新型村务契约化管理的实践价值与扩展方向——以杭州市宁围镇为例

2013-08-15 00:45王雅君

中共杭州市委党校学报 2013年6期

□ 王雅君

从农村基层社会的管理角度来看，尤其是面对经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化给社会管理带来的深刻挑战，更应不断创新农村社会管理方式，进一步拓展村务契约化管理的方向。杭州市宁围镇开展的“构建和谐村民关系”活动，在村务契约化管理方式上有所创新，为进一步探讨这一理论问题提供了一个独特的视角。

一、新型村务契约化管理的实践过程

以制度化形式构建和谐村民关系，是宁围镇在浙江省内率先提出并实践的做法，也是在社会管理工作中的一大创新举措，对农村加强和创新社会管理具有重要借鉴意义。宁围镇围绕“构建和谐村民关系、创新村级事务契约管理方式”，坚持民主性原则，凡是契约涉及到的范围、内容和形式，均由村级组织和村民代表会议充分讨论，广泛征求并充分体现村民意见。通过一系列的民主程序，最终形成了《构建和谐村民关系实施细则》、《构建和谐村民关系条约》、《构建和谐村民关系责任书》为内容的契约化管理制度体系。

1、以《构建和谐村民关系实施细则》指导契约化管理方式的开展

2011年8月3日，宁围镇举行构建和谐村民关系现场会，正式出台《构建和谐村民关系实施细则》。这一文件对可持续的村级经济发展机制、系统化的村容环境建设机制、长效化的村民素质提升机制、规范化的村民诉求表达机制、立体化的社会治安防控机制、多元化的弱势群体帮扶机制、人性化的社会服务管理机制、透明化的村民权益保障机制等八个方面，明确提出了一整套具有操作性的制度。比如针对发展村级经济，明确提出到“十二五”末，要实现村村资产超亿元目标，让村民人均收入逐年提高，平均年增幅在10%以上;针对提升村民整体素质方面，提出深入推进“万名农民进课堂”工程，向每家每户送书、送报、送健康知识、送培训等;在密切干群关系、畅通诉求表达渠道等方面，要求干部骑自行车下乡、民警联村、完善信访工作制度等，引导村民合理表达自身诉求，共同维护社会和谐稳定。《构建和谐村民关系实施细则》的出台从制度层面为村级事务契约化管理建立了前提条件。

2、用《构建和谐村民关系条约》完善“村规民约”

一直以来，农村社会是以村规民约来约束规范村民的行为。村规民约是村民群众在村民自治的起始阶段，依据党的方针政策和国家法律法规，结合本村实际，为维护本村的社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面制定的约束规范村民行为的一种规章制度。村规民约的内容主要分为两个方面。一方面是规定村民的行为，应该怎幺做，另一方面则是规定村民违反和破坏规章制度的处罚条款，主要有进行教育、给予批评、做出书面检查等内容。从实践中看，传统的村规民约主要侧重于“应该怎么做”和“如何处罚”两个方面，而没有涉及到村民应该享有的权利是什么，在农村民主性管理中存在着一定的不足。为此，宁围镇按照“履行义务才能享有权利”的原则制定了《构建和谐村民关系条约》，全面推进村级事务契约化管理，用《构建和谐村民关系条约》完善了原先的村规民约，使管理更加制度化、公开化。如宁围镇新华村《构建和谐村民关系条约》中，针对“做新时代的新农民，共享新农村建设成果”的要求，不但明确提出“反对赌博、酗酒、打架斗殴等不良行为”，还进一步“号召全体村民加强学习，转变观念，调整产业结构，发展高科技、高效益农业，做劳动致富、科技致富的带头人。”从内容上进一步完善了传统的村规民约。

