政治参与途径供给效果的影响因素分析：以上海市静安区人大工作为例

轩传树，聂大富，门小军

当前，我国正处于经济社会大发展、大转型、大调整时期，传统与现代、计划与市场、国内与国际等各种因素复杂交织，新兴阶层大量涌现，社会动员和社会流动持续增多，公民政治参与诉求不断增加。党和政府已经充分意识到满足公民政治参与诉求的重要性，并明确将“扩大公民有序政治参与”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的一个新要求。但问题是，如何在现有制度框架下实现“扩大”而又保证“有序”。为此，本文拟以政治系统论为方法，以上海市静安区公民参与人大工作为个案，对当前我国公民政治参与途径的有效供给进行研究，以期在“扩大”和“有序”之间找到平衡点。

一、“政治参与”理论与模型

现代意义上的“政治参与”概念始于二战后西方学界，是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。[1]（P207）在我国现实政治生活中，“政治参与”是指人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。①参见《中华人民共和国宪法》第二条、第三条。尽管国内外对政治参与的表述有所不同，但在主要内涵指涉上却是基本一致的：第一，政治参与的主体是普通公民或是由公民组成的团体，而职业政治人士如政府官员、党派要员以及国外的院外活动分子并不构成政治参与主体；第二，政治参与的客体是政府活动，也包括与政府活动相关的公共政治生活；第三，政治参与的方式不仅包括主动参与，也包括行动者受他人动员而发生的影响政府决定的活动，因此，政治参与是一种活动而不包括态度，但是公民有关政治的知识、动机、态度、兴趣以及政治责任感、政治效能感①“政治效能感”是指一个人认为他自己的参与行为影响政治体系和政府决策的能力。一般来说，政治效能感强的人比政治效能感弱的人会更多地参与政治。对于个人来说，政治效能感是影响其政治参与的最主要因素。参见王浦劬编：《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第222-223页。等主观因素均对其构成影响；第四，政治参与的性质是一种合法的非暴力行为，主要目标在于影响政府决定，表达利益诉求，而非推翻政府本身，现有法律框架是政治参与行为的外在边界。[1]（PP.214-220）

公民通过政治参与表达自己的政治意愿，使直接或间接影响自身利益的政府政策更多地以民意为基础。一个参与渠道畅通、能够以系统内大多数民众的利益和意愿为依归的政治系统，必然增强民众对该系统的信任感和归属感，也会增强该系统的统治能力和政治秩序的稳定性。但是，在具体实践上，政治参与和政治秩序之间并非总是呈正相关关系，它可以增强政治秩序，也可以破坏政治秩序。因此，有序的政治参与就显得极为重要了，这对于转型国家尤其如此。转型国家往往处于急速的社会变革中，随着各种利益的分化，各种社会群体都被充分动员起来，他们对经济发展和社会发展的渴望急剧增多，政治参与诉求也相应增加；但转型国家相对落后的政治体系往往难以提供相应的制度保障，来满足和规范新出现的政治参与诉求。因此，保证政治参与的有序化和制度化往往成为转型国家的棘手问题。[2]（PP.37-51）所谓“有序政治参与”，就是指公民在认同现有制度的前提下，为促进国家与社会的发展，提高政府管理公共事务的能力和绩效，维护公民的合法权益等而进行的各种有序的政治活动，包括各种利益表达、利益维护的行动。[3]

如果根据美国政治学者D.伊斯顿的政治系统理论，政治参与过程也可以被看作是一个由社会系统提出需求、政治系统提供政治产品、对社会系统发生作用并形成反馈的过程 （如图1所示）。其中，“社会系统”主要是指作为参与主体的普通公民及其所处社会的经济水平、政治制度、政治文化和阶层结构等，它们提出或者说决定政治参与要求；“政治系统”是指包括政府等权力部门，它们是权威性政策的制定者，也是具体政治参与途径的供给者，它们决定政治参与途径的数量、类别、架构、创设和废止等；这里的“政治产品”，就是指权力部门根据社会需求所提供的政治参与途径，它们会对社会系统发生作用，然后为社会系统所接受或拒绝。就整个过程来看，实际上就是权力部门在面对社会系统的“输入”并权衡自己利益之后作出相应的“输出”；然后，通过“反馈”又引发新的一轮“输入”和“输出”。前者强调参与途径的需求与供给，后者强调参与途径的效果和改进。在这个过程中，如果权力部门所提供的参与途径为社会系统所普遍接受并满足了他们的参与要求，那么就可以说实现了“有序参与”。否则，权力部门就需要考虑改进供给，包括供给的数量和具体结构。在我国，就政治系统而言，人民代表大会制度是我国根本政治制度，人民具体行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，因此公民参与人大工作应是最重要、最具体的一种公民政治参与形式。上海市作为我国经济社会最发达的一个地区，它在扩大公民政治参与方面的做法和经验也应具有一定的代表性和前瞻性。因此，下文根据政治参与系统模型，以上海市静安区公民参与人大工作为个案，对当前我国公民政治参与途径的有效供给进行研究。

