法中。集体合同是通过集体协商机制达成的。然而，据不完全统计，我国约有半数的企业以及实行企业化管理的事业单位，至今还未很好地建立并实行集体协商和集体合同制度。究其原因主要是:第一，相关立法滞后，虽然我国现行的法律法规明确规定了工会组织有代表劳动者进行集体谈判的权利，但却没有明确规定企业方不进行集体谈判应当承担的责任;第二，制度未能落实或在具体实践中出现异化，有些基层用人单位建立集体合同制度的目的主要是应付上级的检查，平等协商程序不规范，集体合同的质量差，且履约率低，形式主义严重，工会一方的协商代表缺乏有效保障等;第三，劳资力量不平衡，特别是作为集体协商主体一方的各级工会组织未能发挥其应有的作用。现阶段我国雇工组织化程度不高、工会缺乏独立性，工会角色没有转变过来，工人对工会信任度低。要改变这种局面，需要借鉴国外的有益经验，首先，加强相关立法，明确相关人的权利与义务;其次，加强政府管理，切实建立起“三方合作机制”;再次，改变现有工会结构职能，让工会真正能代表劳方立场参与集体谈判。

(二)推进最低工资制度建设

同西方发达国家相比，最低工资制度在我国的提出和实施都较晚。直到1993年才由劳动部颁发了《企业最低工资规定》，还制定了《关于实施最低工资保障制度的通知》、《工资支付规定》等配套法规。1994年八届全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国劳动法》以国家立法的形式确立了我国的最低工资保障制度。虽然我国最低工资制度自实施以来发挥了一定效用，保障了底层劳动者的生存权，但由于立法、监管、市场、劳资双方等方面的原因，仍然存在着不少的问题，主要表现在:第一，最低工资的制定机关及制定程序有待完善。最低工资的制定需要综合考虑各方面的因素，衡量利弊得失，只有专业而权威的机构才能担此重任。根据《最低工资规定》，我国最低工资标准的方案由省级劳动保障部门会同同级工会、企业组织研究拟定，报省级政府批准，最低工资标准的最终制定权属于省级政府。因此，如果劳动行政部门、工会和企业组织的意见不一致，如何协调是一个重要问题。可借鉴的做法是，如果三方的意见存在较大分歧，政府应该将最低工资标准的方案提交人大常委会讨论，以防止地方政府为片面追求经济增长，不重视提高最低工资和保护工人利益。第二，缺乏统一的全国最低工资标准。我国将最低工资标准的制定权赋予省级政府，省内的部分市还可以执行不同的标准。这种做法虽然照顾了地区发展和消费水平的不平衡，但却违反了同工同酬的基本法理，造成了劳动者之间的不平等。在这一点上，值得借鉴的是澳大利亚，不仅坚持同工同酬，制定了全国统一的最低工资标准，同时还为低龄雇员、受训雇员以及残疾雇员设定了一系列全面的、公平的最低工资标准。因此，为了提高最低工资的权威性，我国很有必要制定全国最低工资标准和针对特定人群的最低工资标准，规定省级单位在不低于全国标准的基础上制定各自的最低工资标准。第三，我国最低工资标准的立法层次较低，强制性差，威慑力不够。澳大利亚通过专门立法的形式来提升最低工资的法律地位，以保证其权威性。从我国现行的关于最低工资制度的文件来看，除了在《劳动法》和《劳动合同法》中有所涉及以外，无论是《企业最低工资规定》，还是《最低工资规定》都是部门规章，立法层次较低，约束力较小，社会重视程度不高。《最低工资规定》中的处罚措施只是针对用人单位的，对于作为制定者和监督者的各地方政府应该承担什么样的责任并没有做出具体规定，软性条款较多，难以在实践中落实与操作。因此，我们必须加快最低工资制度立法的步伐，以法律程序确保劳动力价值不被长期低估，确保劳动者最低工资底线。

