党的群众路线在浦东改革开放中的成功实践

阴 群

（中共上海市浦东新区党校，上海201203）

中国共产党执掌全国政权以后，特别是在长期执政和发展社会主义市场经济的条件下，如何做到始终代表中国最广大人民的根本利益，始终保持同人民群众的血肉联系，已成为中国共产党赢得民心，巩固执政地位的核心问题。回顾浦东开发开放23年的实践历程，浦东之所以能始终保持强劲的势头走在改革开放的最前沿，其中，最重要、最根本的经验是党充分激发了人民群众的伟大力量，始终坚持党的群众路线，依靠群众，相信群众，一切工作都坚持从人民利益出发，努力做到与改革开放，与经济社会发展要求相适应，可以说，没有党的群众路线，浦东的改革开放就不可能取得成功。

一、浦东开发开放作为中国特色社会主义的伟大实践代表了最广大人民群众的根本利益

中国特色社会主义是以当代中国马克思主义理论创新成果为思想基础和行动指南的社会主义。新中国成立后历代中央领导集体高瞻远瞩，以极大的政治勇气和智慧领导全党、全国人民积极探索中国特色社会主义道路，积累了丰富经验。坚持中国特色社会主义的实践充分体现了我们党的群众观点和群众工作方法的成功运用，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。浦东开发开放作为中国特色社会主义的实践载体，坚持党的群众路线，极大地丰富了中国改革开放的实践内涵，为进一步完善中国特色社会主义道路提供了可借鉴的经验和范本。

改革开放是最广大人民的共同期待，浦东开发开放是我国90年代改革开放的重大举措。20世纪90年代初，党中央、国务院在国内政治风波和国际苏东剧变的严峻考验面前，毅然决然地作出了开发浦东的战略决策，把上海推向改革开放的最前沿，进而形成了我国改革开放的全面布局，充分体现了我们党解放思想的政治勇气。邓小平同志曾强调指出：“现在国际上担心我们会收，我们就要做几件事情，表明我们改革开放的政策不变，而且要进一步地改革开放。”在小平同志的倡导下，党中央果断地提出了开发开放浦东，“把改革开放的旗帜进一步打出去”，“体现出大开放，比过去更开放”。这一战略决策把浦东推向了改革开放的最前沿。

高举中国特色社会主义伟大旗帜是全国人民的坚定信念，浦东开发开放一开始就被赋予探索中国特色社会主义道路先行先试的历史使命。浦东开发开放比深圳晚了10年，邓小平同志曾指出：浦东开发晚了，是件坏事，但也是件好事。可以搞得好一点，搞得现代化一点，起点可以高一点。党中央、国务院在改革开放关键时刻作出浦东开发开放重大决策，在一开始就被赋予了中国特色社会主义道路先行先试的历史重任。浦东按照“全国能借鉴、上海能推广、浦东能突破”的原则要求，以制度创新推动金融发展和自主创新为改革重点，以更大的开放促进改革的深化，努力探索有利于科学发展的体制机制，为全国社会主义市场经济体制的不断完善提供可借鉴的经验。经过23年的开发，浦东新区已基本实现了从形态开发向功能开发的转型，初步建成了外向型、多功能、现代化的新城区，并成为上海现代化建设的缩影和中国改革开放的象征。

浦东开发开放集中民智，极大地丰富了中国改革开放的实践内涵，为探索中国特色社会主义道路提供了可借鉴的经验和范本。浦东开发开放作为中国特色社会主义的实践载体，被赋予上海“四个中心”建设的核心功能区、长江流域和长三角区域对内对外开放的重要桥头堡、国家改革的综合试验田的重要使命。23年来，浦东开发开放在党中央、国务院、上海市委、市府的领导下，集中全国人民的智慧，使浦东现代化新城区建设成为举世瞩目的奇迹。