图1 政治参与系统模型

二、参与途径供给

从政治参与系统的“输入”环节来看，一般而言，受过高等教育的人、获得高职位和高收入阶层的成员、有政治信仰的个人与团体、男性公民，较多地参与政治活动。[4]（P241）就整个社会层面而言，基本上呈现出这样的趋势：经济发展水平越高，公民政治参与的要求也越高；政治制度的民主化程度越高，为公民提供的政治参与形式和途径也越多；离政治权力核心越近、组织化程度越高的社会阶层，其政治参与要求和政治参与度也越高。

上海市静安区作为中心城区，下辖5个街道，73个居委会，3136个居民小组，户籍人口30.84万人；根据2010年统计数据，经济总量实现增加值155.2137亿元，在9个中心城区中排名第3位，人均增加值50328元（按户籍人口计算），在上海市各区、县排名第1位；全区经济主要由以第三产业为主，其中，商贸流通业、专业服务业、房地产业、宾馆会展旅游业和文化生活服务业等五大支柱产业实现增加值132.15亿元，占第三产业的比重达95.3%。[5]发达的经济水平和独特的区位优势，使静安区人口结构呈现出一些特点。一是人口密度高。全区土地面积7.62平方公里，常住人口总数24.84万人 （其中，外来人口3.05万人），人口密度为32598人/平方公里；二是男女结构不平衡。静安区户籍人口中，男性149631人，女性158774人，男女人口比为0.94；三是“人户分离”现象严重。截至2009年底，静安区人户分离数量已达19.3万，人户分离程度比“十一五”初期的2005年增加了8.41个百分点；四是老年人口激增。60岁及以上老年人口比重从2005年的22.90%提高到2009年的25.91%，位居全市前列；五是高文化程度人口较多。大学专科及以上文化程度人口占常住人口的35.19%（全市平均数为22.8%）；六是专业技术人员特别集中。静安区不存在第一产业，第二产业所占比重也非常小，就业人口主要集中于以现代服务业为主体的第三产业。

总体来看，静安区经济发展水平和城市化程度高，尤其是发达的现代服务业使该区集中了大批高学历、高收入和对社会具有高期望值的从业人员，他们对自身的经济利益和政治参与需要有明确的认知和较强的政治效能感；他们所在的经济组织数量巨大、类型庞杂，也非常关心政策供给和变化。受利益驱动，他们以及他们所在的经济组织对于参与人大工作这样的政治参与具有一定的动力和自觉性。但是，人户分离和人口老龄化现象严重，以及和其他地区一样普遍存在的社会阶层结构日益分化等，又使本区公民对于参与人大工作具有不同层次的认知和需求水平。

针对上述社会系统所反映出来的情况，静安区人大机关充分认识到，在现行体制下公民仅仅通过代表来间接参与人大工作已不能满足社会需求，也不足以完全发挥人民代表大会制度的优越性，因此，必须不断探索，不断“扩大”参与途径，逐步建成公民参与人大工作途径体系。归纳起来，主要有：1.选举人大代表。定期参加本区人大代表直接选举，是公民有序参与人大工作的一种最基本途径。2.监督人大代表。为强化选民对代表的监督，自2003年9月起，以选区为单位落实一名选民作为联络员与本区代表保持联系。3.网民意见征询平台。建立门户网站，不仅及时发布人大会议和常委会会议信息、立法监督工作信息等，还设立了“网上咨询”和“人大网上信箱”两个栏目，作为人大收集民意和了解民情的平台。4.人大常委会主任信箱。通过门户网站和公告栏向公众公布人大常委会主任信箱，本区公民可以通过电子邮件或书信形式与人大常委会主任交流，而人大常委会主任也会定期有选择地回复信件。5.人大代表联系社区。由区人大常委会代表工作室负责协调，从多层次、多界别和多职业等角度，安排每位区人大代表与对应的社区和选民进行定时、定点的联系。6.人大代表接待日。每月15日，由区人大常委会代表工作室安排5名左右市人大代表到街道党员服务中心开展接待日活动。7.旁听人大会议和常委会会议。设立区人大会议旁听席，旁听人员一般为10名，凡是年满18周岁，具有完全民事行为能力且户籍在本区或在本区工作的中国公民，都可以被推荐参加旁听。公民在旁听时，没有发言权和表决权，但可在会后以书面形式向区人大常委会办公室提出意见。8.中学生走进人大。人大常委会注重加强与本区内各所中学合作，定期举行中学生模拟人大常委会会议，对中学生进行人大工作宣传。