3、以签订《构建和谐村民关系责任书》建立契约关系

为充分体现《构建和谐村民关系条约》的内容要求，各村与村民签订《构建和谐村民关系责任书》。对责任的理解通常可以分为两个意义。一是指分内应做的事，如职责、尽责任、岗位责任等。二是指没有做好自己工作，而应承担的不利后果或强制性义务。宁围镇《构建和谐村民关系责任书》中的“责任”主要涉及的是“分内应做的事”。一般认为，责任与义务是同一概念，都是权力所保障的必须且应该付出的利益。但责任更强调必须、重在必须、是必须且应该付出的利益。由于农村社会中不同的群体的地位不同，身份不同，因此不同的群体既有共同的责任也有不同的责任。宁围镇《构建和谐村民关系责任书》里明确规定了村干部责任、党员责任、组长责任、村民责任以及社会的共同责任。以签订责任书的方式进一步明确了村集体应尽的责任和每个村民应尽的义务，做到相互之间制约、关心、监督，充分调动广大村民群众的积极性。

二、新型村务契约化内管理的在逻辑

虽然村级事务契约化管理方式并不是宁围镇首创，但宁围镇在构建和谐村民关系的实践中，较好地运用了这种管理方式，并根据自身的特点有所创新，其作用机制主要体现在以下几个方面:

1、个体责任和共同责任的有机结合

根据村干部、党员、生产组长、村民的不同身份、不同职责，《责任书》详细规定了村干部、党员、生产组组长、村民的各自责任。各自责任职责清楚、分工明确。如针对农村上访事件，《新华村构建和谐村民关系责任书》明确规定了不同主体的各自责任:村干部责任是“想办法方便群众办事，休息日做到至少一名村主要领导在岗，照常接待来访村民群众”;党员的责任是“关心支持村集团发展建设，听取群众意见，及时反馈，对村民群众关心的热点、难点、疑点问题，正确引导，做好解释说服工作”;组长的责任是“及时反映村民群众意见和建议，做好组内村民的宣传思想工作”;村民的责任是“树立起‘新华的矛盾纠纷由新华自己来解决’的风气，村民应自觉遵守相关的信访条例，主动发挥和依靠村级集体组织的力量，做到不捕风捉影、不无中生有、无越级上访”。从上述各自责任中，我们可以体会到，不同群体的责任是有侧重点的，分工非常清楚。

在明确了各自责任的基础上，《责任》还规定了社会共同责任。如《新华村构建和谐村民关系责任书》把建立良好“干群关系”作为社会共同责任，具体要求:“村集体要加快发展建设步伐，为村民办实事、做好事、解难事，逐步提高村民福利待遇，提高村民生活质量。村民要服从大局，理解村集体发展建设难处，不断提高自身素质，为构建和谐村民关系、促进干群关系的融洽做出共同努力。”在构建和谐村民关系的过程中，确定社会共同责任，一方面有利于统一思想、增强社会凝聚力，形成各方合力;另一方面有利于大家互相关心、互相监督、共同提高。

2、单向义务向权利义务的双向拓展

传统的“村规”约定的是村民的义务，要求村民遵守的内容，是一种单向的规定。如宁围镇新华村《关于新华村越级上访有关规定》中写道:“在新华各项事业建设过程中，党员干部必须自觉带头执行国家法律法规和村规民约。凡涉及到征地、拆迁、拆改等产生的所有矛盾、争议和纠纷，如村民离开规定越级上访、拨打区长公开电话、书面写信上访等，经核实后属无理取闹的，将取消享受村级生活补贴和福利待遇。”作为“村规”，语气强硬，“单向性”的要求非常明显。而村民关系条约，则涵盖了村级组织和村民在社会管理中的权利和义务。如《新华村构建和谐村民关系条约》针对“做新时代的新农民，共享新农村建设成果”不但要求村民加强学习、转变观念、反对赌博、酗酒、打架斗殴，同时还承诺了村民享有的福利待遇:“随着村级集体经济不断壮大，逐年提高村民的待遇。50周岁以上村民养老保险全覆盖，55周岁以上外加50元/月的生活补贴。全村免费供应大米、油、煤气，重病照顾，留学生奖励，丧葬补贴，村民生活补贴发放，困难群众生活补助，党员干部生活及职务补贴，未农转非村民外加90元/月的人口田征用补贴，承包款返回，收入分配和合作医疗比率承担等。规划安装天然气、自来水等建设改选，切实提高村民的生活档次。”权利和义务的双向拓展，尤其是权利与义务的对称，是村级事务契约化管理平等性的充分体现，