浦东开发开放以来，历届领导始终坚持站高一步、看远一步、想深一步，根据不同发展阶段的要求提出科学发展的思路。在开发之初提出了成片规划、组团开发的理念，探索了土地空转、滚动开发以及城乡一体、共同发展模式；进入形态开发、功能开发并重阶段，强调出形象、出功能、出效益，重功能、重管理、重环境优化，不断提升产业能级，提高科技创新能力，增强中心城市枢纽功能。进入新世纪新阶段，适应经济社会转型的要求，更加强调着力转变发展方式提升能力、创新体制机制激发活力，努力推动浦东在更高起点上实现又好又快发展。二次创业，为更好地突出为长江三角洲服务、为全国服务功能，增强在全国经济发展中的辐射作用，提出了生产力布局新构想，力争到2020年地区生产总值占上海市的比重达到1/3以上，争取在更高起点上实现更高目标。经过23年的奋战，一座外向型、多功能、现代化的新城区已经在浦东迅速崛起。

二、浦东开发开放是坚持党的群众路线的伟大实践

群众路线是实现浦东开发开放坚持党的思想路线、政治路线、组织路线的根本工作路线。群众路线的基本要求就是，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。这是浦东开发开放坚持党的群众路线的重要法宝和丰富内涵。

（一）坚持人民利益至上的群众观点，继承和发扬同人民群众血肉联系的优良传统，坚持改革成果群众共享

在长期执政条件下，在建设中国特色社会主义的新时期坚持群众路线，不仅要求传承和发扬我们党的优良传统与政治本色，而且更应该以高度的道路自信、理论自信、制度自信，加强各级干部基本素质与实践作风的磨炼。浦东从开发开放一开始就始终坚持人民利益至上的群众观点。

一是加强领导干部作风建设是坚持群众路线的重要保证。党的群众路线首先直接体现在干部队伍的建设与经受反腐倡廉考验面前。浦东开发开放以来全社会投入了7000多亿建设资金，为保证党员干部队伍的清正廉洁，开发初期，就明确提出“廉政也是重要投资环境”，在机关干部中开展了“廉洁、高效、公正、优质”八字作风养成教育，设置了两条“警戒线”①开发公司负责人不准擅自决定公司的资金拆借，不准擅自以公司的名义为他人的银行贷款作资金担保。和三条“高压线”，②领导干部不准擅自定底价，不准擅自决定对个别项目的政策优惠；不准决定工程发包；不准在征地、动拆迁中为亲友谋利。率先推行新任领导干部实行“廉政承诺制”，率先建立了电子化的领导干部廉政档案等，有效地遏制了腐败现象及行业不正之风的发生。自2005年起，试行新区纪委（监察委）向功能区域下派纪检组（监察室），实行“直接领导、区域派遣、四位一体、统一管理”的思路，着力探索解决同级纪委监督难的有效途径。自2009年起，率先在纪委系统推行“制度加科技”预防腐败模式，把制度的理念固化到计算机工作流程中，规范权力运作，确保制度执行的刚性。在干部中大力弘扬以“争创一流的意识、建功立业的抱负、忘我工作的境界、廉洁自律的情操、海纳百川的胸襟”为主旋律的浦东精神，这些措施有力促进了党风廉政建设，使得浦东新区干部队伍从总体上保持了先进性和战斗力。

二是关注社会平等和正义，确保改革成果群众共享是党的群众路线的生动反映。面对新的社会阶层的出现，各行业之间、城乡之间、群体之间利益差异的出现以及人民群众对物质文化各方面需求日趋增长和多样化，浦东在加强经济建设的同时，更关注社会的平等和正义，保护弱势群体，把民生和维护社会稳定，作为重中之重的任务。浦东在开发之前，社会事业基础比较薄弱，社会公共服务相对落后。随着大规模、快速度的开发建设，先后有10余万城市居民动拆迁，40万农民离开土地，40万浦西居民迁入浦东，100多万外来人口来到浦东，人口大量导入，“读书难”、“看病难”矛盾突出。新区党委坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，把提高城乡居民收入和生活质量摆在突出位置，超常规发展社会事业，基本建立了能够满足群众多样化需求的教育、医疗、文化、体育等公共服务体系，社会事业发展水平不断提高。坚持在城市化进程中维护农民利益、带动农村发展。率先探索对征地农民采取“两保障一补偿”加“一服务”的安置办法，在给予征地农民一定经济补偿的同时，将他们全部纳入社会保障体系，并提供就业培训和服务，通过市场机制解决征地劳动力的就业问题。先后有31万农民通过征地安置进入了城镇社保体系。坚持加快城乡一体化发展的进程，率先实现城乡教育、卫生管理体制并轨，探索建立农村养老和合作医疗全区统筹、合理增长机制，确保改革成果群众共享。市民生活质量稳步提高，社会事业全面进步。

