慈善募捐事业:发展历程、问题与对策

王勤瑶，江俊伟

（中共福建省委党校，福建 福州 350025）

改革开放以来，伴随着我国经济的快速发展、社会的迅猛变迁以及人们观念的日新月异，募捐体制也在不断发展、创新，在社会主义慈善事业、社会保障事业中发挥着日益重要的作用，但同时我们也看到我国募捐体制存在着一些问题，需要采取有效对策加以完善。

一、改革开放以来我国慈善募捐体制的发展历程

（一）1978年至1986年：以政府拨款资助为主的包揽期

慈善事业的成长与每个时期经济、政治、文化和科技的发展水平息息相关。改革开放初期，人们虽初步解决了温饱问题，但物质、精神生活仍不富足，一旦遇到灾年或意外事故，还是习惯地依靠政府的救济或亲属的帮扶，因而这一时期的募捐，实质上就是民政部门的日常工作，资金来源完全依靠国家财政拨款，募捐的主体是单一国家机构及其附属单位，募捐的法律法规由于没有实践的基础和需要，更无从谈起。社会化募捐的主客体均有待于在社会经济发展的土壤中萌芽。

（二）1987年至1993年：以国家拨款为主，福利彩票销售为辅的萌芽期

随着社会财富积累日渐增多，自然灾害和意外事故造成的经济损失也不断扩大，政府民政事业费用逐渐捉襟见肘。于是，民政部提出了福利社会化的改革开放方向，主要包括经办机构的社会化和筹资渠道的社会化。这就为传统包揽式募捐体制变革打开了一个政策通道。

1987年4月7日，民政部颁布了《关于开展社会福利有奖募捐活动的通知》，开创了向社会广泛募捐的新型模式。1993年10月15日，中国福利奖券发行中心被正式接纳为国际彩票组织会员，标志着中国彩票走上了国际舞台。

此时中国慈善募捐体制的发展仍处于起步阶段，无论是慈善募捐的方式，募捐的主体、客体，乃至慈善募捐法律法规建设，都有待于在慈善募捐事业的实践中摸索和发展。

（三）1994年至1999年：以红十字会和募捐义演为载体的成长期

1993年10月31日，全国人民代表大会常务委员会颁布了《中华人民共和国红十字会法》，首次以法律的形式明确了红十字会的职能，为突发性、特定的救助活动提供规定了一项长期有效的募捐方式。同时，政府顺应社会和民众的需要，以法律法规的形式对慈善募捐义演进行了确认、规范和监管，并使之成为新时期募捐体制创新的重要构成部分。

这一时期就形成了福利彩票稳步发展，传统红十字会募捐活动和福利性质的募捐义演齐头并进的态势，募捐体制呈现出盎然的生机。与此同时，国家募捐法制建设滞后，公益与私益募捐义演的界限不明晰，监管机制建设不到位，私益募捐善款余额所有权归属不明确，等等，都亟需在实践中完善。

（四）2000年至2008年：以特定主题募捐活动为抓手的拓展期

针对实践中存在的问题，政府一方面有针对性地出台了系列法律法规加以规范，另一方面又积极推进特定主题募捐活动的开展，构建便捷爱心通道。首先，加快法律法规建设，规范募捐活动的开展。在对受赠主体多次更改后，2008年4月28日出台的《救灾捐赠管理办法》最终明确了县级以上人民政府民政部门认定的具有救灾宗旨的公益性民间组织是募捐主体。其次，深入开展各种特定主题募捐活动，促进募捐机制创新。2000年，全国妇联正式启动“大地之爱·母亲水窖”工程，集政府之力，向社会募集建水窖资金，以保证一个贫困干旱地区家庭的饮用水。这种特定主题的募捐活动，在短时间内可募集到数量可观的捐款，成为募捐机制创新的增长点，得到了政府的高度肯定并不断推广。

这一时期随着政府对慈善事业态度的转变，以及为了援助贫困人口和老、少、边地区，推动社会的全面发展，特定主题募捐活动频繁出现在募捐领域，向社会大众募捐，这对于培育国人慈善意识、推动募捐体制创新都起到了积极的作用。