3、传统人治向现代治理的良性过渡

村务契约化管理的核心是契约的建立，建立契约必须具备法律要素条件。契约化管理绝不等同于“签合同”，契约形成的过程是民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的过程。契约化管理要求契约当事人在不损害他人利益和社会利益的前提下追求自己的利益，签订契约的双方当事人是平等和自由的，彼此间相互依存且能够相互制约。实行契约化管理，在通过民主协商给予人们一个彼此认同的合理预期的同时，又提供了实现预期的法律工具，使裁判主体进入司法机关，进一步发挥了法制保证民主权利的作用，从而更容易保障农民的主体地位，实现社会公平正义，促进社会安定有序、良性运行。这集中体现了农村治理方式由传统的人治、粗放的管理方式向现代科学、民主、法治管理方式的转变，完全符合依法治国、依法治村的根本方向。

4、契合社会主义民主政治的发展规律

社会主义民主政治是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。村务契约化管理充分地体现了中国特色社会主义民主政治建设的方向，是将三者有机统一于基层民主政治的生动实践。一是有利于健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，处理好党支部、村委会的关系。契约化管理，进一步明确了村级组织之间以及与村民之间的权利义务和责任，很大程度上改变了过去主体不明、责任不清、缺乏民主规范的治理方式，使党支部的领导建立在一个平等互利、公开透明、程序规范、双向制约的管理平台上，有助于减少村级“两委”之间的摩擦，实现党内民主和人民民主互动发展，完善村民自治，把农村真正建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，巩固党在农村牧区的领导地位。二是有利于推进基层政府的职能转变，解决好乡村矛盾。村民自治作为一种来自内生型的横向治理机制嵌入到原有的国家自上而下的治理结构中，必然与纵向的行政机制发生碰撞，导致乡村矛盾。把契约化方式引入村务管理、乡村管理，客观上为化解这一矛盾提供了有效平台。它以民主和法治化机制形成对基层政府现行管理模式改革的倒逼态势，直接促使了基层党政管理方式进行相应的调整，步入公共管理契约化层面，这对于巩固党在基层的执政地位，推动基层民主法制进程，转变政府职能，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，具有重大的现实意义。三是有利于培育乡村民主法治文化。契约既是一种规范，又是一种道德，更是一种精神文化，是人类迈向文明时代的新界标。把契约方式引入农村事务管理，既是推进农村民主、法治建设的实践过程，也是农村干部群众学习和运用民主、法治的过程，必然促使农村人际交往方式和生活方式的改变，加快农村现代民主进程，为中国特色社会主义民主政治发展培育坚实的政治文化基础，尤其在我国社会转型的关键时期，这种契约文化的实践探索更具有非同寻常的积极意义。

二、新型村务契约化管理的实践价值

“构建和谐村民关系，创新村级事务契约化管理”是实施依法治国基本方略、推进村民自治的有效载体。传统的村务管理方式主要是“村官自治”，而契约化管理使“村民自治”合同化、契约化。而宁围镇的新型村务契约化管理以契约的形式，把涉及村民生产、生活中的各种权利和义务具体化，并以责任书的方式规定了村干部、党员、组长、村民的各自责任和社会共同责任，这在实践中取得了积极的效果。