（二）加强党的基层组织建设，坚持哪里有群众，哪里就有党的工作，发挥党联系群众的桥梁和纽带作用

党的基层组织是党协调与社会关系的组织纽带，是党密切联系群众的组织基础。党的基层组织以其独有的特点和优势，在广大农村、城市等社会基层组织中发挥着其他组织和团体所无法取代和比拟的联系群众、团结群众的巨大作用。浦东开发开放伊始，就响亮提出“一流党建促一流开发”工作思路，并通过功能调适，组织优化，创新工作方式，不断适应生产要素自由流动、社会形态、社会结构的重新组合对党建工作提出的新要求。

一是不断优化管理体系，使党的基层组织成为团结凝聚群众的核心力量。随着浦东开发，城乡一体化进程加快，社区类型也日趋复杂，老城区、新城区、开发区、城乡结合部以及外国投资者聚居的高档住宅区等各类社区结构殊异，且各类社会自组织现象日益普遍，面对社会结构转型以及新的集群组织不断出现，新区在开发建设各个阶段及时调整和完善基层党组织管理体制，在协调和整合中，确保党的基层组织不断、不散。在浦东开发开放探索起步阶段，对进入新区的“两新”组织主要采取拉条管理的办法，通过建立内联工作党委，人才交流中心、劳动服务中心党委（总支）等，为党员提供组织关系挂靠；在形成四个重点开发小区后，建立了综合党委和党总支，负责对区域内无主管企业党组织的管理和指导；随着浦东开发的不断深入，通过建立工作党委的形式统筹城乡、企事业单位党建工作，先建立了城区工作委员会和农村工作委员会，而后又建立了机关、企业和社会事业工作党委，形成了“条块结合、以块为主”和“分层分类”管理新格局。近年来，针对各个管理区域内不同行政单位、经济组织、社会组织，特别是各驻区单位组织管理相对独立、资源相互分割的特点，积极探索区域化党建模式。通过发挥区域党组织特别是社区党组织的政治优势、组织优势，开展各种形式的党建联建共建活动，把区域内的各种资源特别是行政资源、社会资源整合起来，将党的工作从依托传统的单位党建向区域化党建转变。

二是坚持经济细胞生长到哪里，党的工作就覆盖到哪里，把党的工作做到各个阶层、各个领域，代表未来、代表先进生产力的人群中。浦东开发开发放带来的先发效应是大量新经济组织和新社会组织如雨后春笋，蓬勃发展。据相关资料显示，早在 2000年，新区已有各类新经济组织1.8万家，新社会组织 460多家。面对“两新”组织大量涌现、人员流动性大大增强的新情况，新区党委按照“开发建设推进到哪里、党的工作就延伸到哪里”的要求，积极探索和延伸两新组织党建工作，使之成为基层党建工作的新领域。新区党委根据大多数两新组织小而分散的情况，坚持“单位建党”与“社区建党”相结合，探索按照“两稳定一合适”（企业经营稳定、党员队伍稳定、合适的支部书记）、“行业相近、地域相邻”原则建立党组织，并在青年白领集中的商务楼宇，创造性地提出“支部建在楼上”的组织构想。1999年成立的嘉兴大厦联合党支部首创了“支部建在楼上”的党组织设置模式，被中组部认为是对“支部建在连上”建党原则的丰富和发展。党的工作逐步从区属走向区域。通过“布点划片”建立“铁打的营盘”，使楼宇党建与社区党建有机融合。同时，依托行业协会建立了律师党委，扩大了党在高知识群体中的影响力。2006年，建立了新区归国留学人员联合会党总支，加大党组织孵化和党员发展的力度。近年来在探索建立城乡一体化党员管理机制中，逐步形成了以“新家园”命名的，以进城务工党员为主体的党组织。