三、效果及影响因素

显然，面对权力部门提供的参与途径，参与主体会做出相应的反馈。“反馈”效果大致表现为“接受”或“拒绝接受”两种形式，“接受”还是“拒绝”一般通过参与主体对于参与途径的“知晓”、“参与”、“认同”等几个维度而得以反映。因此，对上海市静安区公民对于参与人大工作现有途径的反应进行抽样问卷调查和分析，不仅可以看出实际途径供给效果，还可以看出影响途径供给效果的一般因素。

1.大量参与途径只为少数人所使用

就静安区公民对于参与人大工作现有途径的“知晓度”和“参与度”①所谓“知晓度”，就是“知道”该途径的人相对于受访者的比率；所谓“参与度”，就是“参与”该途径的人相对于受访者的比率。括号中的百分数，均为做该项选择的人相对于全部受访者的比率。而言，除“选举”、“监督”以外，知晓度最高的途径是 “人大代表联系社区”（69.00%），然后分别是 “公民旁听区人大会议和常委会会议”（58.14%）、“人大代表接待日”（50.68%）、“网民意见征询平台”（37.56%）、“人大常委会主任信箱”（33.94%）等；“参与度”最高的途径是“人大代表接待日”（28.51%），然后依次为“公民旁听区人大会议和常委会会议”（10.86%）、“网民意见征询平台”（5.66%）、“人大常委会主任信箱”（1.36%）等。 可见，基本上“知晓度”高的途径，其“参与度”也同样比较高；而且，如果以知晓者为考察基数的话，那么“参与度”都要大幅度提升（如图2所示）。显然，“知晓”是“参与”的前提，知道才会参与。但是，不管对这些途径了解与否，除“选举”、“监督”以外的其他具体途径始终只为少数人所使用，即使是“选举”这一基础性参与途径，其参与度也不是很高。

图2 部分途径“参与度”对比

2.“参与”明显有利于提高“认同度”

所谓“认同度”，也就是公民对于该途径的认可、接受程度。这不仅可以从“知晓度”、“参与度”上得到反映，而且还可以根据受访者的“主观评价”进行检测。在静安区公民参与人大工作的现有途径中，“人大代表联系社区”和“人大代表接待日”等直接接触式参与途径的知晓度、参与度最高，主观评价也最好；而且，不管什么途径，公民亲身参与后，对于其主观评价都有明显提升（如图3所示）。这说明，当代公民仍然喜欢同权力部门及其成员面对面的直接接触；而且主观上的效果评价普遍与“参与度”存在正相关关系。换言之，公民的实际参与和切身体验明显有利于提升公民对该途径的认同度，对于有些途径，人们一旦实际经历过，其效果评价提升还相当明显（如“主任信箱”和“征询平台”）。当然，这也是符合一般政治心理形成规律的。

3.“选举”等基础性途径的落实情况明显影响其他途径的参与度

显然，在所有参与途径中，公民对于选举和监督人大代表等宪法所赋予的基础性参与途径的知晓度、参与度都最高，但是，问卷调查所显示的“选举参与率”远低于人大换届时的实际选举参与率。①问卷调查显示“选举参与率”为56.79%，但是，据2011年静安区人大代表换届选举统计数据显示，登记选民总数为223688人，参加投票人数为209466人，参选率达93.6%。参见“静安区人大代表换届选举工作总结大会隆重举行”，上海人大网http://www.spcsc.sh.cn/qxrd/content/2011-11/24/content_80512.htm。这种现象的存在，客观上主要是由于当前“人户分离”、人口流动频繁所致，主观上也可能从侧面反映了广大公民对于选举的冷漠（实际上，“冷漠”也是“拒绝接受”的一种表现），他们即使参加过选举也未能在心中留下什么印记。但是，凡承认参加过选举的公民，则更有可能通过其他渠道参与人大工作，反之，则更少（如图4所示）。这说明，“选举”等基础性参与途径的落实状况影响其他途径的参与度，换言之，“选举”落实的好坏，直接影响公民其他政治参与的积极性和有效性。

