创新基层社会管理视阈中的基层党建

马建新

(河南省社会科学院，河南 郑州 450002)

创新社会管理，是党的十八大全面审视我国经济社会发展新形势和新任务做出的重大决策部署。创新社会管理重点在基层、难点也在基层，而党的基层组织是“团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒”[1]，服务群众、做群众工作是基层党组织的核心任务和基层干部的基本职责。新的形势下，创新基层社会管理对基层党的建设提出了新的要求。与这一要求相比，基层党的建设还存在一些问题和不足。充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，进一步适应基层社会管理创新的要求，是基层党的建设面临的迫切而重要的课题。

一、创新基层社会管理对基层党的建设提出了新的要求

在新的形势下，随着经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，我国在经济持续快速发展、政治保持总体稳定的同时，教育、医疗、住房、劳动就业、社会保障、收入分配、征地拆迁、安全生产、社会治安、生态环境等方面也产生了一些社会矛盾。要更好地解决这些新问题，就必须加强基层社会管理创新，从而对基层党组织建设提出了新的要求，具体有以下几个方面：

牢固树立以人为本的理念。社会管理说到底是对人的管理和服务。只有始终把最广大人民的根本利益作为各级党组织工作的出发点和落脚点，着眼于促进人的全面发展，更好地尊重人、理解人、关心人、爱护人，才能赢得群众的信任。正如胡锦涛同志在纪念建党90周年讲话中指出的：“只有我们把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。”[2]加强基层社会管理创新要求基层党组织必须坚持以人为本，以实现人的全面发展为目标，让发展成果惠及全体人民。只有不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，才能得到人民群众的理解和认可，吸引人民群众自觉地参与，为基层社会管理创新奠定良好基础。

始终把发展作为第一要务。又好又快发展是基层社会管理创新的根本。当前，我国发展既处于重要战略机遇期，又处于矛盾凸显期，经济社会发展不协调、城乡及地区之间发展不平衡问题仍然存在，社会矛盾易发多发。在众多社会矛盾中，主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。解决好这个主要矛盾，就能够为解决其他矛盾奠定坚实基础；而要解决好这个矛盾，就必须把发展作为第一要务。党的十七大报告强调要把包括各级领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体，广大党员、干部要成为科学发展观的忠实执行者与社会和谐的积极促进者。基层党组织必须牢牢把握这一精神，用发展绩效来检验党建工作成效，在推动经济社会又好又快发展中发挥作用，体现价值。

努力扩大党的组织和工作的覆盖面。随着社会主义市场经济的不断完善和统筹城乡发展的不断推进，“两新”组织迅猛发展，人员流动频繁，必须在城乡现有的以地域、单位、行业为主设置党组织模式的基础上，着力探究与社会主义市场经济发展、城乡经济社会发展一体化和城乡基层党建工作一体化发展的要求相适应的党组织设置模式，不断拓宽工作领域，重视扩大党在“两新”组织中的覆盖，及时把“两新”组织中的优秀分子培养吸收为党员，加强党对“两新”组织的管理。

建立城乡一体的党员动态管理机制。随着城市化进程的不断加快，城乡大流动、大开放、大融合的趋势日益推进，党员跨区域、跨城乡流动日益频繁，呈现出从业方式多样、从业地点多变的特点，出现了一些“地下”党员、“口袋党员”、“隐性党员”和“三不”党员。要把这些分布于不同行业、不同企业，处于不断流动之中的党员组织起来开展活动，单纯的“单位建党”模式下的传统教育管理手段已越来越难以胜任，显得力不从心，急需创新城乡基层党组织党员教育管理模式，建立城乡一体的党员动态管理机制。

改进领导方式。改革开放以来，我国社会发生了全面变迁，社会生活越来越有活力，社会自主性显著增强。社会成员在职业选择、空间流动以及个人生活、言论等诸方面都获得了空前的自由。个体价值意识迅速觉醒和强化，人们的思想意识、价值取向、道德观念多元多样多变，公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强，共享改革发展成果的愿望日益强烈，改革前那种个人对国家和组织的全面依赖和无条件服从状况逐步淡化。人民群众不仅要求维护自身的经济利益，而且更多地要求参与民主管理和决策。因此，基层党组织如何与时俱进，改进领导方式，成为加强基层社会管理创新的关键。

二、当前基层党的建设还不能完全适应基层社会管理创新的要求

加强基层社会管理创新对基层党的建设提出了新的更高的要求，与此相比，基层党的建设还存在着一些问题和不足，不能完全适应新的形势，迫切需要我们去重视和解决。

思想观念滞后。一些基层干部重经济建设、轻社会管理。经过30多年改革开放，特别是市场经济的洗礼，许多基层干部对抓经济建设、搞经济管理都非常熟悉，已经形成一套行之有效的办法，但还没有切实把加强社会建设和社会管理作为重要而紧迫的战略任务，下大气力统筹推进，在实践中存在着经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”的问题。与市场经济体制相适应的管理体制、管理理念还并没有完全形成、完全确立起来。许多基层干部对社会管理还比较陌生，还习惯于用计划经济体制下的做法、理念来管人、管事、管物，把“社会管理”简单地理解为“管控”，与胡锦涛同志所讲的“社会管理”是最大限度地增加社会活力、促进社会和谐稳定、保持社会秩序的要求还有很大差距。