按照中央领导同志关于努力贴近“两新”组织内各主体对象的要求，浦东各级党组织努力贴近和服务各类主体，把党的工作做到各个阶层、各个领域，代表未来、代表先进生产力的人群中。通过建立上级党组织、企业党组织与业主和高管的沟通联系机制，及时帮助企业解决经营中的问题；通过组织推荐优秀经营管理人员担任社会职务，包括市、区两级人大代表、政协委员，拓宽政治参与渠道；通过不断优化人才创业宜居的综合发展环境，鼓励人才骨干创新创业；通过建立维护职工群众，合法权益有效机制，促进了劳动关系的和谐。

（三）着眼于凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会，探索“三服务”活动长效机制，把服务的理念全面融入到党的群众工作中

随着浦东开发建设的深入推进，较其他地区更早地经历了企业改制、产业结构调整、征地安置、动拆迁的多重震荡，遭遇了利益主体多样化、生活方式多样化、就业方式多样化和思想观念多样化带来的诸多问题。一些基层党组织在开展党的工作中缺经费、缺场地、缺人员，资源匮乏，难有作为，党的群众工作也面临许多新情况。早在2003年，浦东新区在全区范围内探索形成了“党的上级组织为基层组织服务、党的基层组织为党员服务、党的各级组织和党员都为群众服务”，即“三服务”长效机制。李源潮等中央领导同志都曾对“三服务”活动给予高度评价。

一是创新党内关爱服务机制，激发基层组织的活力，发挥党员的主体作用，增强群众工作的聚合力。党的基层组织和党员直接生活在群众中，群众对党的认同，最直接的感受来自党的基层组织的凝聚力和党的宗旨在党员中的体现。随着浦东开发开放，现代企业制度的建立和产权关系的变革，政企、政社关系的重大调整以及社会结构的大变迁、区域人口的大流动和生产就业方式的大变动，一方面，给党组织对社会的整合工作带来了难度，尤其是党组织在传统体制下直接掌握的行政权力和资源调配权力被弱化，且越往基层，党组织与其承担的任务和所掌握的资源不相匹配的矛盾也越突出；另一方面，给党员在社会生活和各类组织中的生存和发展环境带来了显著影响，党员的思想意识和观念也发生了相应的变化。且竞争的加剧和利益群体的多样化，党员的需求也呈现出多样化，党员的权益保障也非常现实地影响党员主体作用的发挥。为此，浦东新区大力倡导“党的上级组织为基层组织服务”和“党组织为党员服务”党内关爱机制。通过建立党组织逐渐服务制度和组织服务党员制度，既积极探索为基层党组织“造血”和“供血”有效途径，为基层组织提供政策支持、资源保障和业务指导，提高基层干部为群众说话办事的能力，又将促进党员的个体发展和发挥党员的先进性有机结合，通过落实为党员服务的各项措施，包括为党员提供权利保障、能力提高等党员利益保障功能，完善了党内关怀帮扶机制。尤其是自2003年起，浦东率先在各开发区和街镇建立以“阳光驿站”命名的党员服务中心，并积极向商务楼宇、居民区拓展设立服务站（点）。“阳光驿站”在为党员办理组织关系接转、学习培训、就业援助、生活帮困等方面发挥了重要作用。现在，已经发展成为流动党员的接纳地、“两新”组织的孵化器、各类党组织资源共享服务平台、关怀凝聚党员的家园和服务群众的窗口。