1、加快乡村民主法制化进程，推进了村民自治的落实

民主与法制是现代政治文明必备的两个基本要素。民主的根本意义是人民当家做主，法制的实质作用是保证民主的实施。我国《村民委员会组织法》从根本上奠定了农村牧区民主政治的法制基础，指明了农村牧区民主管理的方向，但如果不能与村级事务有效衔接起来，民主管理也会大打折扣。审视我国推行村民自治的现状，之所以不尽如人意，其重要原因就在于《村民委员会组织法》这部“大法”，与村内管理的具体“小事”之间缺少有效的连接方式和完善的落实机制。而村务契约化管理是把两者有机统一起来的有效载体。一方面，契约形成的过程就是一个民主理事、民主决策的过程。凡属村级重大事务都要由村“两委”或村民代表进行充分讨论，公开征求村民意见，使村民意愿得到充分体现;另一方面，契约形成和落实的过程也是依法决策、依法执行的过程。凡村民通过的事项，都要签订法律文书，以约落实，并要将落实情况向村民公示、报告，处于村民监督之下，从而依法保障了村民的知情权、参与权、表达权和监督权。这样，就把农村牧区民主管理与依法管理有机结合起来，使村务管理的形式、内容及管理过程都体现了民主法制精神，实现了真正意义上的村民自治。

2、强化乡村公权运行监督，改善了干群关系

随着新旧体制的加速转轨，村民的思想观念出现了异常复杂的情况，村民在资源分配、收入分配等方面的利益矛盾日益尖锐。经济利益矛盾由幕后到了台前，干群关系已经成为这人民内部矛盾汇集的一个焦点。在农村干群之间出现的各种矛盾中，有的是因为民主不够造成的，有的是因为法制意识差造成的，也有的是对违法行为打击不力造成的。因此，转变工作作风、加强民主与法制建设，对改善农村干群关系非常重要。从中国广大农村的实际情况分析，以往的村级事务管理，很大程度上依靠行政命令、思想教育等手段，“人治”色彩浓厚。农村干部高高在上，习惯于以“干部”身份来管理农村、管理农民，影响了干群之间的关系。而契约化管理以双方认可的合同、协议为平台进行管理，体现了民主与法制，这种管理方式有效地改进了传统的村级事务管理方式，既在群众中树立权利与义务相统一的法制理念，又在干部中树立起权力与责任相统一的公仆意识。这些都在一定程度上转变了农村干部的工作作风，建立了较好的诉求表达渠道，密切了党群之间、干群之间的关系，是新形势下做好农村群众工作的实践探索。如宁围钱江世纪城的建设，是一部完整的萧山“和谐征迁”档案，是萧山历史上规模最大、涉及范围最广、持续时间最长的征迁工程。2011年，宁围镇在外过渡的拆迁户近2万人，但全镇没有出现过一次集体上访和越级上访现象，干部与群众相互沟通、相互理解，基本做到小事不出村、大事不出镇，把各类矛盾隐患消除在萌芽状态。

3、培育乡村新风尚，促进农村和谐稳定

如前所述，社会转型带来了农村社会管理的新问题，立足农村社会发展的新特点，加强和创新农村社会管理已迫在眉睫。村务契约化管理是一种行之有效的农村社区管理方式，这种方式通过创新农村社会管理方式，维护了农村的和谐稳定，提高了村民素质，协调了干群关系，增强了村民的幸福感。如宁围镇的丰北村是钱江世纪城的主要拆迁村，站在城市化建设的前沿阵地，全村近70%的农户及50%的土地已征迁。征地拆迁后，村民在思想、素质上来不及转变成市民，部分村民对今后村的发展、留用土地的建设、股份制的分红失去信心。加上各个工程项目紧锣密鼓地进行建设，丰北村原基础设施被破坏，暂时无法保证运行，这些因素都在一定程度上使得丰北村的社会管理压力不断加大。而丰北村一方面走访征迁户，及时宣传相关政策法规。另一方面积极谋求村级集体经济的发展，运用契约化管理的方式，通过“一事一议”，分别召开了党员、村民代表、村民三个层面的座谈会，最后形成了丰北村开发利用村级留用土地的决定方案。根据方案，目前丰北停车场建设正在规划建设中，建成后预计能解决1000余名劳动力就业问题，对改善民生，维护社会和谐起到了积极的作用。