（五）2009年至今：以网络微博和微公益为平台的成熟期

随着中国互联网的快速发展，社会的网络化、信息化为微公益时代的到来提供了必要的技术平台。同时地方政府在慈善立法、慈善实践方面先行先试，为慈善募捐的网络化发展营造了良好的制度和政策空间。至此，我国募捐来源形成了政府拨款、福利彩票发行、募捐义演、特定主题募捐、微博募捐等多元化、多渠道的特征，其中网络微博和微公益成为最新颖、最便捷的募捐方式，有力地促进了募捐方式的网络化、社会化、透明化发展，募捐的主体也呈现出政府及其相关机构、公益性非营利的事业单位和公益性社会团体共同参与、均衡化发展的趋势，国家和政府的募捐法律法规的立法进程进一步加快，标志着中国特色社会主义募捐体制格局基本形成。

二、当前我国慈善募捐存在的主要问题

（一）募捐法制不完善

法律的明示、预防和校正作用决定了完善募捐法律法规的迫切性，目前我国并没有完整的慈善法，《中华人民共和国公益事业捐赠法》也仅对募捐体制中募捐主体的主动捐赠作了规定。郭美美等一系列戏剧化事件的发生和未能妥善处理而遭受质疑的募捐事件，皆因没有明确的法律来规范。虽然《江苏省慈善事业促进条例》、《湖南省募捐条例》、《广州市募捐条例》、《长沙市慈善事业促进条例》、《上海市募捐条例》陆续颁布，走在慈善事业前沿的省市率先在募捐体制的法律法规制定方面迈出了一大步，但全国范围内还没有具有约束力的慈善募捐法，加快慈善法的制定势在必行。同时，在网络日益广被接受和应用于募捐活动的时代，“微公益”走红，如何规范网上募捐活动，辨别真假，都需要明确的法律条文来规范。

（二）募捐活动不透明

公信力是公益慈善组织生存和发展的基础与根本，因信息不公开导致的公信力下降已经严重影响了慈善事业的健康发展。2011年12月29日下午，民政部主管的中民慈善捐助信息中心发布了《2011年度中国慈善透明报告》，报告显示，“在今年慈善信任风暴背景下，公众对于慈善组织信息公开及透明度的满意度和去年相比下降，仅不到一成受访者满意。”这种信任危机对中国公益慈善事业有着很大的负面影响，至少短期内对募款有影响。

（三）募捐专员不稳定

在微公益和公益慈善组织走红的当代，从业人员的专业素质和长期服务是慈善事业发展的保障。但是，微公益从业人员待遇低、保障差，使得人才流失严重，这也成为目前慈善事业发展面临的主要问题。据2010年《中国公益人才发展现状及需求调研报告》显示，慈善事业从业者薪资收入2000元至3000元段最为集中，无固定收入和月薪在1000元以下者占到18.4%，近四成机构未给员工上社会保险。在离职人员中，只有不到三成继续留在公益领域。在市场经济时代，微公益从业人员的低薪水、差待遇无疑形成一堵墙，隔绝了许多具有专业素养的年轻人。中国公益事业要形成机制，不能仅靠友善之人奉献爱心，而更需要专业的工作人员为其制订合理的规划和发展机制。如何最大限度地留住人才，保障公益事业源源不断的新鲜血液，是目前完善募捐体制的一个主要问题。

（四）募捐意识不强烈

目前我国的慈善事业还处于起步发展阶段，发展的潜力和空间还很大。除了政府的激励和支持外，公众慈善意识的培养也是不可或缺的。传统君子讲“仁爱”、百姓求“善报”的意识都不能被称作当代慈善意识，而且受传统慈善意识的影响，捐赠人和受赠人总会在心理上感觉不平等，使受赠人在接受帮助的同时承受巨大的心理压力，募捐活动也会演变成乞讨式的博取同情，这都是不正常的慈善意识。

每逢巨灾发生，捐赠数额的多少就成为多数企业和公众人物相互攀比的数字，在公众间以舆论或摊派任务方式进行的变相或者直接的“逼捐”，使一些人违心捐赠，甚至因为捐款超出自己的承受能力而经济拮据。这绝非一个成熟社会应有的表现，究其原因，主要还是因为整个社会募捐意识不强烈、不理性。真正的慈善募捐应该是参与者自觉自愿地参与，用理性的眼光看待募捐行为，募捐活动要呈现出民间主导、经常性、项目为主的状态。

