对矿产资源管理的经济学思考

■ 侯军亮

（河北省地矿局第二地质大队，唐山 063004）

矿产资源是国家经济社会发展和人类生产生活的重要自然资源，是经济社会可持续发展的物质基础。我国经济社会的持续快速发展，离不开矿产资源的保障和支撑。管理好矿产资源，实现资源的可持续勘查、开发和利用，直接关乎于可持续发展的国家战略。

1 矿产资源的基本特征

1.1 矿产资源属于公有资源

哈佛大学经济学家曼昆教授按照物品的排他性和竞争性，将物品分成了四类：既有排他性又有竞争性的物品为私人物品；既无排他性又无竞争性的物品则为公共物品；有排他性但无竞争性物品被认为自然垄断；无排他性但有竞争性物品则属于公有资源。具体针对某种矿产资源而言，如果一个人已经对其开采的话，留给其他人开采的资源量必然就减少或不存在了。可见，矿产资源是一种竞争性物品。但矿产资源并不具备排他性，因为矿产资源分布范围广，地表或地下又都可能赋存，想要阻止一个人的开采是非常困难的。所以，按经济学理论，矿产资源是一种公有资源。

对此，我国法律也有明确规定。《中华人民共和国宪法》第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”《中华人民共和国矿产资源法》第三条也规定“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”可见，法律上，矿产资源就是全民所有的公有资源。

1.2 矿产资源的勘查具有正外部性，而开采则具有负外部性

（1)资源勘查是资源开采和利用的前提和基础，勘查的目的就是为了开采和利用。可以说，矿产资源的勘查过程既是变不确定为确定、变未知为已知的过程，更是增加资源储量的过程。只有通过对资源的勘查，摸清资源赋存状况，才可能实现对资源的开采及利用，进而造福人民，为经济社会的可持续发展提供支撑和保障。同时，资源的勘查过程也是人类认识自然、了解地质构造、掌握成矿规律、完善勘查理论、促进勘查技术升级和进步的过程。也只有通过对资源的勘查，才可能更全面地了解资源家底，实现对资源的科学规划及可持续的开采和利用。因此，矿产资源的勘查具有正外部性。

(2)矿产资源的开采与勘查明显不同。尽管开采的目的是利用资源，造福人类，但开采过程则具有明显的负外部性。作为一种自然资源，矿产资源是地质作用的产物，只能够赋存于地表或地下，与大自然密不可分，具有不可再生性。因此，矿产资源的开采过程既是资源储量的减少过程，也是对自然环境及资源的自然赋存状态进行人为改造和改变的过程。尽管不同的矿种、不同的开采方式对环境的影响不同，但对环境的污染和破坏、对周围居民生存和健康的损害同样不可避免。如采矿可能引起的滑坡、坍塌、水土流失、噪音、粉尘、地面沉降、河流及土壤污染等，都会对当地环境和居民生活造成损害。尽管我们可以通过采、选矿技术的改进，以及对灾害采取治理和对环境进行必要保护，但有些损害仍无法根除，也不可避免。

2 矿产资源管理的经济学思路和我国矿管特点

2.1 管制、征收税费及产权私有化是公有资源管理的基本经济学思路

按经济学理论，在市场经济条件下，公有资源的竞争性和非排他性不可避免会导致“公有地悲剧”的出现。为此，仅靠市场这只“看不见的手”不可能实现公有资源社会效用的最大化，必须依靠政府这只“有形的手”进行干预。经济学家认为，在充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用的大前提下，政府可以通过管制、征收税费或将公有资源变为私人物品，即产权私有化三种方式，对公有资源进行管理。

2.2 管制为主、税费调节为辅是我国目前矿产资源管理的基本特点

我国法律规定，矿产资源属于国家所有。因此，将矿产资源作为私人物品、通过赋予排他性的所有权进而发挥市场机制作用的管理思路，在我国目前并不现实。管制和征收税费是必然的选择。

目前，我国在矿产资源管理方面偏重于管制，偏重于使用法律和行政手段，而对税费手段利用不足。近几年，各地、各级矿管部门针对资源管理出台了大量的文件、通知、规定。但矿业权使用费从1988年至今未作调整，矿产资源补偿费从1994年至今未作调整，资源税从1994年执行后直到2012年才进行了部分调整。

我国现行的资源管制措施主要有：依据法律法规及各种部门规章设定的限制性、规范性、惩罚性措施，如制定勘查、开采规划；设定和划定禁止、限制和鼓励勘查、开采的矿种、储量和区块；实行勘查、开采的许可证制度；规定勘查、开采资源必须取得相应的许可证，即探矿权和采矿权制度；制定其他的准入和限制条件，如勘查、开采矿产资源必须具备相应的资质要求、取得相应的安全生产许可证等。管制涉及到的管理部门则包括国土、工商、公安、水利、农业、林业、环保、安监等多个部门。而征收的税费主要包括：探矿权、采矿权使用费；探矿权、采矿权价款；矿产资源补偿费；资源税以及对矿山企业征收矿山环境恢复治理保证金等。