三、新型村务契约化管理的扩展方向

村级事务契约化管理为农村民主化、法制化管理提供了一个双向制约、平等互利、民主协商的平台，对构建和谐村民关系、建设和谐农村起到了积极的作用，但进一步研究和深化村务契约化管理还应注重以下几个方面的问题:

1、确保契约文本的规范性

从宁围镇的调研情况分析，《条约》和《责任书》都存在着文本不够规范的问题，有的内容重复、层次不清，有的还存在着错字、别字。因此构建和谐村民关系、实施契约化管理应首先确保契约文本的规范性。首先，在内容上必须符合国家法律法规、方针政策的规定。《条约》和《责任书》内容上涉及拆迁、征地、建房、卫生、治安、计划生育等的民生大事，与群众切身利益紧密相关，因此，一定要把党的方针政策、国家的法律法规以具体形式落实到内容中去。在拟定契约的过程中，可邀请法律、司法行政人员和相关执法职能部门的人员参与，使各项条款符合党的方针政策和国家法律法规，确保要件齐全、合法有据。另一方面在程序上要遵循8个步骤，即提出方案、修订方案、讨论文本、起草文本、公告公示、修缮文本、审核文本、公证文本、整理归档等。同时，形式上要符合契约文本的写作规范。

2、完善监督小组的制度建设

村级事务契约化管理离不开完善有力的监督，因此，我们首先要完善监督小组成员的产生制度。村级事务契约化管理主要通过设立监督小组来实施，监督小组的成员由村民代表会议民主选举产生，是村民公认的村民代表，必须政治素质好、具有一定的法律知识、在村民中有一定的群众基础。监督小组成员产生之后，还要进一步确保监督小组成员履行职责。各镇村成立契约化管理工作监督小组，对契约内容是否真实可靠、合理合法，决策程序是否科学、管理是否规范、执行是否到位进行监督。尤其是要注重成立以党组织为中心、以党员为主体的监督组织，对契约化管理事项的提议、决策、文本制定、内容落实进行全程监督，并定期公开实施情况，确保落实。

3、注重契约化管理长效机制的研究

制度的生命力在于不断地创新，自从2002年内蒙古阿旗村开始实施村级事务契约化管理方式以来，这种管理方式在中国农村广泛运用，并取得了显著的成效。新形势下如何加强农村社会管理，继续丰富和创新村务契约化管理内容和方式，以取得更好的社会管理实效，这是农村社会管理的一个重要课题。不同的地域、不同的经济发展水平、不同的背景文化都对契约化管理提出了不同的要求。因此，无论是作为专家学者，还是作为村民干部，均需不断地开拓创新，根据实践要求，进一步完善契约化管理方式，使这项制度能长久地在农村社会管理中发挥作用。

4、提高农民的法律意识和参与能力

民主制度并非一部宪法和一些法则，而是与文化传统不可分，所以任何国家民主政治的建立均需先经过同化和培养的过程。在实施契约化管理的过程中，必须提高农民的政治素质。首先，乡镇政府、基层自治组织要对村级契约化管理进行广泛宣传，使农民对该制度有深刻的理解，通过法制宣传，丰富农民的法律知识，增强其法律意识。其次，有针对性地举行各种增强农民参与能力和技能的教育和培训制度。这样不仅会提高农民参与的素质和能力，而且也可以增加农民对政府政策的理解，便于村务的有效执行。同时，在培训互动中，有助于以更加可操作性的手段把农民培养成为具有责任和权利共识的新型农民，进而提高农民政治参与的主动性和自觉性。最后，在契约化管理过程中，对出现违约的典型案例必须依法做出处理，使农民对于违约责任有一个准确的预期，知道违约后果的严重性，促使他们在以后的村级事务的管理中遵守相关法律的规定，认真履行契约，保证契约和管理的顺利进行。

五、结论