三、完善我国慈善募捐的对策建议

（一）加快法律法规建设，走依法募捐之路

在文明社会，一项成熟的事业，没有相应的法律对之进行规范和保障是不可想象的。为了促进慈善募捐事业的发展，一要加快全国范围的募捐法律法规建设，统一地方规范，明确募捐的主客体、主要职能、募捐方式。二要加强财税方面的法律建设，鼓励更多的企业和个人加入捐赠行列。同时要推进公益组织的全额减免税政策，为募捐事业发展搭建更广阔的平台。三是适时考虑增加遗产税等税收制度建设，引导资源庞大的富人群体参与慈善捐赠活动。四是完备相应的惩处机制，遏制“郭美美事件”的再次发生，对滥用捐款、贪污腐败现象严加惩处。五是规范有效监督机制。任何一个慈善组织的募捐活动都必须受到监督，不仅要自我监督，通过打造高效团队来提升自身执行力，同时要接受来自旁观者、参与者、践行者和管理者的监督。

令人欣慰的是，2012年6月6日，民政部已将“慈善法”初步草稿上报国务院。随着慈善法的完善，募捐的正常运行才能有法可依，募捐活动历程中类似“郭美美事件”的小插曲制造者也才会受到惩处。

（二）加强信息公开建设，走透明募捐之路

完善信息公开披露制度，对于长期“暗箱操作”的慈善募捐活动最为艰难而繁琐。要改变募捐信息闭塞的现状，公开账目首当其冲。有鉴于此，2011年7月8日，中国基金会中心网的35家发起机构发出《公益基金会“晒账单”倡议书》，号召基金会及时、准确和真实地公布年度财务报告、项目审计报告等重要信息，晒出账单，充分尊重捐赠者的意愿和要求，认真解答捐赠人和社会公众的质疑。同时，自由网站、官方平台、第三方平台百花齐放，信息公开也日益走向专业化。在民政部颁布的《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》中也要求，基金会应当在实际收到捐赠后据实开具捐赠票据，对于捐赠人不需要捐赠票据的，或匿名捐赠的，由基金会留存备查。

在此前后，民政部制定的《公益慈善捐助信息公开指引》已于2011年11月正式向社会发布，旨在为各类公益慈善组织和机构公开信息提供指导性规范，为地方政府主管部门制定相关政策法规提供参考性文本，为社会公众了解、获取和监督慈善捐助信息提供参照性标准。民政部还计划在2012年出台《公益慈善信息公开管理办法》，并已将《慈善事业法》初稿提交国务院审议，2013年全国人大正在起草《慈善事业法》，这些好消息再次引发了人们对公益慈善信息公开的关注。不过，将政策落到实处，防止好的措施在实践中流产更为重要。

（三）保障人才队伍建设，走良性募捐之路

专业的人才队伍是募捐事业良性发展的基础和保障。为慈善事业从业人才合理加薪并提供必要的社会保障，既是挽留人才的最好方式，也是体现我国募捐活动事业化、规范化的重要标尺。要通过政府、公众、资助方和公益组织共同努力，广泛发起微公益，同时保留专业人才，使募捐体制更完善。

（四）推进募捐意识建设，走中国特色募捐之路

慈善募捐一直以来在中国传统文化中熠熠生辉，儒家文化讲求爱亲朋，从而爱天下人，顺应了公众的慈善理念。将传统文化与现代募捐相结合，走新型的中国特色募捐道路，符合历史发展的轨迹。走中国特色募捐之路，要由政府护航、媒体宣传、学术界献策、慈善领跑者引领，从而增强全民投身慈善募捐的热情和意识。对于微公益，中央也提出了一些完善政策措施，积极支持发展社会互助团体和组织，鼓励企业团体、家庭及个人开展社会互助和慈善活动。培养大众募捐意识，汇聚草根慈善力，做到人人皆可做慈善，募捐活动才能顺利进行。

尽管我国慈善募捐还存在一些问题，但是随着执政的中国共产党把慈善事业作为中国特色社会主义保障事业的重要组成部分，随着我国依法治国方略的提出，慈善立法进程的加快，我们有理由相信，慈善募捐体制改革会逐渐走向制度化、规范化和法制化，会为构建和谐社会发挥日益重要的作用。