尽管管制具有强制性、直接性等优势，但在地域辽阔、行政管理层级多、部门多头管理的现实条件下，不可避免会导致管制成本高、效率低和管制失灵，降低社会总效用。相对而言，作为一种经济手段，通过征收税费予以调节的成本较低，更加注重的是发挥市场在资源配置方面的基础性作用，注重的是通过利益机制来引导被管理者，也更具有针对性和执行的平等性。因此，经济学家对经济手段的使用偏好往往大于行政手段。

3 对当前矿产资源管理的建议

3.1 对资源的勘查和开采应区别对待，分类管理

鉴于资源勘查的正外部性和开采过程的负外部性，以及资源的不可再生性和国家经济社会发展对资源的可持续性需求。政府对资源的勘查与开采就应该区别对待，分类管理。总体上对勘查应鼓励和支持，对开采应有条件地予以规范和限定。

资源的勘查过程是知识、技术、资本等的投入过程，资源勘查者既面临找不到矿的风险，也面临找到矿却无法开采的风险。因此，对探矿权取得的门槛要尽可能降低，特别是对国家紧缺矿种、重点矿种。对取得重大找矿成果的组织或个人应予以表彰和奖励，对国家经济社会发展或国家安全有重要影响或战略意义的矿产，要建立国家储备制度，由国家对探矿权人的勘查成果进行收购，再有规划地出让和开采。事实上，大多数市场经济国家都对资源勘查予以扶持和鼓励，探矿权取得的门槛都很低，大多也都以申请方式授予探矿权，且手续简单，周期短，而采用招、拍、挂出让探矿权的极少。

资源的开采则完全不同于勘查，许多国家都对开采有着复杂的申请程序和严格的条件限制。其中，既有基于其不可再生性、负外部性的现实考虑，也有对本国可持续发展及战略储备、国家安全的考虑。对资源的开采，必须考虑其对环境的影响和破坏，考虑对资源的综合利用水平，考虑当前的开采技术及条件，考虑国家的发展需要及国家安全，考虑国家市场的平衡，等等。且每一项考虑都有必要予以科学、严格的评估和论证。

3.2 对矿产资源的管理应更加注重经济手段的运用，对资源税费的征收应定位清晰、动态调整

作为市场经济国家，就要尽可能发挥市场在资源配置方面的基础性作用。对矿产资源的管理应尽可能多地采用经济手段，强化税费征收的作用，弱化管制手段的应用，应逐渐将对资源开采行业的税费征收作为对资源行业管理和调控的主要手段，并与行政管理手段互相配合，协调一致。目前，对涉及资源开采的各种税费，除了要根据经济社会发展需要、通货膨胀率、勘查与开发技术水平、资源储量、资源赋存条件和稀缺情况等进行定期、及时调整税（费)率外，还必须尽快对每种税费尽可能地予以明确定位、合理征收、科学分成，充分考虑中央政府、地方政府、矿山企业、当地居民、地勘单位等资源勘查、开采相关方的合理利益诉求。结合我国的实际情况，笔者建议：

(1)矿业权价款（包括探矿权价款和采矿权价款）应主要体现投资者权益，体现资本回报和智力投入回报，且价款应在出资方和地勘单位之间合理分配。近几年，所谓的“价款”成了各级政府和矿业权管理机构竞相追逐的对象，其内涵和外延已被严重泛化。招、拍、挂所得，评估所得，甚至政府文件所定，都名曰“价款”。因此，有必要明确价款就是中央财政、地方财政资金投入和地勘单位智力投入的共同收益。征收价款的对象只应该是财政资金出资勘查并已经探明矿产地的探矿权或采矿权，要明确空白地不得收取价款。当然，价款的收取并不是对投资的简单补偿，完全可以根据市场情况，通过评估、招标、拍卖或挂牌等形式实现。但收取的前提和基础必须是要有“有价值的投入”，即通过资本与技术的结合对矿业权形成了增值。

(2)矿业权使用费(包括探矿权使用费和采矿权使用费)、矿产资源补偿费应主要体现矿产资源所有者权益，收费应全部归属中央财政。由于我国矿产资源属于国家所有，矿业权属于用益物权，国家对矿业权人使用矿业权收取使用费，对矿业权人开采矿产资源造成资源的减少和损耗收取补偿费，是所有者权益的体现。国家也只有向矿业权人收取合理的矿业权使用费和资源补偿费，才能保持国家对资源勘查的持续投入，保持资源勘查与开采的相对平衡，实现资源勘查、开发的可持续发展。

(3)资源税应明确定位为庇古税，主要用于补偿资源开发的负外部性，资源税收应大部分归属于当地居民和地方政府，少量归属中央财政。将资源税定位为庇古税既是大部分市场经济国家的通行做法，也符合经济学的基本理论。众所周知，资源开发必然造成资源损失、当地环境的破坏和污染、周围居民身心的损害等负外部性。我国的现实是，经过连续多年的经济高速增长，我国每年财政增速远高于同期GDP增速，而环境压力逐年增大，科学发展、可持续发展、低碳经济已成为共识。因此，在当前的环境和条件下，有必要将资源税明确定位为庇古税，且大部分归属于主要承担资源开发负外部性的当地居民和地方政府，用于治理环境，改善民生，发展经济。

[1]侯军亮.对资源税调节作用的再认识[N].中国国土资源报,2010-04-09（7）.

[2]侯军亮.用好税费手段理顺利益关系[N].中国国土资源报,2012-04-18（7）.