图3 受访者对参与途径效果的主观评价

图4 “选举”同其他途径参与度的相关性

4.不同群体的政治参与需求和参与机会明显不均

总的来看，无论是就公民对于人大工作本身的“关注度”而言，还是从他们对于现有参与途径的“知晓度”、“参与度”来看，在人群结构上都大致呈现出：女性高于男性；中老年人高于年轻人；“公务员”、“事业单位”等同政治权力核心比较接近的从业者高于其他从业者；共产党员、民主党派成员等组织化程度比较高的群体高于普通非党群众等特征，但是，在受教育程度上并没有表现出明显的分化。这种不均衡，在参与选举的人群结构上表现得尤为明显。在年龄段上，选举参与率最高是“50-60岁”公民，达到79.66%，其次是“60岁以上”公民，达到70%，参与率最低的是“18-25岁”公民，仅为10.53%；在职业群体上，选举参与率最高的是“退休”人员，达到75.34%，其次是公务员，达到60.38%，参与率最底的是待业或失业人员，仅为30%。这种现象的存在，从理论上讲是由于年轻人、待业者等处于社会底层的人们对自己在政治系统中的影响力没有足够的信心，其政治效能感也相对较低，因此对政治活动态度冷淡、行为消极；实际上，也有可能是由于时间、精力上的客观原因所致。但是，不管怎么说，不同群体政治参与需求和参与机会明显是不均衡的。

5.政治责任感和政治效能感是影响公民政治参与“动机”的首要因素

总的来看，不管什么群体，绝大多数公民都认为“有必要”参与人大工作（88.01%），他们参与人大工作的首要动机是“履行公民义务”（74.66%），其次是“维护自身利益”（59.05%）。但是，认为人大工作与自身利益“密切相关”的受访者不到一半（49.32%），普通民众在维权时最先想到的也不是人大，而是信访、公安、媒体等（当然，据人大办公室统计数据显示，近年来公民对人大来信呈上升趋势，而且基本上都是在诉诸政府、法院等无效的情况下才诉求人大的）。这说明，当前公民对于参与人大工作在主观上还是表现出比较高的热情，这主要是基于公民义务或者说已经形成的政治责任感以及对于政治参与的价值期望。但是，事实上，公民对于政治参与效应的期望和公民参与后的实际感受之间尚有距离。如果这种距离继续存在或进一步放大，那么就会影响公民的政治效能感，进而影响政治责任感，这样一来，要么导致公民政治参与热情受损，要么促使他们另觅其他途径。

四、扩大公民有序政治参与，需要正确处理几对关系

政治系统根据社会系统的要求输出政治产品，然后再根据社会系统的反应调整思路、重新“输出”，这是理论的必然，也是实践的现实选择。所以，鉴于上述静安区公民参与人大工作途径的供给效果及其背后影响因素，如果由个案推及一般，那么我们可以看出，当前我国要实现“扩大公民有序政治参与”，就权力部门而言，关键是在途径供给上处理好以下几对关系。

1.参与的广度和深度

从静安区公民参与人大工作的“人群结构”特征来看，不同群体的政治参与需求和参与机会并不均衡。因此，要“扩大公民有序政治参与”，就需要权力部门根据社会发展需要，进一步拓展参与途径的覆盖面，使各个群体都能找到参与途径，尤其是要注重年轻人、待业者等弱势群体的参与渠道。事实上，每个公民都想通过某种政治参与来表达诉求和获取利益，他们的利益也的确能够通过参与而全部或部分地得到实现，而实现了的利益正是各种利益诉求博弈的结果。如果某个群体长期游离于政治参与之外或参与渠道供给不足、不畅，那么他们的诉求在现有政治系统中就得不到应有回应，他们的利益在博弈过程中就会受损或者说得不到应有维护，他们就会在政治系统之外寻求表达渠道，显然这是不利于现有政治秩序稳定的。但是，问题的另一面是，参与途径也不是越多越好。权力部门还要考虑参与过程的实效性，拓展公民政治参与的深度，使广大民众真正享有“知情、参与、表达、监督”等公民权利，重点是在重大决策尤其是事关老百姓切身利益，事关全局的重大问题上保障公民的“四权”。如果参与过程仅仅停留在“知情”、“参与”等形式阶段，而不能在事关自身利益的问题上充分表达，也不能就权力部门的政策过程和实施结果进行有效监督，那么，这种形式大于内容的参与，往往也会导致民众的反感和排斥，结果适得其反。问卷调查中所反映的包括选举在内的各种途径参与率普遍偏低，某种程度可以说明这一点。可见，在政治参与途径供给上，务必处理好参与的广度和深度的关系，兼顾参与机会的公平性和参与过程的实效性。