(三)加快职工持股立法建设

20世纪80年代中期，我国一些企业开始进行职工持股试点。到20世纪90年代，随着股份合作制的兴起，职工持股逐渐试行于国有中小企业和许多非国有企业。2003年底，国家出台了《关于规范国有企业改制工作的意见》和《企业国有产权转让管理暂行办法》，对国有产权的转让和交易进行了有限制的解禁。但由于我国尚缺乏配套统一的政策法规，致使各地职工持股在实践中形成了多种做法和模式，各地改制企业在职工持股比例、结构、出资方式、管理方式等方面存在很大差距，一定程度上妨碍了职工持股计划和企业改制的健康发展，同时在税收、信贷等方面的政策措施还不协调和配套。而美国从1974年开始，国会就陆续通过了16项关于鼓励推行职工股份所有制的法案，利用免税的优惠政策，为职工持股计划的发展大开绿灯。我国应借鉴美国的经验，加快职工持股立法建设，为职工持股的性质、推行、管理、监督与法律责任等提供法律依据。我国应进行职工持股改革，丰富和完善收入分配制度。

(四)继续完善社会保障制度

与发达国家相比，我国社会保障制度的建设还有较大差距。首先，社会保障的覆盖面狭窄。在我国相当数量的私营企业从业人员、个体工商户、灵活就业人员、农民工和失地农民都还没有被纳入社会保障体系的覆盖范围。这种情况造成了严重的社会不公平，并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。而发达国家的社会保障制度覆盖面普遍较广，公共养老金制度已经覆盖了绝大多数劳动者，社会医疗保障制度在绝大多数发达国家也已经覆盖全体公民。借鉴国外经验，我国目前应当把扩大社会保障覆盖面作为首要目标。在这方面，政府应当发挥更加积极的作用，加大对社会保障制度改革和建设的投入，尽快实现“社会保障全覆盖”和“人人享有社会保障”。其次，社会保障内容单一，公平性较差。我国现行的社会保障项目，除养老、医疗保险外，失业、工伤、生育等保险业务还未全面实施，而且城市和乡村、不同行业、不同地域之间的社会保障差距显著。这方面，法国的经验是社会保障制度向弱势群体倾斜，将没有进入劳动力市场的人，比如年老、失业、伤病者纳入社会保障体系中，而且，保险和社会福利项目几乎囊括了全体公民生活的主要方面。我国目前虽不能达到福利国家的水平，但也应逐步建立起广覆盖、全方位、多层次的社会保障制度体系，使不同的社会阶层和群体都能够分享国家经济发展的成果。最后，社会保障法制建设滞后。尽管改革开放以来，我国的社会保障立法取得了一定进展，但从总体上看，还很不成熟。通过全国人大和国务院立法的项目很少，更多的项目还停留在行政命令、部门规章以及地方法规的层次上，不具备国家法律的形态，其刚性和约束力较弱。法国社会保障注重制度化和法制化的做法值得借鉴。我们应加快社会保障立法建设，应在制定《社会保障法》的同时，注意出台相关配套的法律法规，与其他法律部门相结合，建立强有力的制约机制，保证社会保障法律规范的有效实施。

［1］董全瑞:《收入分配差距国别论》，北京:中国社会科学出版社2010年版，第25页。

［2］曲文轶:《制度变迁的经济效果——原苏东国家经济转轨20年回顾》，载《俄罗斯中亚东欧研究》，2011年第2期。

［3］中国改革发展研究院:《中国收入分配改革路线图》，北京:国家行政学院出版社2010年版，第314页。

［4］谷亚光:《全球收入分配差距扩大及其原因分析》，载《教学与研究》，2011年第3期。

［5］张明丽 杜 庆李 芳:《澳大利亚最低工资制度的实施情况及对我国的经验借鉴》，载《改革与战略》，2011年第8期。

［6］高培勇:《看澳大利亚如何调节收入差距》，载《人民日报》，2006年9月18日。

［7］余 斌 陈昌盛:《国民收入分配困境与出路》，北京:中国发展出版社2011年版，第224页。