工作机制滞后。基层社会管理创新要求不断扩大党的基层组织覆盖面，但在一些地方工作机制明显滞后。一是传统的领导工作机制存在 “缺位”问题。对于“两新”组织，还没有建立专门的、相对稳定成熟的组织领导机构，流动党员管理同样存在“缺位”问题。二是在基层党组织设置上存在“盲区”。面对迅猛发展的“两新”组织，按照“单位建党”模式推进“两新”组织党建工作，党组织的覆盖面总是赶不上“两新”组织的发展变化，对于一些新出现的经济组织、社会组织、企业改制回归社会的党员，难以及时成立组织加强管理，常常会有空白点。

作用发挥难。新领域党组织的职能难以 “定位”。党组织如何找准角色、如何处理好与业主的关系、如何灵活有效地开展活动、发挥作用等，在理论和操作上存在一定困惑。由于一些党组织开展工作在人员、经费、场地保障方面依赖业主的态度，因此，很难在协调企业、职工、社会三方利益上有所作为，个别甚至出现组织依附、职能错位的现象，严重影响基层党组织的威信和作用发挥。与此同时，各级机关、事业单位的党员大多只在工作单位发挥作用，一旦回到社区就往往呈现出一种“无形化”的状态，党员不能很好地发挥先锋模范作用。

组织资源存在分散化、碎片化现象。长期以来，我国城市中历史性地形成了独特的企地“双轨制”党建模式，再加上计划经济时期各类按“条”管理的驻区公共单位党建模式，党的基层组织分布弥散、隶属严明，每个单位作为一个基础单元，党的工作拘囿于单元内部纵向循环，相互之间协调沟通缺乏有效的途径和载体。街道也以条条为主、垂直管理的组织形式对社区居委会、退休老同志和民营经济等各类型党组织实行分类管理，不同类型的党组织在各自系统内“小循环”，互不隶属，关联性差。传统党组织设置模式的单一性、封闭性，各类基层组织资源分布的零散性，致使党的工作力量分散弱化。

领导方式存在弊端。由于种种原因，长期以来党的领导存在着权力过分集中的弊端。这必然造成政治生活中严重地缺少党员、人民的参与监督，从而使人民当家作主的根本原则缺少制度化、法律化的有力保障，党内民主和人民民主都难以实现。由于权力集中在少数人手里，主要靠人的因素而不是靠制度的因素，必然忽视制度和法律的建设，已有的制度和法律也没有应有的权威，官僚主义以及个人专断、家长制、形形色色的特权现象也就难以避免，造成权力滥用又不受制约、决策错误而又不易纠正和工作的低效率。党在领导经济社会发展的方式上存在的弊端，难以保证社会长期和谐稳定，不能适应基层社会管理创新的要求。

三、适应基层社会管理创新的要求，不断推进区域化党建

适应基层社会管理创新的要求，基层党的建设必须着眼于提高党建工作效能，顺应城乡一体化、“两新”组织的迅速发展以及人员流动性增强的趋势，打破原有的条块分割的“单位党建”模式，不断推进区域化党建，服务基层社会管理创新。

加强和完善社会管理格局。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。要坚持党委把握方向、制定政策、整合力量、营造环境的领导核心作用，不断提高各级党委提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力；要强化政府社会管理和公共服务职能，努力建设服务型政府；要发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，形成社会管理合力；要广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展。

辖区党组织领导属地化。改革开放以来，随着政府职能转变、企事业单位改制、非公有制经济的蓬勃发展，人与单位的终身依附关系逐渐弱化，社区的作用和地位不断凸显。只有依托社区阵地，按照属地化管理要求，整合资源条块联动，凝聚社区各党组织和党员力量，才能较好地体现执政党的执政与治理意志，巩固党的执政基础。要健全组织设置新架构，在街道实行“大工委”制，以街道工委为领导核心，使党建工作向辖区单位党组织和党员拓展，在组织形式上吸纳辖区单位党组织负责人进入街道工委，有效整合区域内党建资源，辖区单位参与街道建设。在社区实行“大党委”制，将辖区内的村居党组织、新经济组织、新社会组织和驻区单位的党组织中的党员全部纳入统一管理，使街道和社区党组织成为“大家”的党组织。

做好新形势下的群众工作。加强基层社会管理创新，基础性、经常性、根本性工作是做好群众工作。90多年来党的发展历程告诉我们，来自人民、植根人民、服务人民，是我们党永远立于不败之地的根本。要高度重视并切实做好新形势下群众工作，坚持问政于民、问需于民、问计于民，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，依法保障人民群众经济、政治、文化、社会等各项权益。加强基层社会管理创新，要同做好群众工作紧密结合起来，深入研究形势和任务的发展变化对群众工作提出的新要求，积极探索加强和改进群众工作的新途径新办法，进一步创新工作理念、方式方法和体制机制，把社会管理寓于为群众服务之中，把群众工作贯穿到社会管理各个方面、各个环节，从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。

创新公众参与社会管理形式。基层社会管理的每一个层面都与公众的自身利益息息相关，只有公众才能更深切地了解社会管理迫切需要解决的各种利益诉求，只有公众才能更真实地检验每一个管理决策对他们现实生活的影响，他们具有参与社会管理的天然优势。新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长期的探索和努力，公众参与社会管理的形式日趋多样化，村民自治、各种形式的居民自我管理都在不同程度上发挥了积极的作用，当前，创新社会管理要在创新公众参与社会管理形式上下功夫。“4＋2”工作法、和谐共建理事会、党代表工作室等做法，都是创新公众参与社会管理的有益探索，应在总结的基础上进一步推广。

进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制。高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，坚决纠正各种损害群众利益的行为。教育引导广大干部群众正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，增强主人翁意识和社会责任感。完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，切实维护群众合法权益。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18（5）.

[2]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[N].人民日报，2011-07-02（2）.