2.认知宣传和参与激励

从静安区公民对于现有途径的 “知晓度”、“参与度”、“认同度”等之间的相关性来看，“知晓”才可能“参与”，参与后的“认同度”普遍提高。事实上，也是政治参与途径只有得到广大公民的积极参与和认同，才能发挥应有作用。因此，要“扩大公民有序政治参与”，就需要权力部门扩大对现有参与途径的宣传力度，提高公民对于现有途径的知晓度，让公民了解各种参与途径，并认识到“参与”同“维护自身利益”之间关系，以便提高公民政治参与的自觉性。但是，问题的另一方面是，我国公民政治参与途径基本上都是权力部门动员下发起和安排的，公民参与具有一定的被动和盲目性，结果他们即使了解这些参与途径，也不一定具有参与热情。因此，权力部门更需要对公民尤其是社会团体通过政治参与途径所表达的利益诉求给予及时回应和维护，不断满足广大公民的利益诉求，增强公民的政治信赖感和政治效能感，进而激发公民政治参与的积极性和动力。可见，在政治参与途径供给上，务必处理好认知宣传和参与激励之间的关系，在强调宣传尤其是对年轻人和远离政治权力者进行宣传教育以便提高政治责任感的同时，更加重视对广大民众的诉求的受理、回复、解决，通过参与激励将各个社会群体的诉求纳入现有政治参与途径之中。从本质上讲，公民政治参与热情的高低决定于政治责任感和政治效能感的强弱，而且后者相比之下更具本源性。

3.核心途径和外围途径

从静安区公民参与人大工作现有途径之间的“相互关系”来看，各种途径的地位和作用并不均衡。“选举”这一基础性参与途径始终处于核心地位，“选举”落实的好坏，直接影响公民政治参与的积极性。因此，要“扩大公民有序政治参与”，就需要权力部门在原则上坚持“党的领导、人民当家作主和依法治国”有机统一的社会主义民主政治，健全代表候选人提名制度和差额选举制度，逐步扩大直选层级，真正赋予人民“作主”权利，提升他们的政治效能感，进而激发他们参与选举的热情；在具体操作层面上，重视“人户分离”当前这一普遍现象，重视“夹心层”①这里的“夹心层”，主要是指三类人口：一是“工作和居住地在，但户口不在”的常住人口；二是“工作在，但户口和居住地不在”的流动人口；三是“工作和居住地都不在，但户口在”的户籍人口。这三类人口，虽然都同当地经济社会发展息息相关，但是，实际上很容易成为选举的夹心层或空白点。公民参与选举，提高公民选举参与率。当然，权力部门除了要落实“选举”这一基础性途径并发挥其核心作用之外，还需要强化其他具体途径，以之为“外围”而对前者进行必要补充和推进。比如“人大代表联系社区”，就为选举之后通过代表反映诉求并监督代表履职提供有效平台。可见，在政治参与途径供给上，务必处理好基础性途径和其他具体途径之间的关系，充分考虑途径间的协调和配套，做到统筹兼顾。

4.制度设计和政策法规

从静安区公民参与人大工作现有途径的实际操作效果来看，没有政策法规保障或者与我国现行法律法规相抵触的参与途径，即使制度设计再完善也难以常态化。比如“中学生走进人大”，尽管民众反映较好，但是其参与主体是“中学生”，是未成年人，将其视为公民参与人大工作的一种途径在法理上很难讲得通，所以，它至多只是一种民主政治教育平台而非参与途径，更不要说“常态化”了。另一方面，只有政策法规保障而没有明确的参与规则和程序，任何参与途径都可能徒具虚名。比如“监督人大代表”，尽管我国宪法明确规定公民享有对人大代表的监督权，监督人大代表也理所当然成为我国公民政治参与的一种途径，但是没有人大代表的定期述职、民众评议等详细的制度性安排，公民对人大代表的监督是很难落到实处的。因此，要“扩大公民有序政治参与”，权力部门务必处理好制度设计和政策法规之间的关系，既要建立健全政策法规，又要完善参与程序和参与机制，使政治参与有法可依，有章可循，尤其是要在既定政策法规的框架下，在制度设计和内涵规定上使公民政治参与途径具体化、规范化。

[1]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，1995.

[2][美]塞缪尔·S.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,等，译.北京：三联书店,1989.

[3]魏星河.我国公民有序政治参与的涵义、特点与价值[J].政治学研究.2007,（2）.

[4]杨光斌编.政治学导论[M].北京：中国人民大学出版社,2000.

[5]上海市统计局.上海统计年鉴2010[Z].北京：中国统计出版社，2010.