二是探索党组织和党员为群众服务的有效途径，拓展群众利益诉求表达功能。在市场经济条件下，由于社会转型，阶层分化、社会流动等原因，群众构成、党的阶级基础发生了变化，党与群众联系的途径、渠道、方式方法面临挑战，部分社会成员游离于党组织的覆盖之外，陷入社会政治联系原子化的困境。为此，浦东通过强化党组织和党员服务群众的激励措施，为群众引领思想、排忧解难、反映呼声，把服务落到实处。近年来，浦东借助网络管理和多媒体，搭建了集区级、街镇和居村三级服务平台于一体的工作网站，实现对群众利益诉求的收集、分派、督办、反馈和统计问题的集约化管理。针对浦东开发建设中，由征地安置、动拆迁和经济结构调整带来的结构性困难群体，区委加大资金投入，健全保障机制，提高就业能力，着力解决他们在生活和就业中面临的实际问题。陆家嘴中心绿地几千户人家的动迁，浦东高尔夫球场征地安置改革试点工作等，领导干部带头挨家挨户上门动员做工作，及时解决群众关心的急、难、愁问题，回应群众的合理诉求。特别是自2010年开始启动开展了“走千个居村、听万户心声”活动，凸显需求导向、问题导向、项目导向，组织区级机关956名处以上干部、685位市区两级党代表和540名人大代表，每季度都深入到全区1123个居村走访调研，对全区一千余个居村开展拉网式大走访、大倾听，促进了组织与组织间、组织与党员间、组织和党员与群众间的经常性联系与交流，极大地拓宽党的工作平台，建立机关干部直接联系基层群众制度，畅通了群众诉求表达渠道，形成了及时发现问题、解决问题、反馈问题的“直通车”和“工作链”，把服务群众工作做深做细做实。

（四）充分尊重党员群众的主体地位，集中民智，扩大群众参与，以民主实践凝聚共同意志

人民群众的政治参与是我们党的优势。在战争年代，正是因为广大人民群众的积极参与，才使党获得了政权。在执政的条件下，发展党内民主，推进基层自治，是扩大群众，建立党群关系良性互动的有效途径。浦东新区以党内民主推进基层民主成为浦东开发开放坚持群众路线的重要特色。

一是党政干部任用机制改革的特点之一就是扩大了群众的参与度。近年来，浦东在机关干部、国有企业经营管理人员配备中，不断拓展从体制外、市内外、国内外选人用人的视野，加大了公开选拔、竞争上岗、差额遴选的力度，张江、金桥等开发区的经营管理人员面向全市公开选拔产生，区级机关内设机构的正副处长纳入统一的岗位信息平台，原则上有空缺岗位都拿到全区范围内公开竞争选拔，对街镇部分行政正职、副职的配备也实行了竞争选拔，并在此基础上探索实行全委会的差额票决。早在2003年，浦东就开始试行村（居）书记“两推一选”和党代表常任制试点；2005年在基础工作比较好的高东镇试行“公推直选”的方式选举产生两委班子（党委、纪委），为全区全面推进党内民主选举提供了样板；2008年，在区委层面试行党代表任期制和党务公开制度，党内民主制度不断完善，引领基层民主健康发展。

二是在基层党组织领导下形成了充满活力的基层群众自治制度。在街镇广泛推行党政“双月恳谈”制度、党务政务事务公开制度，建立以社区行政事务受理中心、卫生服务中心、文化活动中心为主要阵地的服务平台和网络；在居村普遍建立覆盖每家每户的“民情档案”，居民事务代理制度和基层信访代理制度，建立完善了以“1+1+X”、“四议两公开”以及各类“议事厅”、理事会等为特色的基层民主自治、协商议事机制，努力做到“大家的事大家议、大家定、大家办”。依托司法行政部门设立律师党委等行业性党组织，依托社会组织服务中心、浦东公益服务园设立各类枢纽型党组织，把律师、专业社工等社会精英中的骨干力量组织起来，积极参加社会公益行动、社会矛盾化解、社区管理服务，努力把所属体系中最有影响的组织中的党员代表吸纳进来，把各类服务型组织中最活跃的代表吸纳进来，把各类最主要的利益群体中的优秀代表吸纳进来，使党组织在与各类治理结构要素和基本力量的广泛联系中，共同承担起关怀社会，服务社会和保障社会的职能。

三、浦东开发开放坚持党的群众路线的启示

党的群众路线包含了“一切为了群众，一切依靠群众”的群众观点和“从群众中来，到群众中去”工作方法。浦东之所以能始终保持强劲的势头走在改革开放的最前沿，其中，最重要、最根本的经验是始终坚持党的群众路线。浦东改革开放的历程也是我们党坚持群众路线，坚定不移走中国特色社会主义道路的过程。从中我们可以得到四点启示：

启示之一：建设中国特色社会主义，面对当前复杂的国内外环境，面对浩繁的经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、党的建设以及生态建设任务，我们要始终牢记：人民群众是党的执政基石、力量源泉和胜利之本。要继承和发扬同人民群众血肉联系的优良传统。浦东改革开放面对多元人群集聚、需求各异的特点，各级党组织始终坚持群众利益第一，在贴近和服务各类主体的需求上，在团结凝聚社会各界人士上下功夫、见成效，使开发开放国家战略赢得各类主体、各阶层、各领域人士的广泛认同和普遍支持。

启示之二：在市场经济条件下，由于社会转型，阶层分化、社会流动等原因，群众构成、党的阶级基础发生了变化，党与群众联系的途径、渠道、方式方法面临挑战，部分社会成员游离于党组织的覆盖之外，陷入社会政治联系原子化的困境。加强党的群众路线，不仅要体现我们党的优良传统与政治本色，而且更要磨砺各级干部的基本素质与工作作风，强化党组织和党员服务群众的激励措施，为群众引领思想、排忧解难、反映呼声，把服务落到实处。浦东开发开放就是在剧烈的社会变动下，坚持改革依靠群众、改革为了群众，改革成果与群众共享，不断加强和改进党的群众工作方法，使浦东实现了高起点、跨越式、可持续发展。

启示之三：党在长期执政条件下坚持群众路线，较之革命战争年代，我们拥有的经济实力和财力有了很大提高，掌握的各方面资源，可以运用的科技手段都极大丰富，但是我们还是存在脱离群众的极大危险。要求党员领导干部深入研究和把握新形势下群众工作的新特点新要求，切实提高新形势下做好群众工作的能力。浦东坚持科学发展观“以人为本”的基本要求，在开发开放实践中，坚持问政于民、问需于民、问计于民，坚持问题导入、需求导入、项目导入，继承和发扬同人民群众血肉联系的优良传统，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，注意运用现代科技，提高群众工作的针对性和实效性，使广大干部群众始终保持了那么一股劲，那么一股革命精神，那么一股拼命精神。这是浦东开发开放23年来最宝贵的经验和最深切的体会，更是浦东创新驱动、转型发展的不竭动力。

启示之四：马克思主义认为，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。生产力的发展、生产关系的变革，无一不是由于需要和利益的驱动才展开的，群众的利益和要求是多样的，也是独立的，党的群众工作只有有效沟通党与群众的关系，政府与群众的关系，并在工作中表达群众利益、保障群众利益，群众才能聚合在党的周围，成为党的事业的拥护者、支持者。浦东开发开放在产业结构调整、企业改制、撤村撤队、动拆迁等重大利益调整过程中，坚持党的群众观点，自觉运用群众路线的工作方法，不断推进决策的科学化、民主化，使各项决策真正代表和实现最广大人民群众的根本利益，让发展成果惠及全体人民。

浦东的实践充分表明，坚持党的群众路线，密切联系群众是改革开放，促进经济社会全面协调可持续发展的根本保证，浦东改革开放所取得的一切成就，是广大群众和党员干部同心同德共同努力奋斗的结果。这同时也为改革开放形势下始终保持党与群众的血肉联系提供了最为坚实的实践依据。

[1]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社,1994.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[3]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2011.